IV SA/Wa 1521/17

IV SA/Wa 1521/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-01-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 1534/18 - Wyrok NSA z 2019-06-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2134
art 15 ust 1 pkt 7, 1, 15, 18, 20, 22.
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 23
art 7,77 par 1, 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1121
art 77 ust 2
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. Sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia na odstępstwo od zakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. Sp. j. z siedzibą w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] s.j. J. P. i J. P. z [...] stycznia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2017 r.
Decyzją tą GDOŚ utrzymało w mocy w/w decyzję własną nie zezwalającą firmie [...] s.j. J. P. i J. P. na odstępstwo od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20 oraz 22 ustawy o ochronie przyrody na obszarze rezerwatu przyrody P] w związku z potrzeba wykonania czynności mających na celu regulację stosunków wodnych, polegających na konserwacji rzeki W. na odcinku od dopływu do stawu nr [...] G. – do mostu przy byłej gajówce w miejscowości S., na odcinku około [...] m.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] s.j. J. P. i J. P. (dalej : skarżący) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) nie zezwolił na odstępstwo od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20 oraz 22 ustawy o ochronie przyrody na obszarze rezerwatu przyrody P. We wniosku podniesiono, że istnieje potrzeba konserwacji rzeki W. spowodowana koniecznością ochrony przyrody rezerwatu. Uzupełniając, na żądanie organu wniosek, skarżący pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wskazał zakazy zawarte w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20, 22 od których zamierza uzyskać zezwolenie na odstępstwo, a jako cel wykonania tych czynności wskazał zapewnienie przepływu wody do stawów hodowlanych oraz przedstawił zakres prac jakie zamierza wykonać w celu udrożnienia koryta rzeki. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. realizacja wnioskowanych działań została negatywnie zaopiniowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który stwierdził, ze wykonanie w/w czynności nie doprowadzi do poprawy stosunków wodnych w samym rezerwacie. Usuniecie przetamowań oraz pogłębienie koryta rzeki może natomiast doprowadzić do zaniku stałych i okresowych zalewów co jest czynnikiem niezbędnym do zachowania zbiorowisk roślinnych związanych z terenami podmokłymi i zabagnionymi. Stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej organ powołał się na opinię RDOS w [...] i wskazał, że prowadzenie prawidłowej gospodarki rybackiej poza rezerwatem nie wpłynie pozytywnie na zachowanie dobrze wykształconych zespołów roślinnych rezerwatu, zaprojektowane prace mogą spowodować fizyczne zniszczenie roślinności wodnej, zniszczyć roślinność porastająca brzegi rzeki, zmianę stosunków wodnych, co negatywnie wpłynie na siedliska przyrodnicze związane z terenami podmokłymi i zabagnionymi.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 73 § 1 i 75 § 1 kpa przez ich niezastosowanie, wniósł o wydanie zezwolenia na realizacje na terenie rezerwatu czynności mających na celu konserwację rzeki W. na odcinku j. w. w terminie od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję GDOŚ w motywach rozstrzygnięcia wskazał m. in., że w akcie ustanawiającym przedmiotowy rezerwat przyrody tj, zarządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1995 r. celem ochrony jest zachowanie ze względów naukowych, dydaktycznych i krajobrazowych dobrze wykształconych zespołów roślinnych, zarówno leśnych jak i nieleśnych z występującymi tu gatunkami chronionymi. Działanie, które chce zrealizować wnioskodawca w bezpośredni sposób, poprzez zaburzenie stosunków wodnych spowodują degradację cennych siedlisk i gatunków roślin w rezerwacie – łęgu jesionowo-olszowego oraz łęgu wiązowo-jesionowego, których występowanie jest ściśle związane z warunkami hydrologicznymi. Podniósł, ze głównym zagrożeniem łęgów jest działalność gospodarcza człowieka w zakresie melioracji i regulacji rzek. Prostowanie koryt, kształtowanie, umacnianie brzegów rzek oraz pogłębianie dna koryt cieków wodnych a także obniżenie poziomu wód gruntowych powoduje wysuszanie dolin, a w konsekwencji zmianę struktury fauny i flory w lasach łęgowych. Wobec powyższego oraz negatywnej opinii RDOŚ organ analizując przedmiotowa sprawę ponownie stwierdził, że realizacja działań wskazanych we wniosku nie jest uzasadniona potrzebą ochrony przyrody rezerwatu. Fakt, iż w rezerwat nie posiada aktualnie planu ochrony pozostaje irrelewantny wobec wniosku o odstępstwo od zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu, bowiem w odniesieniu do zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków nie przewidziano możliwości wyznaczania w planie ochrony obszarów nieobjętych tym zakazem. Odnosząc się do twierdzeń z wniosku, że zakaz zmiany stosunków wodnych dotyczy tylko takich zmian, które nie służą ochronie przyrody, natomiast działanie wnioskodawcy to zmiany służące szeroko rozumianej ochronie przyrody, a gospodarka stawowa leży u podstaw przyrodniczych wartości rezerwatu GDOŚ podniósł, że cel jaki chce osiągnąć wnioskodawca to zapewnienie dopływu wody do stawów hodowlanych położonych poza rezerwatem zatem wnioskowane czynności uzasadnione są prywatnym interesem skarżącego, a nie potrzebą ochrony przyrody rezerwatu. Odnośnie stanowiska skarżącego o braku rozwiązań alternatywnych zapewniających zaopatrzenie stawów w wodę i niezbędności tego przedsięwzięcia wynikającego z nadrzędnego interesu publicznego organ wskazał, że celem niniejszego postepowania jest ocena czy realizacja wnioskowanych czynności jest uzasadniona potrzebą ochrony przyrody, kwestia rozwiązań alternatywnych pozostaje bez wpływu na taka ocenę, zaś korzyści płynące z udrożnienia koryta rzeki W. dotyczyć będą tylko działalności prowadzonej przez skarżącego, a nie całego społeczeństwa.
W skardze Skarżący zarzucili naruszenie:
1. art. 32 pkt 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne;
2. przepisów wyznaczających ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy tj.: prawa materialnego tj.: art. 6, art. 7 i 8 kpa przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony wskutek naruszenia zasady praworządności, art. 9 i 10 kpa poprzez nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na podjęcie decyzji i nie zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się w sprawie; oraz błędna ocenę zaistniałych faktów tj.: art. 77 i 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całościowego materiału dowodowego, art. 75 kpa, art. 80 kpa poprzez brak właściwej oceny materiału dowodowego;
3. art. 138 § 2 w zw. z art. 61 kpa poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 kpa.
Wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja nie zezwalająca stronie Skarżącej na odstępstwo od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 20, 22 ustawy o ochronie przyrody na terenie rezerwatu P. w związku z potrzebą wykonania czynności polegających na konserwacji rzeki W..
Rozpoznając złożony wniosek obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było ustalenie, czy wszystkie wyszczególnione we wniosku zadania objęte są zakazami obowiązującym na terenie rezerwatu. W sytuacji, gdy część z tych zadań, czynności, nie jest objęta zakazami obowiązującymi na obszarze rezerwatu przyrody GDOŚ nie powinien wypowiadać się w przedmiocie zezwolenia bądź odmowie zezwolenia na odstępstwo od zakazów.
Kluczowym w świetle powyższego było ustalenie, czy żądanie strony skarżącej polegające na konserwacji, utrzymaniu rzeki W. objęte jest zakazem o jakim mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2016 r., poz.2134). Wszystkie kolejne wnioskowane odstępstwa od zakazów są konsekwencją ewentualnej zgody (lub odmowy) na to odstępstwo bądź ustalenia o braku potrzeby wypowiadania się w tym przedmiocie, jako nie objętego dyspozycją tego przepisu. Przepis ten stanowi, iż zabrania się w rezerwatach przyrody zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody. Wynikający z powyższej regulacji zakaz nie dotyczy, w ocenie Sądu, patrząc na systematykę przepisów prac utrzymaniowych czy prac konserwacyjnych na rzekach. Zauważyć należy, że np.: w ustawie prawo wodne (Dz. U. z 2017 r,. poz. 1566) pojęcia dotyczące robót związanych z: "utrzymaniem" i "regulacją wód" nie są pojęciami tożsamymi (art. 77 ust. 2 cyt. ustawy). Jeżeli zamiarem strony skarżącej było przywrócenie takiego stanu jaki istniał w czasie powstania rezerwatu przyrody P., to zwolnienie od zakazu nie ma podstaw, bowiem uznano błędnie odczytując treść normatywną przepisu, że pod pojęciem konserwacja czy utrzymanie rzeki mieści się jej regulacja. Tymczasem regulacja, o jakiej mowa w przywołanym przepisie nie obejmuje prac utrzymaniowych. Skarżący w uzupełnionym wniosku wskazują na prace związane z prawidłowym utrzymaniem czy należytą konserwacją rzeki, na zamiar odtworzenia, powrotu do naturalnych parametrów rzeki, a nie zamiar ich zmiany.
W tym kontekście – prawidłowo odczytanego wniosku strony – należy też ocenić wniosek w zakresie kolejnych odstępstw, w tym i z pkt 22 przywołanego przepisu, a dotyczącego zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Jeżeli zamiarem strony jest wykonanie prac związanych z prawidłowym utrzymaniem czy należytą konserwacją rzeki, to rozważyć należy czy prace te objęte są zakazem z tego przepisu.
Odnośnie odstępstw od pozostałych zakazów wskazać należy, że ustawodawca kwestię jego zastosowania pozostawił uznaniu administracyjnemu. Osiągnął to poprzez użycie sformułowania "może", zatem organ administracji posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania stosunków prawnych w ramach pewnej swobody, która pozostawiają jej przepisy prawa materialnego z zachowaniem obowiązujących reguł postępowania. Organ administracji działając w oparciu o uznanie administracyjne ma obowiązek wyważyć interes publiczny i słuszny interes strony. W konsekwencji organ ma wydać rozstrzygniecie zgodne z żądaniem strony chyba, że takie rozstrzygniecie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Zauważyć należy, że od daty powstania rezerwatu ([...].) nastąpiły pewne zmiany które służą rezerwatowi (Sąd się w tej kwestii nie wypowiada), ale nie można tracić z pola widzenia, że korzyści przyrodnicze miały miejsce również kosztem działalności rybackiej strony skarżącej. I w kontekście także i tych ustaleń w sytuacji, gdy nie sporządzono planu ochrony, projektu zadań ochronnych czy zadań ochronnych, jak również nie wytyczono dla przedmiotowego rezerwatu przyrody obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego , a więc obszarów bądź zadań zwolnionych od zakazów, co nota bene było powinnością Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, rozpoznać należy wniosek o zgodę na pozostałe odstępstwa. W zaskarżonych decyzjach organ nie wypowiedział się, jakimi motywami kierował się odmawiając zgody na odstępstwa.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zatem określić warunki, które będą mieściły się w utrzymaniu tej rzeki (co mieści się w zwykłych pracach utrzymaniowych) i dokonać prawidłowego normatywnego odczytania regulacji zawartej w treści art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.
Wobec wydania obu decyzji z naruszeniem w/w przepisu prawa materialnego doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77§ 1, 107 § 3 kpa), które to naruszenia miały bądź mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością ich uchylenia.
Orzekając ponownie organ będzie miał ma uwadze przedstawiona wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postepowania zawarte wyżej.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzeczono jak w wyroku.
-----------------------
1