IV SA/WA 1570/06

IV SA/Wa 1570/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska /sprawozdawca/
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
IV SA/Wa 1570/06
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia A. H. na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska składającego się z budynku mieszkalnego, budynku składowo-magazynowo-gospodarczego, budynku rybakówki, ziemnego magazynu ryb, doprowadzalnika wody oraz przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], obręb R., gm. M., na terenie Rezerwatu przyrody " [...] ", Parku Krajobrazowego " [...] " i obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 pod nazwą " [...] " utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji wskazał, iż działka przeznaczona na lokalizację przedmiotowej inwestycji to teren użytkowany rolniczo, poza terenem zabudowy, w granicach rezerwatu przyrody " [...] ", będącego rezerwatem ornitologicznym w randze europejskiej wpisanym na listę obszarów wodno-błotnych Konwencji RAMSAR. W myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. nr 92, poz. 880 ) w rezerwatach zabrania się m.in. budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom rezerwatu przyrody oraz zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów. Tak więc planowana inwestycja jest sprzeczna z celami ochrony rezerwatu.
W złożonym odwołaniu A. H., zwana dalej skarżącą podniosła, iż wskazana inwestycja jest konieczna do działalności rolniczej i nie zmienia rolniczego użytkowania działki. Gospodarstwo rolne leży w rezerwacie i parku krajobrazowym, jednakże uszczuplenie kilku arów ptakom nie zagrozi celom rezerwatu. Zakazy wymienione w skarżonym postanowieniu nie dotyczą wykonywania prawa własności, w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego i planu zagospodarowania przestrzennego.
Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącej i podtrzymał stanowisko organu I instancji. Dodał, iż teren planowanej inwestycji przekształcony w przyszłości w postaci zabudowy zagrodowej ( wybudowanie w/w obiektów i budynków ) wraz z
możliwością budowy i prowadzenia stawów hodowlanych może mieć negatywny wpływ na cel ochrony w rezerwacie przyrody- możliwość płoszenia ptaków wodno-błotnych i porzucanie przez nie lęgów a także spowodować niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym. Co więcej, w/w inwestycja wiąże się z doprowadzaniem i odprowadzaniem znacznych ilości wody co prowadzi w konsekwencji do konieczności odprowadzania znacznej ilości ścieków oraz gromadzenia się odpadów komunalnych na tym terenie.
W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 3, art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, błędy merytoryczne mające wpływ na treść postanowienia a także naruszenie prawa własności i praw nabytych. W uzasadnieniu wskazała m. in., iż ma prawomocną decyzję na budowę stawów hodowlanych oraz budowę doprowadzalników i odprowadzalników na obszarze leżącym w strefie ochrony ptaków Natura 2000 " [...]". Projekt nieuzgodnionej decyzji dotyczy rozszerzenia zadania o budowę zagrody rolniczej. Stanowisko Ministra Środowiska jest pozbawione logiki i sprzeczne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, który zgodził się na budowę stawów i odprowadzalników wraz z towarzyszącymi urządzeniami infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu. Przy obecnym użytkowaniu terenu planowanej inwestycji nie ma warunków do gniazdowania, żerowania i odpoczynku ptaków. Ograniczenia wynikające z przepisów o utworzeniu Parku Krajobrazowego " [...] " dotyczą inwestycji szczególnie uciążliwych dla środowiska a budowa zagrody gospodarstwa rolnego nie jest sprzeczna z celami rezerwatu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż budowa stawów hodowlanych została zaakceptowana pod pewnymi warunkami tj. nie zezwolono na udostępnienie w/w stawów do celów komercyjnych czy rekreacyjnych a ich budowa nie zmienia dotychczasowego sposobu użytkowania terenu. Prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom wynikającym z obowiązujących ustaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2
powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu i instancji nie naruszają prawa.
Stosownie do regulacji art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 7171 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody może być wydana po uzgodnieniu z właściwym wojewodą, który winien uzgodnić zamierzoną inwestycję w granicach swoich kompetencji, oceniając czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja inwestycji na danym terenie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm. ) w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się między innymi- w pkt 1- budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody a także w pkt 9 niszczenia gleby lub zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy lokalizacja przedmiotowej inwestycji dotyczy działki położonej na obszarze rezerwatu przyrody " [...] " utworzonego zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 20 września 1973 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody ( M.P. nr [...], poz. [...] ) celem ochrony ze względów naukowych i dydaktycznych wielu szczególnie cennych i rzadkich gatunków ptaków oraz fragmentów środowisk wodnych i błotnych, stanowiących miejsca ich gniazdowania, żerowania i odpoczynku. Wskazany rezerwat jest rezerwatem ornitologicznym o randze europejskiej wpisanym na listę obszarów wodno-błotnych Konwencji Ramsarskiej z dnia 2 lutego 1971 r. ( Dz. U. z 1978 r. nr 7, poz. 24 ), objętym także jako obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "
[...] "( kod obszaru [...] ) wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 ( Dz. U. nr 229, poz. 2313 ) oraz jako projektowany obszar specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 " [...]. ". Powyższe obszary tworzone są w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Co więcej, przedmiotowa działka znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego " [...] " utworzonego w drodze rozporządzenia Nr 1 Wojewody [...] i Wojewody [...] z dnia 2 października 2000 r. zmieniającego rozporządzenie Wojewody [...] i Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. w sprawie utworzenia i ochrony Parku Krajobrazowego " [...] " ( Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] ). W/w rozporządzenie w § 1 ust. 1 pkt 1 i 3 wprowadza zakaz lokalizowania inwestycji szczególnie uciążliwych dla środowiska oraz wprowadzania zmian stosunków wodnych mogących negatywnie wpłynąć na środowisko przyrodnicze.
W myśl art. 33 ust. 1 cyt. ustawy zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34.
Godzi się zauważyć, iż przepis art. 34 ust 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2. Z cytowanego przepisu wynika, iż ustawodawca w celu ochrony przyrody ustanowił zakazy, przy czym jednocześnie od tej reguły wprowadził wyjątek.
Zdaniem Sądu przywołany przepis należy interpretować zawężające Określenie " może " oznacza, iż ustawodawca tylko w wyjątkowych przypadkach, takich jak nadrzędny interes publiczny i wobec braku innych możliwości, pozwala na odstępstwo od ustanowionego zakazu. W rezultacie tak rozumianego przepisu skarżąca, chcąc zrealizować budowę siedliska rolniczego na działce położonej na terenie rezerwatu, obowiązana jest wykazać, iż nie posiada innych gruntów poza terenem
prawnie chronionym, na których mogłaby zrealizować planowaną inwestycję.
Tymczasem z akt sprawy bezspornie wynika, iż w posiadaniu skarżącej znajdują się grunty położone poza rezerwatem przyrody " [...]" a budowa stawów hodowlanych została zaakceptowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody pod warunkiem m.in. nie udostępniania ich do celów rekreacyjnych i komercyjnych. W tych okolicznościach należy więc zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącej, iż budowa siedliska na przedmiotowej działce jest niezbędna dla racjonalnego prowadzenia działalności rolniczej z zakresu rybactwa. W ocenie Sądu trafnym jest stanowisko organu administracyjnego, iż treść art. 33-37 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm. ) wskazuje, iż skarżąca winna przedstawić ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na rezerwat przyrody i obszar Natura 2000. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał również za słuszne stanowisko organu, iż art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie przyrody nie mają zastosowania albowiem rezerwat nie posiada aktualnie ważnego planu ochrony. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą bowiem (w myśl w/w przepisu ):
1 )wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych;
2)likwidacji nagłych zagrożeń oraz wykonywania czynności nieujętych w planie ochrony lub zadaniach ochronnych, za zgodą organu ustanawiającego plan ochrony lub zadania ochronne;
5)obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.
Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu, organy orzekające trafnie uznały, iż w granicach rezerwatu nie jest możliwa realizacja zabudowy zagrodowej na działce skarżącej, gdyż jej lokalizacja wywoła negatywne następstwa dla ochrony dóbr przyrodniczych.
Nadto Sąd zauważa, iż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy jednakże nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, nie ma charakteru ius infinitum. Elementem ustawowym definicji tego prawa jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Inaczej mówiąc prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice jego
treści w sposób istotny kształtują przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz prawa planowania przestrzennego.
Reasumując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.