Pełny tekst orzeczenia IV SA/Wa 203/20

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 września 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r., Nr [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku A. S., działającej w imieniu swoim oraz B. A., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dla A. S. oraz dla B. A. z tytułu ustanowienia programu Natura 2000 na terenie działek o nr ew. [...] (obecnie [...] i [...]),[...],[...],[...],[...] obręb [...] w [...] oraz orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania dla A. S. oraz B. A. z tytułu ustanowienia programu Natura 2000 na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] w [...].

Pismem z 20 sierpnia 2019 r. A. S. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], za pośrednictwem Starosty [...], z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] w trybie art. 156 § 1 kpa lub jej zmiany oraz z żądaniem uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 kpa. 6 września 2019 r. Starosta [...] na podstawie art. 157 § 1 kpa przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ww. pismo Pani A. S. z żądaniem uznania nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r.

Kolegium postanowieniem z [...] października 2019 r., Nr [...], działając w trybie art. 61a § 1 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż art. 131 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., zwanej dalej "P.o.ś."), stanowiący podstawę wydania decyzji nr [...], stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji Starosty [...]. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. Stosownie do ust. 2 tegoż przepisu strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego.

Kolegium wyjaśniło, że w ust. 1 art. 131 P.o.ś. ustawodawca jednoznacznie przesądził, że decyzja, o której mowa w tym przepisie jest niezaskarżalna. W ocenie Kolegium użyte przez ustawodawcę pojęcie niezaskarżalności decyzji dotyczy wszystkich przewidzianych w art. 16 kpa środków zaskarżenia decyzji, a więc obejmuje zarówno niedopuszczalność wniesienia tzw. zwykłego środka zaskarżenia, jakim jest odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak też nadzwyczajnych środków zaskarżenia, do których należą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania. Gdyby bowiem ustawodawca chciał ograniczyć tylko możliwość skorzystania przez stronę ze zwykłych środków zaskarżenia, to wyraźnie wskazałby, że od decyzji starosty wydanej na podstawie art. 131 P.o.ś. nie przysługuje odwołanie, tak jak to zrobił w art. 315 b ust. 1 P.o.ś. Skoro zaś ustawodawca posłużył się szerszym niż odwołanie pojęciem "niezaskarżalności decyzji", to oczywistym jest, iż jego wolą było wyłączenie w stosunku do ww. decyzji wszelkich przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego środków zaskarżenia decyzji starosty. Tym samym z woli ustawodawcy strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania lub kwestionująca odmowę ustalenia odszkodowania może jedynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego.

Kolegium wyjaśniło także, że w niniejszym postępowaniu nie wypowiadało się w kwestii żądania zmiany ww. decyzji oraz żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 kpa, gdyż organem właściwym do rozpatrzenia takiego żądania jest organ, który wydal tę decyzję.

Z zachowaniem ustawowego terminu A. S. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r., Nr [...]. Kolegium, wskazanym na wstępie postanowieniem, utrzymało w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 131 ust. 1 P.o.ś., w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. W ocenie Kolegium pojęcie niezaskarżalności użyte w ww. przepisie odnosi się nie tylko do odwołań, ale także do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wynika to, zdaniem Kolegium z art. 158 § 2 kpa, w którym używa się sformułowania "zaskarżona decyzja" w odniesieniu do decyzji, której dotyczy podanie o stwierdzenie nieważności. Kolegium podziela w dalszej części stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia Nr [...], że wolą ustawodawcy posługującego się szerszym niż odwołanie pojęciem "niezaskarżalności decyzji", było wyłączenie w stosunku do ww. decyzji wszelkich przewidzianych w kpa środków zaskarżenia decyzji starosty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. S., wnosząc o unieważnienie decyzji Starosty [...] nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Przywołując przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, skarżąca podniosła, że organ wydający decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania lub wykupu powołał się na przepisy prawa nie będące aktami prawa miejscowego, wydał tę decyzję w oparciu o opinię, naruszył prawo strony do wniesienia dowodu, tj. art. 77, 78, 79a kpa. Organ wydający decyzję nie przeprowadził bowiem analizy dowodu wskazanego przez stronę i nie podał powodu odrzucenia tego dowodu.

Zdaniem skarżącej organ nie miał prawa odmówić ustalenia odszkodowania lub wykupu. W skardze skarżąca szeroko opisuje uchybienia jakich dopuścił się organ wydając decyzję o odmowie odszkodowania. Skarżąca wskazała, że organ wydający decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania lub wykupu wnioskowanej nieruchomości, nie oparł jej na żadnej podstawie prawnej. Decyzja została wydana na podstawie otrzymanych opinii od Burmistrza Miasta [...] i RDOŚ, które zawierają wady prawne. W dalszej części podniosła, że:

- organ powołał się na studium, które nie stanowi podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych - naruszenie ustawy upzp,

- Burmistrz [...] zataił informacji o toczącym się od 2004 roku postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości, w przedmiocie zabudowy zagrodowej,

- Burmistrz [...] nie udostępnił Staroście projektu warunków zabudowy, uzgodnień z RDOŚ, uzgodnień z Ministrem Środowiska, co skutkuje wydaniem decyzji na podstawie niesprawdzonych, niezweryfikowanych i niepełnych dowodów.

Konkludując skarżąca stwierdziła, że ma prawo żądać unieważnienia decyzji Starosty [...], rażąco naruszającej stan prawny, zawierającej liczne wady powodujące jej nieważność z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Skarga bowiem przysługiwała na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, tymczasem zarzuty w niej podniesione dotyczą meritum prawy, a zatem kwestii czy zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] orzekającej o umorzeniu oraz o odmowie ustalenia odszkodowania. Rozstrzyganie tej kwestii przez Sąd byłoby jednak przedwczesne, z uwagi na fakt, że organ nadzoru jeszcze się merytorycznie nie wypowiedział.

Na wstępie jednak wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa).

Przechodząc do istoty sporu w niniejszej sprawie, wskazać trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 61a § 1 kpa, w myśl którego gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym dokonano interpretacji tego przepisu, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu pod pojęciem "inne uzasadnione przyczyny" należy również rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, to jest, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszym przypadku nieprawidłowo odmówiło SKO wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w sprawie umorzenia postępowania o odszkodowania w części oraz w części odmowy ustalenia odszkodowania, z uwagi na błędną wykładnię art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ stanął bowiem na stanowisku, że skoro decyzja, o jakiej mowa w art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska jest niezaskarżalna w trybie zwyczajnym, to nie jest możliwe wzruszenie jej w trybie nadzwyczajnym.

Stanowisko takie trudno zaakceptować. Nie ma wątpliwości co do tego, że postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie ww. art. 131 P.o.ś. jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Postępowanie prowadzone w trybie administracyjnym kończy się wraz z wydaniem takiej decyzji. Zakończenie tegoż postępowania otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, który nie kontroluje legalności decyzji administracyjnej, w tym pod kątem rażącego naruszenia prawa, lecz orzeka jedynie o odszkodowaniu. Skierowanie wolą ustawodawcy sprawy do postępowania przed sądem powszechnym, nie oznacza jednak że wyłączony jest tryb weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jeżeli jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 kpa.

Przypomnieć należy, że w art. 131, art. 133 oraz art. 134 Prawa ochrony środowiska uregulowano administracyjnosądowy tryb realizacji roszczenia o naprawienie szkody wywołanej legalnym działaniem administracji, związanym z ochroną zasobów środowiska. Tryb ten polega na tym, że roszczenie co do zasady o charakterze cywilnym (roszczenie o naprawienie szkody spowodowanej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości), jest dochodzone w dwóch etapach: pierwszym w postępowaniu administracyjnym, w którym organ administracji wydaje decyzję oraz w drugim, w którym orzeka sąd powszechny. Pierwszy etap jest obowiązkowy, w tym sensie, że w razie sporu o odszkodowanie poszkodowany musi wystąpić do starosty o ustalenie odszkodowania. Drugi natomiast jest inicjowany na skutek powództwa strony niezadowolonej z przyznanego przez organ administracji odszkodowania lub wówczas, gdy właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego nie wyda decyzji. Postępowanie przed organem administracji właściwym do wydania decyzji o ustalenie odszkodowania toczy się, co do zasady, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ten akt, jak wynika z jego art. 1 pkt 1, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie są stosowane tylko w takim zakresie, jaki wynika z tego, że według art. 131 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska decyzja jest niezaskarżalna, a strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w odpowiednim terminie wnieść powództwo do sądu powszechnego. Nie stosuje się więc przepisów o odwołaniach, jak słusznie wywiodło Kolegium oraz o skardze do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że brak jest podstaw, aby przyjąć, że nie stosuje się również przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności. Użyte w końcowej części art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska sformułowanie "decyzja jest niezaskarżalna", wiąże się bowiem z następnym przepisem, mianowicie z normą, według której "strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może (...) wnieść powództwo do sądu powszechnego". Na skutek wniesionego powództwa sąd powszechny nie kontroluje więc decyzji organu administracji w sprawie ustalenia odszkodowania, tylko rozpoznaje sprawę na nowo. Przyjęcie w tej sytuacji, że zwrot "decyzja jest niezaskarżalna" oznacza jednocześnie brak dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, doprowadziłoby do tego, że nie byłoby możliwe skasowanie decyzji dotkniętych istotnymi wadami, uzasadniającymi w myśl art. 156 § 1 kpa, nieważność decyzji administracyjnej. Stąd w orzecznictwie przyjęto, że właściwa jest taka wykładnia art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, według której niezaskarżalność decyzji, o której mowa w ww. przepisie, nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 513/14, dostępny jw.).

W przywołanym wyżej wyroku wyjaśniono, że taka wykładnia, co prawda nie w odniesieniu do decyzji wydawanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, ale w stosunku do innych przypadków trybu administracyjnosądowego dochodzenia odszkodowania, jest przeważająca (uchwała NSA z 20 marca 2000 r. sygnatura akt OPK 30/99, wyrok NSA z 25 marca 2002 r., sygnatura akt IV SA 308/00, wyrok NSA z 23 maja 2001 r., sygnatura akt IV SA 660/01). Podobnie przyjmuje się też w doktrynie prawa, przy czym w tym przypadku także w odniesieniu do decyzji wydawanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (tak J. Parchomiuk w: System Prawa Administracyjnego. Tom 12 Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, Warszawa 2010, s. 526- 527).

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji starosty o ustaleniu odszkodowania za szkody spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Jednocześnie Sąd stwierdził że odmawiając wszczęcia postępowania SKO naruszyło art. 61a § 1 kpa w związku z art. 131 P.o.ś.

Mając na uwadze powyższe Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wziąć pod uwagę rozważania Sądu, dotyczące możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska, a co za tym idzie rozpoznać sprawę ponownie co do jej istoty, szczegółowo odnosząc się do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności.