IV SA/Wa 1936/13

IV SA/Wa 1936/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 692/14 - Wyrok NSA z 2015-11-20
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art 60  ust 1, art 53 ust 4 pkt 7, art 51 ust 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
art 11 ust 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku gospodarczego z zagrodą dla zwierzyny płowej na dz. nr ew. [..] w P.".
W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w otulinie [...] Parku Narodowego. W związku z tym rozpoznany był wyłącznie wpływ planowanej inwestycji na walory przyrodnicze Parku. W ocenie Ministra zabudowa działki inwestora spowoduje zwężenie korytarza ekologicznego, co niewątpliwie wpływa niekorzystnie na przemieszczanie się zwierząt. Nie ma przepisów, z których wynikałby obowiązek wyznaczenia w dokumentach planistycznych takiego korytarza, w związku z czym organ uznał, że jeżeli dany obszar umożliwia migrację zwierząt i jeżeli odbywa się ona przez ten teren, to można mówić o istnieniu w tym miejscu korytarza ekologicznego. Organ uznał, że obszar, na którym planowano przedsięwzięcie inwestycyjne spełniał powyższe wymogi, a zrealizowanie przedmiotowej inwestycji ograniczyło w znacznym stopniu wykorzystanie tego obszaru jako korytarza ekologicznego.
Organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia. Na potrzeby niniejszego postępowania wdrożone jednak zostało postępowanie wyjaśniające, polegające na ustawieniu fotopułapek. Dokonano też tropienia wzdłuż dróg po ponowię. Fotopułapki umieszczono wzdłuż drogi do P. i na ich podstawie organ stwierdził, że w związku z realizacją inwestycji powstałe zwężenie obszaru korytarza ekologicznego miało wpływ na przemieszczanie się zwierząt. Dyrektor Parku stwierdził, że ani na fotopułapkach ani w tropieniach nie zaobserwowano dużych drapieżników, które wcześniej na tym terenie pojawiały się. Organy podkreśliły, że w odległości ok. 250 m w kierunku K. od nieruchomości skarżącego wyraźnie zwiększa się zagęszczenie tropów. Ponadto Minister wskazał, że [...] Park Krajobrazowy realizował projekt, w ramach którego nasadzono i ogrodzono ok. 40 ha młodników jodłowych i wygrodzenie to ma charakter czasowy do podrośnięcia nasadzeń. Wyjaśnił, że jest to jedyna metoda na wyeliminowanie szkód czynionych przez jeleniowate.
Na wskazane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. N., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenia:
- art. 53 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy inwestycja skarżącego nie jest inwestycją celu publicznego,
- art. 11 ust. 1 art. 5 pkt 14 i 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię i uznanie dopuszczalności stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej,
- art. 7 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia z przekroczeniem zasady swobody uznania administracyjnego,
- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ingerowanie w kompetencje Wójta Gminy K. w zakresie decydowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- art. 77 §1 i 80 K.p.a. przez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości zebranego materiału dowodowego, co skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że zrealizowana przez skarżącego inwestycja stanowi zwężenie przestrzeni w istniejącym korytarzu ekologicznym, a jeśli nawet taki korytarz istniał, to został odgrodzony od posesji skarżącego poprzez wykonanie przez Park ogrodzenia z siatki,
- naruszenie art. 75 p 1 i at 78 § 1 K.p.a. przez niedopuszczenie z zeznań świadków oraz nieprzeprowadzenie wizji lokalnej.
Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomiędzy granicami Parku a zabudowaniami skarżącego i drogą powiatową znajduje się skarpa, która uniemożliwia lub utrudnia przemieszczanie się zwierzynie. Ponadto organ pominął fakt, że ogrodzenie wykonane przez Park przed ogrodzeniem działki skarżącego mogło mieć istotny wpływ na zmianę ewentualnych korytarzy migracyjnych zwierzyny. Nieopodal nieruchomości skarżącego istnieją zabudowania, często ogrodzone, które również mają wpływ na migrację zwierząt. Natomiast w okolicach działki skarżącego nie stwierdzono śladów zwierzyny.
W jego ocenie, również w miejscach usytuowania fotopułapek nie można mówić o istnieniu korytarza migracyjnego, lecz jedynie o okresowych, przypadkowych miejscach żerowania. Okoliczność tę mogłyby potwierdzić zeznania świadków, które jednak pominięto. Skarżący zarzucił także błędne ustawienie fotopułapek, ponieważ nie wyłapały one rzeczywistego korytarza migracyjnego lecz przypadkową zwierzynę. Skarżący podniósł, że na terenie otuliny Parku brak jest jakichkolwiek zakazów w zakresie ochrony przyrody. Nadto niezrozumiałym jest, że organy uzgadniające odmawiają uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wcześniej Dyrektor [...] Parku Narodowego nie widział takich przeszkód przy wydawaniu uzgodnień dla decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zdaniem skarżącego, takie działanie narusza zasady swobody uznania administracyjnego o jakiej mowa w art. 7 K.p.a.
W jego ocenie niezasadne jest również twierdzenie, że dalsza zabudowa działek [...] i [...] może spowodować zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników ludzkich na przyrodę Parku. Podkreślił, że na podstawie wcześniej uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego mógł ogrodzić działki będące jego własnością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Bezspornym jest, że zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Budowa budynku gospodarczego z zagrodą dla zwierzyny płowej na działce o nr. ew. [...] w P." planowane jest do realizacji w otulinie [...] Parku Narodowego.
Wobec tego całkowicie chybiony jest zarzut podniesiony w skardze, że organy błędnie zastosowały przepisy dotyczące uzgodnienia planowanej inwestycji z Dyrektorem [...] Parku Narodowego pod kątem potencjalnego wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze Parku, skoro nie jest to inwestycja celu publicznego. Zgodnie art. 60 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 7 cyt. ustawy dyrektor parku narodowego jest organem właściwym do uzgadniania decyzji w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Przepisy te zostały powołane również przez organy orzekające w niniejszej sprawie, wobec tego już samo zapoznanie się z ich treścią wskazało, że organ nie uzgadnia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a projekt decyzji o warunkach zabudowy.
Zaznaczyć należy, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy jedynie parku narodowego, ale rozszerzone zostało także o jego otulinę. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151 poz.1220 ze zm.) stanowi, że na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę - indywidualnie dla form ochrony przyrody, w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody). Za zagrożenia zewnętrzne, uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mających swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody).
Wobec tego rolą organów orzekających w sprawie była ocena, czy planowa inwestycja może negatywnie wpłynąć na środowisko przyrodnicze otuliny, Parku. Zdaniem Sądu, za zagrożenia zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych, należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, ale także te działające pośrednio, mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym wartości przyrodniczych. Listę zakazów obowiązujących w parku narodowym i rezerwacie, przyrody należy odnosić nie tylko do zagrożeń bezpośrednich, ale również do tych działających pośrednio, które w konsekwencji mogą prowadzić do zniszczenia zasobów przyrody objętych ochroną prawną.
Organy orzekające w sprawie odmowę uzgodnienia projektu uzasadniły zwężeniem przestrzeni w istniejącym korytarzu ekologicznym. Skutkuje to m.in. zaobserwowanym wycofaniem się z tego obszaru dużych drapieżników takich jak wilki i rysie. Organ podniósł, że teren pomiędzy miejscowościami K. i P. należy traktować jako korytarz migracyjny łączący południową część Parku z jego północną częścią. Obie części rozdzielone są doliną rzeki W. oraz zabudowaniami miejscowości: K., P., K., S. i S., położonych w otulinie wewnętrznej Parku. W ocenie organu, miejsce to jest kluczowe w zachowaniu łączności między obszarami ochrony ścisłej Z. w południowej części Parku i K. w jego północnej części. Organ stwierdził, że analizowana działka znajduje się w świetle korytarza ekologicznego. Najintensywniej wykorzystywane przez migrujące zwierzęta są obszary przy granicy Parku w ramach wędrówek dobowych zwierząt. Dotyczy to zwłaszcza dzików, saren, jeleni, lisów, kun, zajęcy oraz dużych drapieżników. Potwierdza to, iż obszar zrealizowanej już inwestycji jest częścią stałego szlaku zwierzyny pomiędzy obszarem Parku, sąsiadującej z nim enklawy, terenem otuliny Parku oraz obszarem poza otuliną Parku. Organ uzasadnił, że w wyniku skumulowanego negatywnego oddziaływania, realizacja inwestycji w powiązaniu z terenami zwartej zabudowy będzie powodem przerwania lub zwężenia szlaku migracyjnego zwierząt. Niesie to poważne zagrożenia odcięcia genetycznego populacji roślin i zwierząt. Inną ważną funkcją korytarza ekologicznego, zdaniem organu, jest umożliwienie zwierzynie poszukiwania żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania.
Wobec tego ustalenia organu sprowadziły się głównie do tego, że zrealizowanie inwestycji spowoduje (spowodowało) przerwanie korytarza ekologicznego, co może utrudnić w migrację zwierząt.
Należy mieć na względzie, że organ orzekał posiłkując się wiedzą specjalistyczną, którą dysponują jego pracownicy oraz w oparciu o prowadzone obserwacje migracji zwierząt. Z ustalonego stanu sprawy wynika, że na potrzeby niniejszej sprawy posłużono się danymi z fotopułapek ustawionych przy drodze do miejscowości P.. Pułapki te były ustawione przez okres dwóch tygodni. Organ wyjaśnił także, że zwierzyna płowa korzysta z zarośli wierzbowych wzdłuż W. - a w tym przypadku odległość od fotopułapki do brzegu W. na wysokości działki skarżącego wynosi jedynie od 40 do 80 metrów. W tym miejscu, ze względu na specyfikę występujących roślin zasobność pokarmowa dla jeleniowatych jest zdecydowanie mniejsza, to skłania je do przemieszczania się dalej. Ponadto oprócz metody z zastosowaniem fotopułapek organy wzięły pod uwagę, dla określenia tras zwierzyny, również metodę tropienia wzdłuż dróg po ponowię. Na podstawie tej metody organy ustaliły, że teren między miejscowościami K. i P. należy traktować jako korytarz migracyjny łączący południową część Parku z jego północną częścią.
Przeprowadzone analizy w połączeniu z wiadomościami specjalnymi pracowników organów uzgadniających doprowadziły do ustalenia, że funkcjonowanie korytarza migracyjnego w rejonie działki skarżącego zostało trwale ograniczone. Ani na fotopułapkach ani w tropieniach nie zaobserwowano dużych drapieżników - co może być sygnałem, że korytarz ten nie spełnia już swojej funkcji. Wcześniej na terenach, na których skarżący zrealizował swoją inwestycję obserwowane było występowanie dużych drapieżników (wilka i rysia).
W ocenie Sądu, skarżący nie przedłożył żadnych istotnych dowodów, które mogłyby podważyć te ustalenia organów. Należy mieć na względzie, że Dyrektor Parku rozpoznawał sprawę po raz kolejny, bowiem jego wcześniejsze postanowienie w dniu [...] stycznia 2013 r. uchylił Minister Środowiska i nakazał powtórzenie postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie administracyjne dawało podstawy do stwierdzenia, że realizacja przedmiotowej inwestycji może negatywnie oddziaływać na obszar Parku i jej otuliny. Organ oparł m.in. swoje rozstrzygnięcie na podstawie uzyskanych danych z fotopułapek, tropień po ponowie, dodatkowo organ I instancji dla wzmocnienia tej argumentacji powołał się na opinię Leśniczego. Co prawda organy nie odniosły się do przedstawionych przez skarżącego oświadczeń P. K., R. D. oraz K. D., co do migracji zwierząt, jednak w ocenie Sądu naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zebrane przez organ dowody były bowiem wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia. Nie można wobec tego podzielić zarzutu naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, 75 § 1, art. 78, art. 77 § 1 i 80 K.p.a.
Bezzasadne jest także twierdzenie inwestora, że otrzymując uprzednio pozwolenie na budowę dla budynku jednorodzinnego teren swój mógł już ogrodzić. Uczynił to bowiem dopiero teraz i ogrodzenie obu swych działek ([...] i [...]) zamierzał zalegalizować obecnie jako zagrodę dla zwierzyny płowej - danieli. Zatem w ramach obecnej inwestycji, co do której przedłożono projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia Dyrektorowi [...] PN ogrodzenie to powstało, jak przyznał na rozprawie przed Sądem profesjonalny pełnomocnik skarżącego.
Również podnoszona przez skarżącego kwestia ograniczenia ustalonego korytarza ekologicznego przez sam Park poprzez jego ogrodzenie na odcinku 2360 mb. nie wpływa na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że ogrodzenie zostało wykonane na terenie Parku, a nie jego otuliny, ponadto ma za zadanie ochronić młodnik jodłowy przed zniszczeniem przez jeleniowate. Wobec tego, zdaniem Sądu, należy uznać, że takie ogrodzenie ma jedynie charakter czasowy, natomiast realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązała się z trwałą zmianą terenu i stałym wpływem na obszar otuliny Parku.
Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ingerowanie w kompetencje Wójta Gminy K. w zakresie decydowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji przez uznanie w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go postanowieniu Dyrektora Parku, że w sytuacji gdy budynek już istnieje, uzgodnienie już zrealizowanej inwestycji wypacza sens obowiązującej procedury uzgodnieniowej. Odnosząc się do tego zarzutu po pierwsze wskazać należy, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wobec czego nie ma w sprawie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Jak już wcześniej podkreślono z racji położenia planowanej inwestycji na terenie otuliny [...] Parku Narodowego jej uzgodnienie z Dyrektorem Parku było obligatoryjne i wynikało wprost z przepisów prawa. W żaden sposób organ uzgadniający nie wyszedł poza zakres swoich kompetencji oraz nie ingerował w kompetencje organu prowadzącego postępowanie główne. Na marginesie jedynie Sąd pragnie podkreślić, że jeżeli faktycznie inwestycja została zrealizowana przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo ze znacznymi odstępstwami od takich decyzji to próba zalegalizowania tej budowy w inny sposób niż określają to przepisy art. 48 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi próbę obejścia prawa.
Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innego naruszenia prawa, które pozwalałoby na uwzględnienie wniesionej skargi. W szczególności nie może prowadzić do uwzględnienia skargi okoliczność, że Dyrektor Parku uzgodnił już projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego na działkach skarżącego. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że ów projekt dotyczył zupełnie innego zamierzenia - budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami. W efekcie powstał wielki pensjonat, a więc nie obiekt, który był wówczas uzgadniany. Porównanie tamtej inwestycji z inwestycją którą obecnie zrealizował skarżący pod względem zajętości terenu wskazuje na zasadnicze różnice. Obecna inwestycja łączy się przede wszystkim z ogrodzeniem obu działek należących do inwestora, co w bezpośredni sposób, jak wskazały organy obu instancji, ogranicza migrację zwierzyny podlegającej ochronie. Wobec tego nie można zarzucić organom dowolności ustaleń, czy przekroczenia zasady swobody uznania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.