IV SA/Wa 1657/06

IV SA/Wa 1657/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu ochrony przyrody 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 1657/06
UZASADNIENIE
Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2006 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].02.2006 r., "uzgadniające negatywnie" lokalizację obiektów budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie [...] Parku Narodowego, a mianowicie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w K. gm. K.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].02.2006 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego stwierdził, iż teren przewidziany pod inwestycję położony jest na obszarze Chronionego Krajobrazu [...] będącego równocześnie wewnętrzną otuliną [...] Otacza go z dwóch stron obszar Parku Narodowego (półenklawa leśna). W sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się obszar łąkowy [...]. mający kluczowe znaczenie dla życia i rozrodu ptaków szponiastych - orłów z rodzaju Aquila. Obszar ten stanowi miejsce żerowania tych rzadkich i chronionych ptaków. Wskazana lokalizacja zdecydowanie pogorszy stan sąsiadującego siedliska i wpłynie negatywnie na bytowanie orłów na terenie [...] Lokalizacja budynku mieszkalnego na tym terenie wyeliminuje bowiem ten gatunek orła z tego obszaru Parku. Organ nadmienił także, iż przedmiotowy obszar został zgłoszony przez Rząd RP do Komisji Europejskiej jako obszar Natura 2000 pn. "[...]". Z tego wywiódł, iż działalność, która pogorszy stan siedliska jest sprzeczna z art. 33 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880) i nie powinna mieć miejsca.
W zażaleniu inwestorka – J. M. podniosła, iż należąca do niej działka o nr [...] uznana została w strategii Gminy jako tereny pod zabudowę, a stosowne Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy uzgodniono z Dyrekcją [...] Parku Narodowego oraz Wojewodą [...]. Nadmieniła także, iż przez wiele lat działka ta była w użytkowaniu PGR., a także później wykorzystywano ją rolniczo, co nie wpłynęło negatywnie na bytowanie orłów na tym obszarze. Stwierdziła, iż zamierza tam prowadzić gospodarstwo ekologiczne. Budynek projektowany jest jego kluczowym elementem i zamierza usytuować go w pd.-zach. części działki, w pobliżu zjazdu na drogę gminną, w miejscu najbardziej oddalonym od obszaru łąkowego [...] Nadmieniła także, iż Dyrektor [...] przed zakupem przez nią działki nie zgłaszał uwag co do sposobu jej zagospodarowania.
Minister Środowiska utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie stwierdził, że oceny dokonano w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceniając, czy inwestycja ta nie będzie sprzeczna z przepisami o ochronie przyrody. Jednocześnie zaznaczył, iż ochronie podlega nie tylko park narodowy ale także i jego otulina. Mimo, iż obecna ustawa o ochronie przyrody nie określa katalogu zakazów
obowiązujących na terenie otuliny, to samo jej utworzenie przemawia za tym, iż podlega ona ochronie. Powtórzył za organem I instancji, iż obszar ten podlega wielorakim formom ochrony. Podkreślił także, iż na terenie [...] jest 27 stref ochronnych ptaków szponiastych, a 4 najbliższe stanowiące miejsce gniazdowania orlika krzykliwego znajdują się w odległości 800-1500 m od owej łąki. Sąsiedztwo człowieka w tym rejonie stałoby się uciążliwe dla tych ptaków i zmusiło do opuszczenia siedliska. Wcześniej bowiem działka ta nie posiadała żadnej zabudowy. W ocenie Ministra lokowanie źródła zagrożeń na terenie otuliny, w bezpośrednim sąsiedztwie granic Parku Narodowego sprzeczne jest z celem i istotą obszaru objętego ochroną. Minister powołał się przy tym na pkt 2 § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28.09.2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. nr 220, poz. 2237), z którego wynika, że owa ochrona gatunków polega w szczególności na zabezpieczaniu ostoi i stanowisk zwierząt przed zagrożeniami zewnętrznymi. Stwierdził także, iż prowadzona przez skarżącą rozmowa z Dyrektorem [...] dotyczyła jedynie możliwości uprawy ziół na przedmiotowej działce.
W skardze J. M. raz jeszcze zakwestionowała zasadność negatywnego uzgodnienia jej inwestycji i stwierdziła, że z ustawy o ochronie przyrody nie wynika, aby otulina parku narodowego należała do form ochrony przyrody. Ustawa ta bowiem nie określa katalogu zakazów obowiązujących na terenie otuliny. Jak stanowi art. 5 pkt 14 cyt. ustawy ma jedynie zabezpieczać park narodowy przed zagrożeniami wynikającymi z działalności człowieka. Nie zabroniono natomiast budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w otulinie parku narodowego. Powołując się na Konstytucję RP wskazała, iż przewidziana w niej ochrona prawa własności - art. 64 ust. 3 - nie pozwala, aby jakiekolwiek ograniczenia nie wynikające z przepisów prawa mogły ograniczać właściciela w wykonywaniu jego prawa. Zarzuciła także organom obu instancji naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez pominięcie udziału w tym postępowaniu właścicielki sąsiedniej nieruchomości M. S. W uzupełniającym piśmie procesowym skarżąca nadesłała wykonaną na potrzeby postępowania uzgodnieniowego Wojewody P. w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opinię ornitologa z dnia 14.12.2006 r., z której wynika, że orliki krzykliwe są mało płochliwymi ptakami i sąsiedztwo człowieka nie jest dla nich uciążliwe. Załączyła także protokół rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w tamtym postępowaniu administracyjnym z dnia 25.10.2006 r. oraz postanowienie uzgadniające Wojewody [...] z dnia [...].10.2006 r., wydane po uchyleniu poprzedniego odmownego postanowienia przez Ministra Środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska naruszyło przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy mieć bowiem na względzie, iż uzasadnieniu rozstrzygnięcia uznaniowego stawia się szczególne wymagania. Z jego treści musi wynikać, że nie nosi cech dowolności. Tego wymogu nie spełnia kontrolowane postanowienie.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Na podstawie art. 91 pkt 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody należy przyjąć, że Minister Środowiska jest organem wyższej instancji wobec postanowień uzgadniających, wydanych przez dyrektora parku narodowego. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wynikającą z art. 138 Kpa jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji, także w postępowaniu uzgodnieniowym, powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), a następnie ocenić na podstawie tego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 Kpa).
Tak akta sprawy, jaki i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie potwierdzają aby organ odwoławczy kierował się tymi zasadami.
Brak jest popartego konkretnymi dowodami wywodu wspierającego twierdzenie, że zmienione naturalne warunki bytowania orłów z rodzaju Aquila, w konsekwencji zmusiłyby je do opuszczenia dotychczasowego siedliska,
położonego w pobliżu działki przeznaczonej pod przedmiotowe zainwestowanie. Nie poparto także żadną argumentacją, wynikającą z prowadzonych dotychczas obserwacji i badań ornitologicznych tego gatunku ptaków twierdzenia, iż sąsiedztwo człowieka w tym rejonie stałoby się dla niego uciążliwe.
Zgodnie z definicją otuliny zawartą w art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody stanowi ona strefę ochronną, graniczącą z formą ochrony przyrody, wyznaczoną indywidualnie dla tej formy w celu zabezpieczenia jej przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka. Stąd nieuprawnione jest twierdzenie, że otulina - także [...] Parku Narodowego - jest obszarem objętym ochroną jako taki. Nie stanowi ona bowiem ustawowo wyodrębnionej formy ochrony przyrody. Zatem dyrektor parku narodowego stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 11 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji lokalizowanych otulinie parku narodowego w kontekście ustawowego celu otuliny. Przy czy stanowisko swoje winien dostatecznie uzasadniać. Z treści uzasadnienia musi wynikać, że przedstawione twierdzenia nie noszą cech dowolności. Warunku tego nie spełnia kontrolowane rozstrzygnięcie.
W kontekście tych rozważań nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, jakoby tereny przylegające do granic parku narodowego wraz z terenami będącymi w jego granicach tworzyły nierozerwalna całość.
Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniają na czym oparto twierdzenie, że zabudowa jednorodzinna przedmiotowej działki wpłynie negatywnie na rozwój i gniazdowanie orlika krzykliwego na przyległym do przedmiotowej działki obszarze [...] Parku Narodowego i z czego wynika, że zabudowa ta stanowi istotnie zagrożenie zewnętrzne dla bytowania tego gatunku ptaków na tym obszarze Parku.
Wątpliwość ta staje się szczególnie jaskrawa wobec później uzyskanej przez skarżącą opinii ornitologa (z dnia 14.12.2006 r.), z której wynika, że orliki krzykliwe są mało płochliwymi ptakami i sąsiedztwo człowieka nie jest dla nich uciążliwe. Opinię tę skarżąca przedłożyła w postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym przez Wojewodę [...] w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu tym uzgodnienie przedmiotowej inwestycji uzyskała, a jeden z warunków pod jakimi uzgodnienia tego dokonano, stanowiła lokalizacja projektowanego budynku w pd.-zach. części działki, w pobliżu zjazdu na drogę gminną, w miejscu najbardziej oddalonym od obszaru łąkowego [...].
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien jeszcze raz dokonać kontroli postanowienia odmownego, dokonując oceny w oparciu o posiadane wyniki prowadzonych badań naukowych nad życiem orłów
z rodzaju Aąuila, czy inwestycja ta będzie stanowiła dla tego gatunku ptaków żyjących na terenie [...] zagrożenie zewnętrzne, wynikające z działalności człowieka, nawet w razie zlokalizowania projektowanej zabudowy w pd.-zach. części działki o nr ew. [...] w K. gm. K., w pobliżu zjazdu na drogę gminną.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.