IV SA/Wa 1858/15

IV SA/Wa 1858/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Paweł Groński
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1175/16 - Wyrok NSA z 2018-02-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz D. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. nie uzgodnił projektu decyzji Burmistrza T. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości B., obręb K., gmina T.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...]. W związku z pokrywaniem się form ochrony przyrody Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w pierwszej kolejności zbadał czy realizacja przedsięwzięcia nie narusza zakazów zawartych w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części województwa [...].
Organ ustalił, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegi rzeki [...] i linii brzegu [...]. W związku z powyższym realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z § 4 pkt 7 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
Organ argumentował, że projektowana decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku rekreacji indywidualnej. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez budowę należy rozumieć "wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowalnego. W ocenie organu rozbudowa i nadbudowa obiektu budowalnego stanowi więc w kontekście powyższej wykładni powstanie nowego obiektu budowalnego. Zdaniem organu zapis projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy nowego obiektu budowalnego.
Po rozpoznaniu zażalenia D. A. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ argumentował, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granic i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów enumeratywnie wyliczonych w art. 17 ust. 1 tej ustawy., wynikające z potrzeb jego ochrony. Analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że pozwalają one na wprowadzenie w uchwale sejmiku województwa o utworzeniu parku krajobrazowego konkretnych zakazów, przy czym należy zauważyć, ze art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wyznacza jednocześnie górna granicę zakazów, które mogą zostać wprowadzone na terenie danego parku krajobrazowego. Interpretacja powyższych zakazów musi więc być ścisła.
Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma zakaz budowy nowych obiektów budowlanych pasie szerokości 100 m. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowalnego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowalnego. Rozbudowa i nadbudowa obiektu budowalnego stanowi więc zgodnie z ta definicja budowę, a więc powstanie nowego obiektu budowalnego w określonym miejscu. Rozbudowa jest więc jedną z kategorii budowy, w związku z czym w jej wyniku zawsze powstaje nowa substancja budowlana.
W związku z powyższym planowana inwestycja w ocenie organu narusza zakaz z § 4 pkt 7 rozporządzenia.
Planowana inwestycja nie spełnia przesłanek do zastosowania odstępstw od § 4 pkt 7 rozporządzenia, ponieważ wyjątki te dotyczą obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a nie obiektów budowlanych przeznaczonych do okresowego wypoczynku.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących inwestycji wybudowanych na działkach sąsiednich, organ stwierdził, że kwestie te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Postępowania dotyczące projektów decyzji na działkach sąsiednich stanowią odrębne sprawy administracyjne, a ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonana w sprawach dotyczących innych działek nie podlega badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła D. A. zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 4 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części województwa [...] poprzez błędną jego wykładnię i jego zastosowanie ,
- naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności pod kątem istnienia zabudowy na działce na której przeprowadzona ma być rozbudowa i nadbudowa oraz przeprowadzenie wizji lokalnej pod kątem obecnie istniejącej w obszarze 100 m od rzeki [...] i [...] zabudowy oraz przyjęcia, że skarżąca planuje budowę nowego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego.
Skarżąca uważa, że § 4 pkt 7 rozporządzenia nie ma do niej zastosowania, gdyż planowana inwestycja nie będzie nowym obiektem budowlanym w rozumieniu prawa. Budynek, który ma zostać rozbudowany został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę w 1972 r. Brak jest przepisu, określającego jakie przesłanki muszą być spełnione aby budynek posiadał cechy nowości oraz czy nadbudowa i rozbudowa tworzy rzeczywiście nową substancję, czy tez jest modyfikacją istniejącego budynku. Powołany przez organ art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego tego nie określa. Zamiarem skarżącej jest poprawa warunków mieszkaniowych.
Skarżąca wywiodła ponadto, że na działce inwestycyjnej nr [...] położonej w miejscowości B., w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki [...] RDOŚ w B. przychylił się do wniosku i uzgodnił rozbudowę wolnostojącego budynku mieszkalnego Nie jest więc zrozumiałe stanowisko organu, który w takim samym stanie faktycznym i prawnym wydaje odrębne decyzje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] położonej w miejscowości B., obręb K., gmina T.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2011 r., poz. 199 ze zm. zwaną dalej u.p.z.p. ) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. zwaną dalej u.o.p.) - zalicza się między innymi park krajobrazowy.
Działka na której planowana jest inwestycja położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Park krajobrazowy, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.p. obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 uo.p.).
Art. 17 ust 1 pkt 7 u.o.p. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) przewiduje, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Zakaz ten został powtórzony w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r.).
W rozpoznawanej sprawie nie kwestionowane jest że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki [...] oraz [...]. Kwestią sporną jest zaś rozumienie pojęcia " budowa nowych obiektów budowlanych". Do wyjaśnienia treści znaczeniowej tego pojęcia zarówno RDOŚ w B., jak i GDOŚ posłużyły się art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Powołany wyżej przepis definiuje jedynie pojęcie "budowa" przez którą nakazuje rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przepis ten definiuje więc jedynie czynność wykonawczą jaką jest budowa. Wywodząc, że z powyższego przepisu wynika skutek pociągający dla skarżącej odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organy obu instancji doszły do wniosku, że rozbudowa i nadbudowa prowadzą do powstania nowego obiektu budowalnego. Dokonując takiej wykładni organy pominęły, że przepis ten jako budowę kwalifikuje nie tylko rozbudowę i nadbudowę, ale i odbudowę. Tego, że odbudowa nie jest nową budowlą organy nie zakwestionowały, a przecież nie ulega wątpliwości, że w wyniku tej czynności powstaje nowe substancja budowlana, a więc nowa budowla.
Ta niewłaściwa wykładnia przepisu doprowadziła między innymi do wadliwości rozstrzygnięcia. Organy winny bowiem skupić się na wyjaśnieniu pojęcia "nowych obiektów budowlanych".
Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie o ochronie przyrody ani w rozporządzeniu w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Nie zastało zawarte także w prawie budowlanym, które definiuje jedynie pojęcie obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), nie wyjaśniając, co należy rozumieć pod pojęciem "nowy" obiekt budowlany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie to powinno być interpretowane funkcjonalnie, w kontekście celów ochrony parku krajobrazowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, sejmik województwa w uchwale o utworzeniu parku krajobrazowego wprowadza takie zakazy, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które są właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części i wynikają z potrzeb jego ochrony. W tym też kontekście należy dokonywać interpretacji zakazów wprowadzonych w [...] Parku Krajobrazowym, w szczególności zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W konsekwencji wykładnia pojęcia "nowy obiekt budowlany" nie może być dokonywana w oderwaniu od celów wprowadzenia tego zakazu. Odmienne rozumienie § 4 pkt 7 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody prowadziłoby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie do możliwości zagospodarowania terenów znajdujących się na obszarze tego Parku i mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji).
Rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego wprowadza ograniczenia w zakresie sposobu wykonywania prawa własności. Wykładnia przepisów tego rozporządzenia nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia możliwości realizacji jakiejkolwiek budowy na tej nieruchomości i automatycznie niwelować realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki. Nie oznacza to jednocześnie przyznania bezwzględnego pierwszeństwa prawu własności i uprawnieniu do zabudowy działki. Konieczne jest zatem dokonanie wykładni przepisów uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności § 4 pkt 7, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz zasady zrównoważonego rozwoju, która polega na wyważeniu wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wyborze takich rozwiązań, które będą uwzględniały konieczność ochrony przyrody oraz interesu ogółu społeczeństwa i ważnego interesu indywidualnego. Ograniczenie możliwość zabudowy nieruchomości znajdujących się na terenie parku krajobrazowego nie jest celem samym w sobie, lecz ma służyć ochronie konstytucyjnie gwarantowanych wartości, jak ochrona środowiska.
Ponowienie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć, czy planowana inwestycja będzie budową nowego obiektu budowlanego, mając na względzie fakt, że działka nr [...] jest już zabudowana budynkiem służącym rekreacji indywidualnej.
Podkreślić należy, że sam fakt istnienia takiego budynku na działce nie przesądza o tym, że planowana inwestycja może zostać uznana przez organ za budowę nowego obiektu budowalnego, nawet jeśli nie zostanie zmieniony charakter tego budynku, a więc dale będzie on miał służyć celom rekreacji budowlanej. Biorąc pod rozwagę cel dla którego został utworzony [...] Park Narodowy organ winien w pierwszej kolejności rozważyć w jak sposób w odniesieniu do dotychczasowych wymiarów zmienią się parametry nowej inwestycji, zwłaszcza w odniesieniu do jego kubatury i gabarytów. Zakaz ustanowiony w rozporządzeniu dotyczącym [...] Parku Krajobrazowego dotyczy budowy nowych obiektów budowlanych. Nie obejmuje on swoim działaniem odbudowy czy remontu istniejących już obiektów. Nie można jednak wykluczyć, że istotna zmian parametrów budynku, (a nie tylko zmiana sposobu jego użytkowania) może w porównaniu z celami utworzenia [...] Parku Krajobrazowego doprowadzić do wniosku, że w tej konkretnej sprawie mamy do czynienia z nowym obiektem budowalnym, a nie jedynie jego rozbudową, odbudową, czy nadbudową.
Kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, a więc wyważając interes skarżącej i cel utworzenia [...] Parku Krajobrazowego organ ustali, czy w sprawie mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowalnego, a co za tym zakaz z § 4 pkt 7 rozporządzenia ma w sprawie zastosowanie, czy też nie. Samo bowiem stwierdzenie, że w sytuacji nadbudowy lub rozbudowy mamy do czynienia z nowym obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu jest niezasadne. Organ winne pamiętać, że między innymi celem tej regulacji była zakaz powstania nowych budowli, a nie modernizacja już istniejących. Nie można jednak wykluczyć, że znacząca, radykalna zmiana parametrów, w niektórych przepadkach może doprowadzić do wniosku, iż faktycznie powstaje nowy obiekt. Okoliczności te muszą zostać jednak dokładnie ustalone i ocenione przez organ.
Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy.