IV SA/Wa 1559/20

IV SA/Wa 1559/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska
Joanna Borkowska /przewodniczący/
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 31, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 7 ust. 3a
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Środowiska (dalej: "Minister" "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], odmawiające dopuszczenia [...] z siedzibą w K. do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu z wniosku Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], w sprawie zmiany przeznaczenia 7,7473 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne.
Zaskarżone postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej:
Wnioskiem z dnia 29 października 2019 r. [...] z siedzibą w K. (dalej: "[...]", "strona, "skarżący") wystąpiło do Ministra środowiska z żądaniem dopuszczenia go do udziału w toczącym się postępowaniu, wszczętym na wniosek Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lipca 2019 r.
W uzasadnieniu wniosku Towarzystwo wskazało, że przedmiot postępowania jest zbieżny z jego celami statutowymi, którymi zgodnie z § 6 statutu są: ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu rozumiana jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, ochrona wartości kulturowych, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji, ochrona ładu urbanistycznego. Ponadto, strona podała, że zgodnie z § 7 statutu, Towarzystwo realizuje swój cel poprzez m.in: podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych.
Strona podkreśliła również, że jej przystąpienie do postępowania na prawach strony jest konieczne ze względu na interes społeczny. Zdaniem Towarzystwa sprawa dotycząca wylesienia dotyczy interesu społecznego ze względu na społeczną rolę lasów państwowych i ochronę przyrody, a także rozstrzygnięcia w zakresie sposobu prowadzenia wylesienia oraz sposobu rekultywacji terenu. W interesie społecznym jest również zapewnienie odpowiedniej kompensacji przyrodniczej zgodnie z art. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Minister odmówił dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony.
W uzasadnieniu organ, wskazał na treść art. 28 i 31 k.p.a. stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Ponadto Minister podał, że zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: "u.o.g.r.l.") stroną w postępowaniu dotyczącym przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie jest dopuszczalny udział na prawach strony organizacji społecznej, ze względu na art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. ograniczający krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w ww. postępowaniu, a tym samym ze względów celowościowych nie stosuje się art. 31 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
Ponadto Minister odniósł się do ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), wskazując, że w uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk nr 688) podkreślono, iż "nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie zmiany art. 7 poprzez dodanie ust. 3a wskazującego w sposób enumeratywny, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest konieczne.". Ponadto podniesiono również, że "dopuszczalność uregulowania kwestii legitymacji procesowej strony w akcie normatywnym jako regulacji lex specialis wobec regulacji art. 28 k.p.a. nie budzi wątpliwości ani w doktrynie prawniczej, ani w orzecznictwie sądowym."
Minister, przywołując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r.(sygn. akt II OSK 329/09), podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 u.o.g.r.l. nie jest typową decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter "specyficzny", wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenia planistyczne. Jest to w istocie akt swoim celem zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania wyspecjalizowanych organów.
Minister wskazał, że rozstrzygając kwestię udziału Towarzystwa na prawach strony, miał na względzie specyfikę wskazanego postępowania, która nie jest skierowana do osoby fizycznej, a ma na celu jedynie umożliwienie prowadzenia dalszego procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Towarzystwo wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że nie wnosiła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jako strony postępowania, lecz na prawach strony, które to statusy należy rozgraniczyć. Skarżący podniósł, że art. 31 k.p.a. ustanawia specjalną formę udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych ze względu na interes społeczny, zaś ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera zapisu o wyłączeniu z zastosowania przepisów art. 31 §1 k.p.a. Towarzystwo zaznaczyło, że gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie z możliwości udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej to wówczas zastosowałby literalnie zapis, że art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa (podobnie jak zastosowano takie wyłączenie w ustawach Prawo budowlane, czy w przypadku pozwolenia wodno-prawnego).
Ponadto skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że "ustawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych zdecydował się wyeliminować właściciela nieruchomości, której to nieruchomości postępowanie dotyczy". Zdaniem strony skarżącej, art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. dotyczy postępowania w sprawie gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa albowiem ten sam przepis mówi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, a więc właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) nie tylko nie jest wyłączony z postępowania ale od jego zgody uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzył argumentację, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji, i która jednocześnie odnosiła się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów. W szczególności organ wskazał, że wbrew zarzutowi Towarzystwa, sentencja zaskarżonego postanowienia oraz jego uzasadnienie odnosiły się właśnie do kwestii udziału na prawach strony, a nie do bycia stroną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie nadmienić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było postanowienie Ministra Środowiska z [...] maja 2020 r. odmawiające dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony w toczącym się postępowaniu z wniosku Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie zmiany przeznaczenia 7,7473 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne.
W świetle poczynionej oceny stanu faktycznego oraz prawnego Sąd doszedł do przekonania, że skarga Towarzystwa nie zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Generalna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a. sprowadza się bowiem do tego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rozszerzenie tej zasady stanowi zaś art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym stosownie do § 3 tego przepisu, organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony. Reasumując, udział organizacji społecznej uzależniony jest zatem przede wszystkim od tego, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innej osoby będącej stroną tego postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby, która mogła uzyskać status strony w danym postępowaniu - udział organizacji ze względu na cele statutowe i wskazanie interesu społecznego jest wykluczony.
Zasadniczym zatem elementem oceny poczynionej przez Sąd był charakter postępowania, do którego organizacja społeczna zamierzała przystąpić. Postępowanie to dotyczyło wyrażenia przez Ministra właściwego do spraw środowiska zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej u.o.g.r.l.), wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej u.p.z.p.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 u.o.g.r.l., stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy. Wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w drodze decyzji, jednakże nie jest to typowa decyzja administracyjna. Przedmiotowa decyzja nie jest rozstrzygnięciem organu w sprawie indywidualnej, w której to rozstrzyga się o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu. Specyficzny charakter tej decyzji wiązać należy z usytuowaniem zgody w systemie prawa jako instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, pozwalające dopiero gminie na realizację swych zamierzeń planistycznych. Decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rozstrzyga bowiem o uprawnieniach gminy, mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie "na zewnątrz" administracji publicznej. Co więcej, akt ten jest skierowany do organu gminy i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność tej decyzji wynika zaś z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. To, iż na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego gmina może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie zmienia reglamentacyjnego charakteru analizowanej instytucji. Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., stroną w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). W Ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano jedynie na ten organ, przyznając mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów leśnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie, jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny w tym postępowaniu - z woli prawodawcy - ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Decyzja o udzieleniu zgody rozstrzyga wyłącznie o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia prawa miejscowego i daje jej możliwość wprowadzenia konkretnych rozwiązań planistycznych w uchwalanym planie. Przyjęte rozwiązanie, co do podmiotów biorących udział w tego rodzaju postępowaniu (wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta), kreuje zatem konkretne uprawnienia tych podmiotów na przyszłość. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (por. art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Co więcej, norma prawna wyrażona w art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. w sposób bezpośredni rozstrzyga kwestię zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2986/18 i przytoczona tam uchwała składu 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13).
Prawodawca zdecydował się zatem na restrykcyjne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w omawianym typie postępowania. Przepis ten wyklucza tym samym udział w postępowaniu osoby najbardziej zainteresowanej tj. właściciela nieruchomości, której potencjalna zmiana przeznaczenia ma dotyczyć. Ochronę interesu prawnego związanego ze zmianą przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego podmioty, którym przysługuje interes prawny, w tym właściciele, mogą uzyskać w drodze wykorzystania środków prawnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Skoro postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne toczy się wyłącznie z udziałem składającego wniosek o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a więc wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a prawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną tego postępowania wyeliminował właściciela nieruchomości, której to postępowanie ma dotyczyć, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć inna osoba, w tym organizacja społeczna działająca na prawach strony, a więc podmiot którego nie dotyczy wprost tego rodzaju postępowanie (tak też NSA w wyroku z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1431/16).
Sąd zauważa, że co prawda w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma wprost wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a., to jednak wykładnia celowościowa za takim wyłączeniem przemawia. Niewątpliwie organizacja społeczna nie mogłaby żądać wszczęcia tego rodzaju postępowania, skoro uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym w tego rodzaju postępowaniu nie występuje taki interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji społecznej w tym postępowaniu. Skoro przepis art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. wyklucza wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej, ponieważ legitymację w tym zakresie daje wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to oczywistą konsekwencją tego jest również brak możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2986/18).
W ocenie Sądu, skarżące Towarzystwo niewątpliwie nie posiada uprawnienia w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów, gdyż krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z takimi wnioskiem jest zamknięty, a w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu nie występuje interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji społecznej.
Nadmienić też należy, że w przypadku, gdyby udział organizacji społecznej ze względu na spełnienie pierwszej przesłanki był dopuszczalny, to nadal byłby on uzależniony od istnienia uzasadnionej podstawy jaką stanowią cele statutowe organizacji społecznej. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym znaczenie mają nie tylko określone w statucie jej cele, ale istnienie merytorycznego związku między przedmiotem postępowania, a celami i działaniem organizacji. W postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, które dotyczy interesu publicznoprawnego i kształtuje sytuację prawną gminy w zakresie jej uprawnienia dotyczącego władztwa planistycznego, nie jest możliwy tego rodzaju związek pomiędzy przedmiotem postępowania, a celami statutowymi organizacji społecznej. Co do zasady, żaden cel organizacji nie może dotyczyć takiego przedmiotu postępowania. Wskazane przez skarżące Towarzystwo cele statusowe nie stanowiły wyjątku od tej reguły.
Sąd doszedł, więc do przekonania, że Minister w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. i zasadnie uznał, że nie ma podstawy do dopuszczenia skarżącego Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony. Podobnie niezasadne okazały się, więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 31 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.