IV SA/Wa 2040/22

IV SA/Wa 2040/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Anna Sękowska
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 1155/23 - Wyrok NSA z 2026-03-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., Fundacji [...] z siedzibą w K. oraz Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.38.2021.MBA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 29 lipca 2022r. nr DOA-WSzOP.6401.38.2021.MBA Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) odmówił stwierdzenia nieważności ustnej decyzji własnej, potwierdzonej protokołem z [...] marca 2021r. znak: [...] w przedmiocie wydania zgody na zabicie 3 osobników wilka (Canis lupus), przebywających na terenie gminy [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 4 marca 2021 r. na ustny wniosek Burmistrza [...] złożony drogą telefoniczną, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał ustną zgodę na umyślne zabicie 3 dziko występujących osobników wilka (Canis lupus) przebywających na terenie gm. [...]. Z wydania tej decyzji został sporządzony protokół podpisany przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu [...] marca 2021r. (znak wskazany na wstępie), który tego samego dnia został przekazany do Urzędu Miejskiego w [...].
Pismem z 2 września 2021r. Fundację Dziedzictwo Przyrodnicze, Stowarzyszenie [...] oraz Fundację [...] (dalej: organizacje ekologiczne, skarżący), zwróciły się o stwierdzenie nieważności ustnej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ), potwierdzonej protokołem z dnia [...] marca 2021r., znak: [...], w przedmiocie wydania zgody na zabicie 3 osobników wilka (Canis lupus), przebywających na terenie gm. [...], oraz dopuszczenia ww. organizacji do udziału na prawach strony do postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
GDOŚ wszczął z urzędu postępowanie i dopuścił do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym wskazane wyżej organizacje ekologiczne. Po przeprowadzeniu postępowania organ decyzją z 29 lipca 2022r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej, potwierdzonej protokołem z [...] marca 2021r. (znak wskazany na wstępie).
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia GDOŚ wskazał, na obowiązujące w sprawie przepisy oraz podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności powinny być stosowane dosłownie. Muszą one wystąpić w sposób niewątpliwy i musi być nimi dotknięta decyzja administracyjna, a nie samo postępowanie, w którym to rozstrzygnięcie podjęto, i którego wady można usunąć w drodze postępowania wznowieniowego. Wskazano również, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na charakter przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażącego naruszenia prawa – podnosząc, że stanowi ono kwalifikowaną formę naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest niedopuszczalne. Podkreślono, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. A nadto w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania.
Dalej organ wyjaśnił, że w przypadkach nagłych np. po udokumentowaniu co najmniej jednej dużej szkody i wysokiego prawdopodobieństwa kolejnych ataków lub gdy któryś z osobników wilka zaczyna nagle wykazywać nienaturalne, zagrażające bezpieczeństwu zachowanie, świadczące o chorobie lub zaburzeniach behawioralnych, a wniosek, ze względu na szybkość procedowania sprawy nie może być załatwiony w formie pisemnej, zainteresowany podmiot może uzyskać decyzję ustną (art. 14 § 2 k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego drogą telefoniczną.
Wyjaśniono, że Burmistrz [...] wystąpił drogą telefoniczną do GDOŚ, a ten zgodnie z ww. przepisem, wydał ustną zgodę na odstrzał osobników wilka, po czym dokonał udokumentowania w protokole udzielonego zezwolenia (protokołem z [...] marca 2021 r., znak: [...] ), tym samym w ocenie organu nie można stwierdzić by wskazana decyzja ustna została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W dalszej części uzasadnienia organ odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183 z późn. zm) oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody wskazując, iż zabronione jest zabijanie wilków. Nie mniej jednak na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody GDOŚ może wyrazić zgodę na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania zwierząt objętych ścisłą ochroną gatunkową, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli czynności te nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt oraz jeżeli spełniona jest minimum jedna z przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 uop. Powyższe oznacza, że zezwolenie może być wydane tylko w przypadku, gdy wszystkie trzy ww. okoliczności zaistnieją łącznie. Ponadto GDOŚ stwierdził, iż nie istnieją rozwiązania alternatywne, które zapewniłyby pożądany efekt zmniejszenia zagrożenia agresywnych wilków w stosunku do pilarzy. A jedynym doraźnym i skutecznym rozwiązaniem, problemu agresji wilków na pilarzy było dokonanie odstrzału tych osobników. Wskazano również, że na potrzeby raportu Komisji Europejskiej zrealizowanego na podstawie art. 17 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zbadano liczebność populacji wilka w Polsce w latach 2017-2020 - populacje oszacowano na ok. 1900 osobników (...). Stan ochrony obu gatunków nie uległ zmianie w porównaniu z poprzednim raportem złożonym w roku 2013 (...). A zatem z uwagi na to że stan ochrony wilka jest właściwy, nie należy zakładać, że eliminacja trzech osobników tego gatunku mogłaby wpłynąć na stabilność jego populacji.
GDOŚ wskazał, że analizując indywidualną przesłankę warunkującą wydanie zezwolenia z zakresu ochrony gatunkowej określoną w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 uop, że w niniejszym przypadku wykonanie wnioskowanych działań leżało w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego. Mając na uwadze, iż wilki widywane były przez mieszkańców wsi (m.in. między [...] a [...]) i nie obawiały się ludzi, natomiast we wsi [...] zagryzły 8 psów oraz faktu, iż w dniu 1 marca 2021 r., doszło do niebezpiecznego incydentu z udziałem wilków w stosunku do pilarzy w lesie, należy uznać, iż przesłanka interesu zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego (art. 56 ust.4 pkt 3 uop) również została spełniona.
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały także, pozostałe przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a.
Nie zgadzając się z ww. decyzją organizacje ekologiczne wniosły skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne i niedopuszczalne zaniechanie przez GDOŚ zbadania przesłanki rażącego naruszenia prawa - w odniesieniu do podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - zarzutów całkowitego braku postępowania dowodowego w sprawie, w której została wydana decyzja zezwalająca na odstrzał wilków, podczas gdy przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zarówno rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w tym także postępowania dowodowego, będącego wymaganą przez art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. podstawą wydawania wszelkich decyzji administracyjnych, zaś prawidłowe i rzetelne dokonanie analizy podniesionych we wniosku naruszeń przepisów postępowania w sprawie decyzji zezwalającej na odstrzał wilków prowadzić powinno do wniosku, że decyzja ustna GDOŚ z marca 2021 r. została wydana bez jakiegokolwiek postępowania dowodowego i w sposób niepozwalający na jej weryfikację, co z kolei oznacza, że organ ją wydający rażąco naruszył art. 56 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który wymaga zbadania przesłanek w nim wymienionych i precyzyjnego wydania decyzji ściśle na ich podstawie, a zatem decyzja GOŚ obarczona jest nieważnością,
2/ art. 35 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niemal całkowite zaniechanie przez GDOŚ zbadania zgodnie z regułami k.p.a. sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na odstrzał wilków, dokonanie tego w sposób skrajnie pobieżny i iluzoryczny, w tym:
a) inkorporowanie przez GDOŚ błędów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na odstrzał wilków, polegających na wydaniu decyzji w sprawie dotyczącej zezwolenia na zabicie zwierząt znajdujących się pod ochroną ścisłą na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności bez powołania biegłego specjalisty w zakresie behawioru wilków na okoliczność stwierdzenia, czy ich zachowania, będące źródłem złożenia wniosku o zezwolenie na ich zabicie, rzeczywiście wskazują na to, że zwierzęta te stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego a nawet jeśli tak - czy istnieją metody alternatywne, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, bez zasięgnięcia telefonicznej opinii specjalistów badających zachowania wilków na tym terenie takich jak dr B. P. czy Z. W., co wskazuje na to, że GDOŚ zamiast zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a, wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, poprzestał jedynie na ustnych przekazach o "ataku wilków na pilarzy" oraz informacjach telefonicznych od Burmistrza [...], a zatem w sposób rażący pominął procedurę dowodową, doprowadzając do tego, że już w kilka godzin od złożenia wniosku telefonicznego (protokół nie odzwierciedla jego treści) przez Burmistrza, 2 młode wilczyce - w myśl klasyfikacji biologicznej jeszcze szczenięta, w wieku 11 miesięcy - zostały zabite, podczas gdy ich uśmiercenie nie znajdowało podstaw w dowodach, zaś informacje uzyskane przez skarżących od w/w specjalistów wskazują, że utrwalone na nagraniach zachowania wilków nie świadczyły o zamiarze ataku na człowieka, lecz wynikały z charakterystycznej dla młodego wieku ciekawości, potęgowanej także tym, że wilki w tamtym rejonie przyzwyczaiły się do obecności pilarzy w losie,
b) całkowite pominięcie dowodów zgłoszonych przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na odstrzał wilków,
c) brak ustalenia w sposób jednoznacznych faktów mających kluczowe znaczenie dla sprawy, m.in. rzeczywistej daty wydania przez GDOŚ ustnej decyzji zezwalającej na odstrzał wilków, na co wskazują rozbieżności w uzasadnieniu decyzji GDOŚ z 29.7.2022 r. (w pierwszym akapicie organ twierdzi, że decyzja wydana została 4 marca 2021r., na końcu uzasadnienia zaś wskazuje na "decyzję z dnia 9 marca 2021 r."), co pokazuje skalę tego, jak rażąco naruszająca prawo była decyzja odstrzałowa, skoro nawet w postępowaniu ją nadzorującym, nie sposób ustalić jej jednoznacznej daty wydania, a to jest kluczowe dla bezpieczeństwa obrotu prawnego.
3/ art. 56 ust 4 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 14 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez GDOŚ, że sposób wydania decyzji zezwalającej na odstrzał wilków był prawidłowy, podczas gdy nie da się nawet jednoznacznie ustalić, kiedy dokładnie decyzja została wydana, na jakiej podstawie, poza oświadczeniem Burmistrza, stwierdzono że spełnione są przesłanki zezwalające na odstrzał zwierząt znajdujących się pod ochrona gatunkową ścisłą, ile dokładnie ("do 3") i które zwierzęta mają zostać zabite, zaś protokół potwierdzający wydanie tej decyzji został sporządzony dopiero po jej wykonaniu - na skutek wniosku o udostępnienie go w trybie dostępu do informacji publicznej, lecz nawet w nim nie ma daty wydania decyzji ustnej, co stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem decyzja taka nie zawiera swojego obligatoryjnego elementu oraz z powodu szeregu wad wymyka się całkowicie kontroli, stanowiąc pole do dowolności, którego w tak poważnej sprawie jak zabicie zwierząt podlegających ochronie ścisłej, nigdy być nie powinno;
4/ art. art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie przez GDOŚ, że lakoniczne, niezweryfikowane w żaden sposób oświadczenia Burmistrza [...], co do rzekomej agresywności wilków, stanowią przesłankę do wydania decyzji odstrzałowej, podczas gdy ustawa restrykcyjnie określa przesłanki, gdy może nastąpić odstępstwo od zakazu zabijania wilków, uznając, że jednym z nich jest zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego, które w niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób udowodnione, zaś GDOŚ w decyzji z 29 lipca 2022 r. niemal bezrefleksyjnie inkorporował twierdzenia Burmistrza [...] o rzekomym zagrożeniu;
5/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne, wybiórcze uzasadnienie decyzji GDOŚ, tj.:
a/ całkowite pominięcie przez GDOŚ wyjaśnienia, z jakich powodów pominął wszystkie wnioski dowodowe zgłoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji;
b/ brak rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny, jaką datę GDOŚ uznaje za wiążącą datę wydania decyzji odstrzałowej.
6/ art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z 29 lipca 2022r. przez ten sam organ, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji GDOŚ zezwalającej na odstrzał wilków, co oznacza, że nie mogło dojść do prawidłowego aktu nadzoru nad decyzję z marca 2021 r., bowiem ten sam organ rozstrzygał w przedmiocie nieważności własnej decyzji, a to z kolei stanowi bezwzględna przesłanką odwoławczą.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji a w wypadku uznania przez Sąd zasadności zarzutu podniesionego w pkt 6 o stwierdzenie nieważności tej decyzji; przeprowadzenie dowodów zgłoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na wskazane tam okoliczności oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według wpisu kosztów przedłożonych na terminie rozprawy, a w przypadku jego braku – według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uargumentowali składane w skardze zarzuty.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja GDOŚ z 29 lipca 2022r. (nr wskazany na wstępie), którą odmówiono stwierdzenia nieważności ustnej decyzji tegoż organu w przedmiocie zgody na zabicie 3 osobników wilka, przebywających na terenie gm. [...]. Wydanie decyzji zostało potwierdzone protokołem z [...] marca 2021r., znak: [...].
Na wstępie, mając na względzie postawiony w skardze zarzut nieważności decyzji GDOŚ z 29 listopada 2022r., oparty na przesłance zawartej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, Sąd zobligowany był do rozważenia najpierw tego zarzutu jako najdalej idącego.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że podlegającą kontroli Sądu była decyzja GDOŚ odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji tego organu zezwalającej na zabicie wilków. A zatem zarówno kontrolowana przez Sąd decyzja organu, jak również badana w trybie nadzoru przez ten organ decyzja były wydane przez GDOŚ. W ocenie skarżących oznacza to że w sprawie nie doszło do prawidłowego nadzoru nad decyzją z marca 2021 r., gdyż decyzja nadzorcza została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. przez organ niewłaściwy.
W ocenie Sądu stanowisko to nie jest zasadne. Wskazać należy, że w ustawie o ochronie przyrody w art. 56 ust. 1 GDOŚ został wskazany jako organ uprawniony do wydawania zezwolenia w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą, na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 9 i ust. 1a pkt 4 oraz art. 52 ust. 1 pkt 1, 3, 11 i 16 i ust. 1a pkt 1, 7 i 8 (pkt 1); oraz objętych ochroną ścisłą i częściową- na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 i 1a oraz w art. 52 ust. 1 i 1a (pkt 2 ) ustawy.
GDOŚ zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jt. Dz.U. z 2022r., 1029 z późn zm. – dalej: ustawa o.o.ś) jest centralnym organem administracji rządowej powołanym do realizacji zadań, o których mowa w art. 127 ust. 1. Centralny organ administracji rządowej jest samodzielnym organem administracji rządowej. Tworzony jest w ramach oznaczonego działu administracji na podstawie ustaw i wyjątkowo na podstawie rozporządzeń (E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, wyd. 7, Warszawa 2008, s. 166). GDOŚ zgodnie z ust. 2 ww. przepisu podlega ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Nie oznacza to jednak, że minister właściwy do spraw środowiska jest organem nadrzędnym (organem drugiej instancji) w postępowaniach, w których orzeka Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Chodzi tu o podległość w zakresie wykonywania przez ministra właściwego do spraw środowiska zadań z zakresu działu administracji rządowej - ochrona środowiska i gospodarka wodna. Tymi bowiem działami kieruje minister właściwy do spraw środowiska. W ramach ogólnego nadzoru nad powierzonymi sobie działami administracji rządowej minister właściwy do spraw środowiska jest nadrzędnym organem nad Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, któremu GDOŚ podlega.
Skoro zatem GDOŚ jest organem centralnym to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 5 pkt 3 k.p.a. pod pojęciem organu administracji centralnej należy rozumieć: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Z kolei w pkt 4 tegoż artykułu określono, że pod terminem "minister" należy rozumieć: Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
W tym miejscu Sąd wskazuje również na brzmienie przepisu art. 157 § 1 k.p.a., który jednoznacznie określa, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
A zatem skoro GDOŚ zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 4 k.p.a. jest traktowany jak minister to w wypadku wydania decyzji przez taki organ, to ten organ jest władny do stwierdzenia nieważności własnego aktu, a także do ewentualnego ponownego rozpatrzenia sprawy, jeśli strona wniesie od takiej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Tym samym w ocenie Sądu nie zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością o której mowa w skardze.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zasadności odmówienia przez GDOŚ stwierdzenia nieważności ustnej decyzji tegoż organu z 4 marca 2021r. w przedmiocie zezwolenia na zabicie 3 wilków, godzi się na wstępie zauważyć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jest postępowaniem nadzwyczajnym, wszczynającym postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. GDOŚ orzekał zatem w tym postępowaniu wyłącznie jako organ kasacyjny, którego zadaniem jest ustalenie, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, zawiera wady wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniąjąco (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ. OSNPG 1984/10 poz. 15 str. 26). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W postępowaniu nadzorczym organ analizuje zatem sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych powołanym przepisem, co oznacza, że nie rozpatruje tej sprawy co do jej istoty.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd organu, że decyzja ustna GDOŚ z 4 marca 2021r. potwierdzona protokołem z [...] marca 2021r. (znak wskazany na wstępie) zezwalająca na odstrzał 3 dziko występujących osobników wilka (Canis lupus) przebywających na terenie gminy [...], nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa w szczególności określoną w pkt 2 tego przepisu, tj. nie została wydana z radzącym naruszeniem prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96 - Glosa 1998 nr 10 poz. 29). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95 - Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżących decyzji ustnej z 4 marca 2021r. (potwierdzonej stosownym protokołem). Prawidłowo ustalono, że wydana w dniu 4 marca 2021r. decyzja miała umocowanie prawne w obowiązujących w dniu jej podjęcia przepisach zarówno prawa materialnego (art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1) jak i procesowego (art. 14 § 2 k.p.a.).
Jak wynika bowiem z protokołu z [...] marca 2021r. Burmistrz [...] w dniu 4 marca 2021r. (godz. 11.00) złożył ustnie wniosek drogą telefoniczną do GDOŚ o wydanie zezwolenia na umyślne zabicie 3 osobników wilka w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom gminy, gdyż wilki widywane są przez mieszkańców i nie obawiają się ludzi a we wsi [...] zagryzły 8 psów. Nadto jak wynika z protokołu 1 marca 2021r. doszło do incydentu z udziałem wilków w stosunku do pilarzy w lesie. Wniosek ten w tym samym dniu, w którym został złożony, został rozpoznany pozytywnie. Zezwolono bowiem Burmistrzowi [...] na dokonanie wnioskowanej czynności (odstrzał 3 wilków) pod wskazanymi warunkami, co wprost wynika ze sporządzonego z tej czynności protokołu w dniu [...] marca 2021r.
Należy zatem zauważyć, że oceniana w postępowaniu nieważnościowym ustna decyzja GDOŚ z 4 marca 2021r. została wydana na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.o.p. ustawy w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową może być wprowadzony zakaz umyślnego zabijania. Stosownie zaś do art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy GDOŚ może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 9 i ust. 1a pkt 4 oraz art. 52 ust. 1 pkt 1, 3, 11 i 16 i ust. 1a pkt 1, 7 i 8 ww. ustawy. Warunkiem zwolnienia od zakazów jest m.in., zgodnie z art. 56 ust. 4 pkt 3 u.o.p., brak rozwiązań alternatywnych, jeżeli zezwolenia nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz m. in. leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego.
Z powyższego wynika, że w art. 56 ust. 4 u.o.p. określone zostały przesłanki upoważniające organy administracji do wydania zezwolenia m. in. na umyślne zabicie dziko występującego zwierzęcia objętego ochroną gatunkową. Mają one dwojaki charakter. Z jednej strony w ww. przepisie określono generalnie, że zezwolenia mogą być wydane jedynie w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów. Z drugiej strony zauważenia wymaga, że do wydania zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 4 ww. ustawy oprócz spełnienia generalnych przesłanek określonych w tym przepisie niezbędne jest równoczesne wystąpienie jednej z indywidualnych przyczyn wymienionych w tej normie prawnej (punkty 1-7 tego przepisu). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia połączenie generalnej przyczyny uzasadniającej wydanie zezwolenia ze spójnikiem "oraz", który świadczy o konieczności łącznego wystąpienia generalnych przesłanek, z co najmniej jedną indywidualną, wymienioną w pkt 1-7 ust. 4 art. 56 u.o.p.
Nie należy przy tym zapominać, że zasadą jest zakaz zabijania zwierząt należących do gatunków objętych ochroną ścisłą. Ustawodawca jednak dopuścił wyjątek od tej zasady, uzależniając możliwość jego zastosowania tylko do przypadku, w którym nie ma możliwości rozwiązań alternatywnych, gdy nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków przy spełnieniu co najmniej jednej z indywidualnych przesłanek. Dopuszczając odstępstwo od tej zasady, kwestię jego zastosowania, jak słusznie podniesiono w zaskarżonym orzeczeniu, ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracji. Osiągnął to poprzez użycie sformułowania "może". Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Należy w tym miejscu jednak podnieść, że jak słusznie wskazał GDOŚ, odwołując się do poglądu zaprezentowanego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 5 lipca 1996r. sygn. akt. III ARN 19/96 (OSNP 1997r., nr 4, poz. 44) – który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w całości podziela – w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania.
W niniejszej sprawie, jak słusznie uznały organy, nie doszło do szczególnie istotnego naruszenia granic tego uznania. W ocenie GDOŚ wydając ustną decyzję z 4 marca 2021r. organ prawidłowo uznał w oparciu o wniosek Burmistrza [...], że w przedstawionym mu stanie faktycznym sprawy (brak strachu przed człowiekiem, zagryzienie przez wilki we wsi [...] 8 psów, oraz incydent z udziałem wilków w stosunku do pilarzy pracujących w lesie), nie istniały rozwiązania alternatywne, a więc takie, które pozwoliłyby na nie zabijanie osobników wilka. Oceniając czy w sprawie wystąpiła druga z generalnych przesłanek tj. czy zezwolenie nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony wskazanych gatunków zwierząt, wyjaśniono, że z informacji, które są w posiadaniu organu populacja wilka w Polsce zgodnie z przygotowanym i przedłożonym w 2019r. raportem Komisji Europejskiej jest szacowana na ok. 1900 osobników i stan ochrony tego gatunku nie uległ zmianie w porównaniu z poprzednim raportem przedłożonym w 2013r. (dane http://www.gios.gov.pl/pl/poiis-monitoring-wilka-i-rysia, raport dostępny na stronie: https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17). Na marginesie jedynie, bowiem pozostaje to bez znaczenia dla istoty rozpoznawanej sprawy, organ błędnie wskazał, że liczebność wilka była badana w latach 2017-2020- tymczasem nie było to możliwe skoro raport został przedłożony w 2019r.
Sąd uznał zatem za słuszne wskazane wyżej stanowisko organu, z którego wynika, że takie zagrożenie nie występuje. Analizując bowiem tę przesłankę należy odwołać się do definicji właściwego stanu ochrony gatunku określonej w art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem właściwy stan ochrony gatunku oznacza sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało a zabicie wilków leży w interesie bezpieczeństwa powszechnego.
A zatem w ocenie Sądu wskazana analiza prawidłowo doprowadziła organy do wniosku, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 56 ust. 4 u.o.p.
Nie można również uznać by w sposób rażący został naruszony przepis art. 14 § 2 k.p.a., który na dzień 4 marca 2021r. stanowił, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2019 r. poz. 123 i 730) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Wskazany przepis dawał bowiem możliwość organowi podjęcia decyzji ustnej wymagając jednak by jej treść znalazła odzwierciedlenie w protokole a na przeszkodzie wydania decyzji zezwalającej na odstrzał osobników wilka nie stał żaden przepis prawa, który ograniczał by możliwość podjęcia jej w takiej formie. Tym samym słusznie organy uznały, iż wskazany przepis nie został w sposób rażący przez organ naruszony. Dodać w tym miejscu należy również, iż niezasadne są twierdzenia organu, że nie wiadomo z jakiej daty pochodzi decyzja ustana. Z protokołu z [...] marca 2021r., w którym utrwalono treść wydanego w dniu 4 marca 2021r. orzeczenia wprost bowiem wynika, że orzeczenie ustne zostało wydane w dniu 4 marca 2021r. i że orzeczenie to dotyczy zezwolenia na odstępstwo od zapisów ustawowych i zabicie/odstrzał 3 sztuk dziko występujących osobników wilka. Z kolei sformułowanie "do 3 dziko występujących osobników wilka" jest sformułowaniem zawartym w pkt 3 tabeli znajdującej się w protokole z [...] marca 2021r. i odzwierciedla zgłoszony wniosek przez Burmistrza. Organ natomiast wydając rozstrzygnięcie jak wynika z 5 linijki od końca (str. 1 ) ww. protokołu w sposób jasny określił ilość sztuk oraz warunki wyrażonej zgody (str. 2 protokołu).
Sąd uznał również za niezasadne podnoszone przez skarżących zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania przez GDOŚ, bowiem organ w ocenie skarżącej nie przeprowadził postępowania dowodowego w szczególności nie powołał biegłych i nie zgromadził niezbędnych dowodów w celu ustalenia czy wilki stwarzały zagrożenie i czy nie było alternatywnego sposobu postąpienia z wilkami. Choć w orzecznictwie istnieje pogląd, iż w sposób rażący mogą być również naruszone przepisy postępowania tym niemniej w ocenie Sądu o rażącym naruszeniu przepisów postępowania można mówić jedynie w sytuacji, gdyby uchybienia te przekładały się wprost na istotną wadliwości treści rozstrzygnięcia decyzji. Naruszenie norm postępowania, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (por. np. wyrok NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14, CBOSA). Zasada trwałości decyzji administracyjnej i wynikające z niej domniemanie legalności, mają bowiem silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, OTK-A 2015/5/62).
W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia organ wydający decyzje ustną z 4 marca 2021r., choć w okrojonym bardzo zakresie, nie mniej dokonał analizy sytuacji w oparciu o obowiązujące przepisy oraz dostarczone informacje, jak również informacje posiadane przez ten organ z urzędu. Nie można zatem przyjąć, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do wydania decyzji. Powyższe oznacza, iż również zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za niezasadne.
Sąd w tym miejscu zauważa także, iż co do zasady w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ rozpoznając sprawę opiera się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym i nie gromadzi odrębnych dowodów. Celem postępowania nadzwyczajnego jest bowiem skontrolowanie decyzji w zakresie jedynie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Błędy samego postępowania prowadzonego przez organ wydający decyzję w postępowaniu zwykłym mogą być natomiast ewentualnie zwalczanie w oparciu o przesłanki z art. 145, 145a i 145b k.p.a.
Ze względu na powyższe, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.