IV SA/Wa 2006/05

IV SA/Wa 2006/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Jarosław Stopczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i opłaty za ich usunięcie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. Spółdzielni Mieszkaniowej " G." w W. kwotę 26 092 /dwudziestu sześciu tysięcy dziewięćdziesięciu dwóch/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. - na podstawie art. 47e ust. 2, art. 47f ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001r., nr 99, poz. 1079, ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usunięcie drzew lub krzewów (Dz.U. nr 99, poz. 906) – decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. zezwolił W. Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w W. na usunięcie poprzez wycięcie 110 sztuk drzew i przesadzenie 22 sztuk drzew, rosnących na nieruchomości położonej pomiędzy ulicami [...] i [...] oraz kolidujących z planowaną inwestycją, tj. budową osiedla domów mieszkalnych; naliczył opłatę za usunięcie 110 sztuk drzew (wyszczególnionych w załączniku nr 1 do decyzji) w wysokości 1 559 960 zł; naliczył opłatę za przesadzenie drzew (wyszczególnionych w załączniku nr 2) w wysokości 49 220,01 zł i zawiesił "na okres dwóch lat termin uiszczenia opłaty tj. do dnia 2006r.".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż W. Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na usuniecie drzew z terenu nieruchomości położonej w W. pomiędzy ulicami [...] i [...], kolidujących z projektowaną inwestycją i zwolnienie z opłat za usunięcie drzew na podstawie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Po dokonanej wizji w terenie stwierdzono, że nieruchomość jest mocno zadrzewiona. Ogółem zinwentaryzowano 297 sztuk drzew, zaś w kolizji z inwestycją pozostaje 132 sztuk drzew. Drzewa te stanowią samosiejki w wieku powyżej 5 lat.
Organ wyjaśnił, iż artykuł 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody nie obejmuje zwolnień z opłat za usuwanie drzew, które wyrosły na skutek naturalnych procesów przyrodniczych (samosiejki drzew i krzewów), taka roślinność nie została posadzona. Nie znajduje również zastosowania w sytuacji, gdy drzewa wyrosły na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień. W sprawie Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] (stanowiący podstawę wydania decyzji zezwalającej na budowę) wygasł z dniem [...] grudnia 2003r., zatem w chwili obecnej na terenie planowanej inwestycji brak jest obowiązującego planu zagospodarowania.
W świetle powyższego – organ stanął na stanowisku - iż przepis art. 47 g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody nie może stanowić podstawy zwolnienia z opłat za usunięcie drzew. W tej sytuacji opłaty naliczono na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów.
W. Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." wniosła od powyższej decyzji odwołanie, w którym podniosła, iż drzewa przeznaczone do usunięcia poprzez wycięcie i przesadzenie zostały posadzone na terenie planowanej inwestycji. Ponadto – jej zdaniem - bezspornym jest, iż drzewa rosną na terenach nie przewidzianych do zakrzewienia i zadrzewienia w planie zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpatrzeniu odwołania – decyzją z dnia [...] listopada 2004r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż w dniu 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880), stanowiąca w art. 158, iż do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r., nr 99, poz. 1079, ze zm.) stanowi, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Powtórzyło, za organem pierwszej instancji, iż z akt sprawy wynika, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992r. utracił moc obowiązującą w dniu [...] grudnia 2003r. Oznacza to, iż obecnie na przedmiotowym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji tego nie można rozważać zastosowania zwolnienia z opłat za usunięcie drzew przewidzianego w art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004r. W. Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie wykonania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuciła naruszenie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, poprzez bezpodstawne ustalenie opłat za wycięcie i przesadzenie drzew.
Skarżąca podniosła, iż drzewa wymienione w pkt 1 i 3 decyzji organu pierwszej instancji zostały posadzone na terenie planowanej inwestycji. Zaznaczyła też, iż teren nieruchomości porastają drzewa niemające szczególnych walorów przyrodniczo-estetycznych, o dużym zagęszczeniu i nie poddawane żadnym czynnościom pielęgnacyjnym. Naliczenie opłat za ich usunięcie jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż skoro na terenie objętym inwestycją utracił moc obowiązującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie można rozważać zastosowania zwolnienia z opłat za usunięcie drzew przewidzianego w art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyżej wymienianego) teren, na którym ma nastąpić realizacja inwestycji i rosną sporne drzewa, przeznaczony był na cele mieszkaniowo-usługowe, zatem na cele nieprzewidujące zadrzewień i zakrzewień.
Zdaniem skarżącej art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody jest przepisem szczególnym w stosunku do zasady wyrażonej w art. 47f. Wykładnia tego przepisu nie może prowadzić do zaprzeczenia celu w jakim przepis został wydany. Jedynym czynnikiem przesądzającym o zwolnieniu bądź odmowie zwolnienia inwestora od opłat za usunięcie drzew jest przeznaczenie terenu w planach zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 1997r. (II SA/Wr 1467/96) stwierdził, że teren może być uznany za przeznaczony na cele zadrzewienia lub zakrzewienia tylko w przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego taka funkcja gruntu określona zostanie jako funkcja podstawowa. Bezspornym jest fakt, że funkcją podstawową terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...], określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego W., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r., była funkcja mieszkaniowa. Natomiast funkcję zadrzewień i zakrzewień można ewentualnie uznać za towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Zauważono też, że projekt zieleni przyszłej inwestycji przewiduje wykonanie nowych nasadzeń oraz przesadzanie i adaptację istniejącej zieleni na teren działki niekolidujący z inwestycją.
Dodatkowo skarżąca zauważyła, iż w decyzji organu pierwszej instancji, w pkt 4, nie określono precyzyjnie daty, do której zostało zawieszone uiszczenie opłaty za przesadzenie 22 sztuk drzew, ograniczono się do podania tylko roku. Zapis taki należy uznać za wadę formalno-prawną rozstrzygnięcia. Brak daty jednoznacznie określonej uniemożliwia zidentyfikowanie terminu, od upływu którego strony mogą wywodzić skutki prawne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zakażona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004r. narusza prawo.
Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy W. Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w W. wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie z terenu nieruchomości położonej miedzy ul. [...] i [...] w dzielnicy W., na który uzyskała pozwolenie na budowę, drzew kolidujących z zamierzoną inwestycją i nienaliczanie opłat z tego tytułu na podstawie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001r., nr 99, poz. 1079, ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji stwierdziło brak podstaw do zastosowania zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczenia – w oparciu o art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody - opłaty należnej za wycięcie i przesadzenie drzew. Zajęte stanowisko uzasadniło tym, iż skoro teren planowanej inwestycji w momencie rozpoznawania sprawy nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, jako że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Rady W. [...] z dnia [...] września 1992r. – stosownie do normy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717) - utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003r., to nie można rozważać zastosowania zwolnienia skarżącej z opłat za usunięcie drzew przewidzianego we wnioskowanym przez nią przepisie.
Na wstępie należy zauważyć, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Nie zawiera ono żadnego uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie prawne sprowadza się do "suchego" przytoczenia treści przepisów, na podstawie których organ rozstrzygnął sprawę. Powyższe świadczy również o tym, iż organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności twierdzenia strony, iż sporne drzewa zostały posadzone.
W ocenie Sądu organ dopuścił się również naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a, jak również prawa materialnego, tj. art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, które miało wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu interpretacja art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji jest błędna. Artykuł 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Okolicznościami istotnymi w sprawie – z punktu widzenia treści cytowanego artykułu - było ustalenie po pierwsze, czy drzewa których dotyczył wniosek skarżącej zostały posadzone (jak twierdzi skarżąca), czy są samosiejkami (jak przyjął organ pierwszej instancji); po drugie jakie było przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w momencie sadzenia drzew (o ile nasadzenie miało miejsce), a nie jak przyjął organ w chwili udzielania zezwolenia na usunięcie drzew.
W świetle powyższego obowiązkiem organu odwoławczego - jako że w myśl zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. winien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę - było poczynienie ustaleń faktycznych w kierunku pochodzenia drzew, tzn. czy zostały one posadzone, czy też wyrosły samoistnie. Wyjaśnienie tej okoliczności – z racji tego, że stanowiła ona kwestię sporną, gdyż skarżąca w odwołaniu podniosła, że drzewa zostały posadzone (nadto przy twierdzeniach tych obstała i w skardze), jak również z uwagi na fakt, iż ustalenia organu pierwszej instancji w tej materii nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy - miało w sprawie miarodajne znaczenie, aby w ogóle można było prowadzić rozważania odnośnie zastosowania w sprawie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody.
Zatem jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – ustali w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na omawianą okoliczność, że drzewa objęte wnioskiem zostały posadzone, winno podjąć dalsze czynności, mianowicie zmierzające w kierunku ustalenia, czy wymienione drzewa posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Innymi słowy, efektem postępowania dowodowego przeprowadzonego w przedmiotowej kwestii winno być ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w momencie sadzenia poszczególnych drzew. Oznacza to, iż - zdaniem Sądu - podstawowe znaczenie ma to jakie było przeznaczenie terenu w chwili, gdy dokonywano sadzenia drzew, a nie - jak wyinterpretował organ – w chwili wydawania zezwolenia. W świetle tego bez znaczenia jest fakt, iż nieruchomość na której rosną przedmiotowe drzewa, obecnie nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego i z tego względu wobec strony nie może zostać zwolniona z obowiązku ponoszenia opłat za wycięcie i przesadzenie drzew.
Natomiast, w sytuacji gdy organ ustali, że drzewa przeznaczone do usunięcia są samosiejkami, rozważania w przedmiocie przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego, tym samym obowiązywania planu, stają się zbędne i przepis art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody nie może znaleźć zastosowania.
Przeprowadzone wywody świadczą o tym, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niewystarczający do ostatecznego jej rozstrzygnięcia, albowiem na jego podstawie nie można jednoznacznie stwierdzić, iż organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, które legły u podstaw ostatecznego rozstrzygnięcia.
Zasadnym jest zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 47f ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, polegającego na nieprecyzyjnym określeniu daty, do której zostaje zawieszone uiszczenie opłaty za przesadzenie 22 sztuk drzew. Decyzja organu pierwszej instancji w pkt 3 (błędnie oznaczonym jako pkt 4) nalicza opłatę za przesadzenie drzew i zawiesza na okres dwóch lat termin uiszczenia opłaty, tj. "do dnia 2006r.". Takie sformułowanie wskazuje, iż zakończenie terminu może przypadać w zasadzie na każdy dzień roku 2006r. i brakuje w nim określenia, od jakiego momentu należy liczyć bieg okresu zawieszenia. Zatem jest ono nieprawidłowe.
Artykuł 47f ust. 6 powołanej ustawy stanowi, iż organ gminy odracza na okres dwóch lat termin uiszczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce. Przepis ten nie normuje od jakiej daty czy zdarzenia należy liczyć bieg wymienionego terminu, zatem jego interpretacji – zdaniem Sądu - należy dokonywać w powiązaniu z ustępem 7 tegoż artykułu, stanowiącym iż po upływie dwóch lat od dnia przesadzenia drzew należność z tytułu ustalonej opłaty, w zależności od tego czy przesadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność lub jej nie zachowały, podlega umorzeniu przez organ. W świetle brzmienia powyższych przepisów decyzja winna określać dokładnie termin (w zależności od uznania organu), do którego strona ma dokonać usunięcia drzew poprzez ich przesadzenie i od jego upływu będzie liczony bieg okresu dwuletniego odroczenia uiszczenia opłaty za przesadzenie drzew. "Wyczytanie" z decyzji terminu, od którego należy liczyć bieg dwuletniego okresu odroczenia jest istotne z punktu widzenia skutków prawnych jakie wiążą się z jego upływem, na przykład w postaci umorzenia, przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty, czy naliczania odsetek za nieterminowe jej uiszczenie.
Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie winien więc konwalidować w podjętym rozstrzygnięciu uchybienia decyzji organu pierwszej instancji.
Konkludując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, zatem koniecznym było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a, c i art. 152 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi w wysokości 16 092 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 10 000 zł (stosownie do przedstawionej przez pełnomocnika umowy zlecenia o zastępstwo procesowe), rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.