VII SA/Wa 1207/22

VII SA/Wa 1207/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 55
art. 91 pkt 2 a  art. 6 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 247
art. 3 ust. 1 pkt 13
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 57 par. 3 ust. 2 pkt 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. O oraz M. O na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. O. i M. O. ("skarżący") jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ("GDOŚ") o znaku: DOA-WPPOH.612.139.2021.ED.3 z 12 kwietnia 2022 r., wydane w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 17 marca 2021 r. Burmistrz M. ("Burmistrz") wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. ("RDOŚ", "RDOŚ w S.") o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi turystyki) na działce ewid. nr [...], obr. [...], m. M
RDOŚ w S. postanowieniem znak: [...] z [...] kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 91 pkt 2a), art. 6 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm. – dalej: "u.o.p."), art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski", na którym obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...] ze zm. – dalej: "uchwała Sejmiku"). Celem powołania obszaru chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski" jest ochrona krajobrazu i naturalnych walorów środowiska przyrodniczego, w szczególności pobrzeża Bałtyku wraz z pasem wydm oraz największymi w województwie przymorskimi jeziorami: J., B., K.
Dalej organ podał, że działka ewid. nr [...] położona jest w kompleksie działek budowlanych (łącznie 88 działek z drogami wewnętrznymi). Powyższy kompleks w przyszłości ma być ogrodzonym osiedlem o nazwie M., o wielkości ok. 5 ha. Działki wchodzące w skład projektowanego osiedla są w posiadaniu jednego dewelopera lub zostały od niego odkupione. RDOŚ wskazał również, że do dnia sporządzenia ww. postanowienia wpłynęło do uzgodnienia 9 projektów decyzji o warunkach zabudowy na uzgodnienie łącznie 9 budynków usługowych (usługi turystyki) na 9 działkach. Wszystkie te działki posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez działki ewid. nr [...] i [...]. Z dokumentacji wynika, że wszystkie 9 projektów decyzji o warunkach zabudowy, dotyczą zabudowy usługowej zlokalizowanej w jednym kompleksie budowlanym, a łączna powierzchnia 9 działek wynosi 0,5248 ha i są to działki o numerach: [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Dla wszystkich działek, inwestorami są różne osoby fizyczne.
RDOŚ zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 – dalej: "ustawa środowiskowa") pod pojęciem "przedsięwzięcie" rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zatem inwestycje realizowane przez różne podmioty lecz powiązane technologicznie winny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie w rozumieniu ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ uznał, że w niniejszej sprawie na powiązanie technologiczne wskazuje chociażby wspólny ciąg komunikacyjny działek, a także położenie działek na terenie ogrodzonym, z wykonanymi bramami wjazdowymi i oznaczonym w wielu miejscach nazwą M. (na bramach wjazdowych, drogowskazach i pod tablicami z nazwami dróg wewnętrznych). Dalej organ zwrócił uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 – dalej: "rozporządzenie środowiskowe") do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: zabudowę usługową inną niż wymieniona w pkt 56, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Podał, że zamierzenie inwestycyjne planowane na działce nr [...] o powierzchni 0,0941 ha jest częścią większego przedsięwzięcia przekraczającego 0,5 ha. Przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Za powierzchnię, która ulegnie przekształceniu należy uznać całą powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Obejmuje ona m.in. parkingi i miejsca postojowe, place, chodniki, wiaty na magazynowanie odpadów, place zabaw, inne tereny utwardzone, tereny zieleni urządzonej (trawniki, klomby itp.) oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia jest zatem powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Określając powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w przedmiotowym przypadku należy wziąć pod uwagę całą powierzchnię poszczególnych działek budowlanych, która przekracza próg 0,5 ha.
Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zawarto informację, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z tym zapisem dla przedmiotowej inwestycji nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. RDOŚ w S. nie podzielił jednak stanowiska przedstawionego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Burmistrz M. w projekcie decyzji odnosi się do pojedynczej działki, tj. działki [...], pomijając fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowane są takie same inwestycje, które po zsumowaniu powierzchni zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego kwalifikują przedsięwzięcie jako potencjalnie mogące oddziaływać na środowisko, a co jest z tym związane wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
RDOŚ w S. wskazał też, że zgodnie z mapą topograficzną dostępną na stronie www.geoportal.pl na ok. 3/4 powierzchni działki ewid. nr [...] widoczny jest obszar wodno-błotny (grunty podmokłe i zabagnione). Powierzchnia całego obszaru wodno-błotnego odczytana z ww. mapy wynosi ok. 5 ha. Część tego obszaru, która znajdowała się na terenie kompleksu działek M. została zlikwidowana przez jego zasypanie. RDOŚ wskazał również, że dysponuje zdjęciami satelitarnymi, na których widać wykonywanie prac ziemnych, które spowodowały zlikwidowanie obszaru wodno-błotnego. Obszar ten nie został przekształcony (zlikwidowany) na działkach nr [...],[...] i [...], które znajdują się poza terenem planowanego osiedla M. Nieprzekształcony obszar wodno-błotny ma postać rozległego trzcinowiska z kępami łozowisk. Pomiar poziomu wody w obszarze wodno-błotnym, dokonany dniu 3 października 2019 r. na działce nr [...] przy granicy działki nr [...] (wchodzącej w skład planowanego osiedla M.) wynosił ok. 10 cm wody + 70 cm mułu, a drugi pomiar wynosił ok. 25 cm wody + 70 cm mułu. Kolejnego pomiaru poziomu wody dokonano przy granicy działki nr [...] z działką [...] - ok. 28 cm wody + 57 cm mułu. Obszar wodno-błotny jest zalany wodą i trudno dostępny, w związku z czym jego lustracji można było dokonać tylko na jego obrzeżu. Przy granicy działki [...] z działką nr [...] widoczny był ślad zakończenia prac ziemnych, które doprowadziły do zlikwidowania ww. obszaru wodno-błotnego, w postaci niewielkiej skarpy, której wysokości nie można było ustalić ze względu na brak możliwości wejścia na obszar wodno-błotny. Zlikwidowanie obszaru wodno-błotnego na działce nr [...] wymagało nawiezienia mas ziemnych, które podniosły rzędną terenu działki, przekształciły jej teren i zmieniły stosunki wodne panujące na jej terenie.
I dalej RODŚ w S. stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązała się z naruszeniem zakazów wprowadzonych uchwałą Sejmiku, a w szczególności: wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 2) zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej; wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 6) zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 5) zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych oraz wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 7) zakazu likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych.
W powyższym kontekście RDOŚ wskazał jednocześnie na to, że zakres przedmiotowej inwestycji - budowa budynku usługowego, dotyczy zabudowy usługowej (usługi turystyki) – nie pozwala zastosować wyjątków od zakazów przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 5) i 6) uchwały Sejmiku. Nie można także zastosować odstępstw od zakazów wprowadzonych w obszarze chronionego krajobrazu przewidzianych w art. 24 ust. 2 u.o.p., ponieważ przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, nie zalicza się do prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, nie jest inwestycją celu publicznego i nie jest wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.
Reasumując organ pierwszej instancji uznał, że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wiązałoby się z naruszeniem zakazów określonych w uchwale Sejmiku.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, postanowieniem znak: DOA-WPPOH.612.139.2021.ED.3 z 12 kwietnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w S. z [...] kwietnia 2021 r.
Organ drugiej instancji podzielił ustalenia RDOŚ w S. co do tego, że planowana inwestycja znajduje się na działce ewid. nr [...] w M., obręb [...], gm. M., na terenie mierzei pomiędzy Bałtykiem a jeziorem J., w granicach obszaru chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski", w odniesieniu do którego obowiązują przepisy uchwały Sejmiku. W związku z powyższym inwestycja ta wymagała przeprowadzenia analizy w zakresie jej zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanej formy ochrony przyrody.
GDOŚ uznał też, że organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że pomimo wydania (wnioskodaowania o wydanie) wcześniej decyzji (łącznie 12 projektów decyzji o warunkach zabudowy dla działek w tym samym rejonie), których wnioskodawcami były różne podmioty, to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zatem inwestycje realizowane przez różne podmioty lecz powiązane technologicznie winny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie w rozumieniu ustawy środowiskowej. W ninieszej sprawie na powiązanie technologiczne wskazuje chociażby nowo tworzona wspólna sieć komunikacyjna (głównie działka ewid. nr [...], jak również działka ewid. nr [...],[...],[...]), bez której zabudowa tych działek (ich przeznaczenie na działki budowlane) nie byłaby możliwa, a także położenie działek na terenie jednego, nowo tworzonego osiedla z bramami wjazdowymi pod nazwą M. (na bramach wjazdowych, drogowskazach i pod tablicami z nazwami dróg wewnętrznych) - jednego funkcjonalnego obiektu. GDOŚ podkreślił również, że przedmiotem wszystkich wskazanych projektów decyzji są budynki usługowe (usługi turystyki), co jego zdaniem nie świadczy o odrębności tych inwestycji i braku powiązania z innymi planowanymi w okolicy budynkami o identycznym charakterze i nazwie. Dlatego też GDOŚ uznał, że przedmiotowa inwestycja wraz z planowanym kompleksem zabudowy stanowi jedno przedsięwzięcie.
I w tym kontekście organ drugiej instancji wskazał, że łączna powierzchnia 12 działek wnioskowanych do zainwestowania wynosi 0,6939 ha, a zgodnie z orientacyjnymi pomiarami całego przedsięwzięcia (terenu działek wystawionych na sprzedaż wraz z kolejnym etapem inwestycji wskazanym na stronie internetowej wśród których znajdują się wszystkie 12 działek), wykonanymi przy pomocy narzędzi dostępnych w aplikacji geoportal.gov.pl powierzchnia terenu planowanego do zainwestowania wynosi ponad 7,5 ha. Z tego względu GDOŚ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne planowane na terenie działki ewid. nr [...] o powierzchni 0,0942 ha jest częścią większego przedsięwzięcia, w którego zakres wchodzi kompleks zabudowy o łącznej powierzchni ponad 7,5 ha. Przy czym powierzchnia części przedsięwzięcia, dla którego złożone zostały do uzgodnienia projekty decyzji o warunkach zabudowy, wynosi 0,6939 ha. W związku z powyższym parametry wnioskowanego zamierzenia winny być zsumowane z parametrami całego planowanego kompleksu zabudowy.
Całość planowanego przedsięwzięcia (zgodnie ze wskazanym w poszczególnych projektach decyzji rodzajem planowanej zabudowy) będzie obejmowało budowę budynków usługowych (usługi turystyki). Przemawia to, zdaniem GDOŚ, za kwalifikacją planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 57 lit b tiret pierwsze rozporządzenia środowiskowego, tj. zabudowy usługowej innej niż wymienionej w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry, obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p. lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Określając powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w niniejszej sprawie należy zatem wziąć pod uwagę całą powierzchnię poszczególnych działek budowlanych i dróg dojazdowych, która zgodnie z orientacyjnymi wyliczeniami przekracza aż 7,5 ha.
Organ drugiej instancji podkreślił, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza realizację części przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Jednocześnie organ podkreślił, że nie zachodzą żadne przesłanki wyłączające powyższe zakazy, gdyż zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku, w odniesieniu do wszystkich zakazów, o których mowa w § 3 pkt 1 obowiązują odstępstwa wskazane w art. 24 ust. 2-3a u.o.p. Planowane zaś przedsięwzięcie, zdaniem GDOŚ, nie kwalifikuje się do działań określonych w art. 24 ust. 2 u.o.p., a także nie nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa określonego w art. 24 ust. 3 u.o.p.
Odnosząc się do pozostałych zakazów, GDOŚ wskazał, że wznoszenia obiektu budowlanego nie można wprost utożsamiać ze zmianą rzeźby terenu. Jakkolwiek obiekt taki niewątpliwie stanie się elementem krajobrazu, to nie stanowi elementu decydującego o zmianie wartości w postaci rzeźby terenu. Potencjalnie działaniami prowadzącymi do modyfikacji kwalifikowanych jako zmiana rzeźby terenu mogą być działania przygotowujące realizację inwestycji, jak niwelacja terenu bądź odwrotnie nasypanie gruntu celem jego przygotowania pod budowę. Jednak w świetle materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie, jak stwierdził GDOŚ, zakaz zmiany rzeźby terenu określony w § 3 ust. 1 pkt 5) uchwały Sejmiku, nie zostanie naruszony. W zakresie natomiast naruszenia § 3 ust. 1 pkt 6 i 7 uchwały Sejmiku GDOŚ uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (map topograficzny i zdjęć lotniczych z różnych lat) wywieść można, że teren działki ewid. nr [...] mógł być przed kilkoma laty terenem częściowo podmokłym, który został osuszony przez nawiezienie mas ziemnych. Niemniej na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można z całą pewnością orzec, że warunki wodne/wodno-błotne zidentyfikowane podczas oględzin na działce ewid. nr [...] przy granicy z działką nr [...] odpowiadały warunkom na terenie działki nr [...]. Dlatego też, jak uznał GDOŚ, nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że dokonana zmiana stosunków wodnych i/lub likwidacja obszaru wodno-błotnego nastąpiła również w granicach terenu planowanej inwestycji.
Podsumowując zaznaczył, że mając na uwadze okoliczność, że realizacja przedmiotowej inwestycji (zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy) naruszyłaby zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku, a także uwzględniając fakt, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, rozstrzygniecie RDOŚ w S. należało utrzymać w mocy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GDOŚ z 12 kwietnia 2022 r. wnieśli skarżący E. O. i M. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie, jakie inwestycje są aktualnie realizowane lub planowane w sąsiedztwie inwestycji skarżącej oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę inwestycji skarżącej i stwierdzenia jej powiązania z innymi inwestycjami realizowanymi w sąsiedztwie, podczas gdy inwestycja skarżącej jest w pełni samodzielna, niepowiązana z planami innych podmiotów, i jest autonomiczną i suwerenną realizacją prawa własności.
Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja jest powiązana technologicznie z innymi inwestycjami występującymi w jej sąsiedztwie, podczas gdy inwestycje te dotyczą innych podmiotów, są samodzielne i niezależne, i nie są w żaden sposób technologicznie powiązane, a jedyny ich związek to sąsiedztwo terenowe i drogi dojazdowe oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego poprzez błędne przyjęcie, że sąsiadujące z zamierzeniem skarżącej planowane inwestycje znajdują się na terenie jednego zakładu lub obiektu, przez co możliwe jest sumowanie ich parametrów, podczas gdy skarżący nie mieli wiedzy o innych postępowaniach w przedmiocie warunków zabudowy i nie mają one żadnego związku z inwestycją.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględniania skargi, a w rezultacie uchylenia własnego postanowienia.
W piśmie procesowym z 7 października 2022 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. z decyzji Burmistrza M. nr [...] z [...] sierpnia 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków usługowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie M., powiat k., woj. z.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GDOŚ znak: DOA-WPPOH.612.139.2021.ED.3 z 12 kwietnia 2022 r. podtrzymujące postanowienie RDOŚ z 8 kwietnia 2021 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi turystyki) na terenie działki nr [...], obręb ewid. [...], M. W uzasadnienu tego orzeczenia organ stwierdził, że wskazana inwestycja na ww. terenie narusza zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.).
Ocenę tę, w świetle obowiązującego stanu prawnego i poczynionych w sprawie koniecznych ustaleń, Sąd uznaje za prawidłową.
I tak, rozwijając to stanowisko Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, zakazy, o których mowa w ust. 1-1b, nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego; 4) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Poza tym, stosownie do ust. 3 ww. artykułu zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku na obszarach, o których mowa w załączniku nr 2 do uchwały, wprowadza się następujące zakazy: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku w odniesieniu do zakazów, o których mowa w ust. 1, obowiązują odstępstwa wskazane w art. 24 ust. 2-3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W załączniku nr 2 do ww. uchwały wymieniony jest m.in. "K.Pas Nadmorski" położony m.in. na terenie M.
Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], M., położonej na terenie obszaru chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski". Wymagał więc uzgodnienia, w pierwszej instancji przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska, o czym stanowi art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony przyrody, jak się przyjmuje, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, w tym środowiska przyrodniczego. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi określającymi (w tym przypadku) cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1488/18).
Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten normuje tryb współdziałania. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ a do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W rozpatrywanym przypadku, ze względu na stosowaną normę art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przyznającą regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencję do współdziałania z organem wydającym decyzję ustalającą warunki zabudowy, obowiązkiem wskazanego organu ochrony przyrody była ocena okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 3 u.o.p. oraz § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret pierwszy rozporządzenia środowiskowego w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku, co też w sprawie w sposób właściwy miało miejsce.
Z ustaleń poczynionych przez organy orzekające (RDOŚ i GDOŚ) wynika, że ww. działka inwestycyjna położona jest w kompleksie działek budowlanych (łącznie 88 działek z drogami wewnętrznymi należących do różnych podmiotów na terenie ponad 5 ha), który ma stanowić jedno (ogrodzone) osiedle zwane M. (z ochroną i recepcją), połączone drogami wewnętrznymi, z prywatnym molo z promenadą spacerową i mariną do zacumowania żaglówek. Działki te, w tym objęta niniejszym postępowaniem, znajdują się na terenie mierzei pomiędzy Bałtykiem a jeziorem J. Do tej pory wpłynęło do uzgodnienia 9 projektów decyzji o warunkach zabudowy na 9 działkach położonych na terenie ww. obszaru, a wszystkie dotyczyły zabudowy usługowej (usługi turystyki). Były one uzgadniane dopóki łączna powierzchnia planowana do zainwestowania nie przekroczyła 0,5 ha, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret pierwszy rozporządzenia środowiskowego. Obecnie toczą się kolejne 3 postępowania przed organem II instancji w sprawie trzech postanowień odmawiających uzgodnienia trzech projektów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków usługowych (usług turystyki) na terenie działek nr: [...],[...] i [...].
Biorąc pod uwagę, że wnioskowane do zainwestowania działki – w tym działka nr [...], obsługiwane wspólną siecią dróg dojazdowych, mają tworzyć wyodrębniony przestrzennie kompleks zabudowy, w sprawie rozważając zgodność inwestycji z ww. uchwałą Sejmiku i u.o.p., należało dokonać jej kwalifikacji w kontekście ustawy środowiskowej i rozporządzenia środowiskowego, i zbadać czy nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W tym też kontekście Sąd zauważa, że w uzgadnianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy zawarto informację, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem środowiskowym; zgodnie z tym zapisem nie została też przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. W ramach posiadanych w sprawie uprawnień GDOŚ (za RDOŚ) prawidłowo jednak nie podzielił tego stanowiska. Zasadnie podniósł, że Burmistrz M. pominął fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowane są takie same inwestycje, które - po zsumowaniu ich powierzchni (na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego) - należy kwalifikować jako te, określone w § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret pierwszy rozporządzenia środowiskowego, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzieć: zabudowę usługową inną niż wymieniona w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (gdzie art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p. dotyczy obszaru chronionego krajobrazu). Przy czym, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, do ww. przedsięwzięć zalicza się również przedsięwzięcia: nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięca tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Stosując te przepisy GDOŚ (za organem I instancji) prawidłowo uznał, że zamierzenie inwestycyjne planowane na działce nr [...] jest częścią większego przedsięwzięcia, w którego zakres wchodzi kompleks zabudowy o łącznej powierzchni kilku ha, dodając, że w chwili obecnej powierzchnia tego przedsięwzięcia, dla którego wystąpiono o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy wynosi ponad 0,6939 ha (przy czym łączna powierzchnia 9 działek objętych 9 projektami decyzji o warunkach zabudowy przedstawionymi w pierwszej kolejności do uzgodnienia wynosiła 0,5248 ha). Wskazana powierzchnia (ustalona z uwzględnieniem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego czyli jako powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, obejmująca m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów i inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca, co w tym przypadku oznacza całość powierzchni działki inwestycyjnej) jest tym, co kwalifikuje to przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Innymi słowy, skoro przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji dotyczy przedsięwzięcia zlokalizowanego w sąsiedztwie innych, dotyczących obiektów o tym samym przeznaczeniu i analogicznych parametrach ze wspólną infrastrukturą, mających tworzyć zamknięte (wydzielone/ogrodzone) osiedle, to jego ocena nie mogła mieć miejsca bez uwzględnienia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego. Na tej też podstawie, tj. dokonując wskazanej kumulacji (uwzględniając więc powiązanie przedmiotowego w sprawie przedsięwięcia z innymi planowanymi w sąsiedztwie, o identycznym charaterze) GDOŚ prawidłowo uznał, że inwestycja objęta przedstawionym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku. Prawidłowo jednocześnie zaznaczył, że nie ma w sprawie zastosowania żadne z odstępstw od tego zakazu uregulowanych w art. 24 u.o.p., m.in dlatego, że dotychczas nie była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, która to wykazałaby brak negatywnego wpływu przedsięwzięcia na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.
Sąd podkreśla jednocześnie, że stosując ww. przepisy należało kierować się ustawową definiją przedsięwięcia, przewidzianą w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Należało także uwzględnić orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczące wykładni przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r.); a zważyć trzeba, że w orzecznictwie tym wskazuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend ). Wskazuje się również, że nie jest dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia, jeżeli podział takiego przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadzi do tego, że nie zostanie w ogóle przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko projektowanej zabudowy; nie ma przy tym znaczenia, co było powodem dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze. W sprawie CODA, sygn. C-142/07 rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. Trybunał wyraził bowiem pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel ww. dyrektywy nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdy rozpatrywane łącznie stanowiłyby przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zakaz "dzielenia przedsięwzięć" oznacza według ETS, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknęła przeprowadzenia oceny - np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Przy stosowaniu ww. przepisów prawa należało więc mieć też na względzie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania. W sprawie C-87/02 (Komisja przeciwko Włochom) wyrażono pogląd, według którego bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny. Taka wykładnia odpowiada celom dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.
W konsekwencji Sąd stwierdza, że dla oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania tzw. decyzji środowiskowej, w pierwszym rzędzie znaczenie powinno mieć nie tyle literalne brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego w tym pojęcie zakładu lub obiektu, czy kwestia powiązań technologicznych pomiędzy poszczególnymi inwestycjami, co dążenie do realizacji celów powołanej wyżej dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko. Z tego względu poszczególne inwestycje nie mogą być w tym przypadku oceniane w oderwaniu od pozostałych, tj. tożsamych przedsięwzięć funkcjonujących obok, na zwartym obszarze, tworzących kompleks zabudowy pod usługi (usługi turystyki). Określeniu warunków dla m.in. takich sytuacji służyć ma postępowanie prowadzące do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w tym - o ile okaże się to konieczne - po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Z tych przyczyn nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, uznając sprawę za prawidłowo załatwioną, z uwzględnieniem istotnych okoliczności faktycznych (co istotne – tych "istniejących" w dacie rozstrzygania przez GDOŚ) i prawidłowego stanu prawnego oraz właściwej jego wykładni, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości postanowienia GDOŚ. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza realizację części przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a to prawidłowo przyjęto, że prowadzi do naruszenia zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku. Niespornie osiedle pod nazwą M. realizowane w całości przez inwestora/dewelopera na terenie przekraczającym 5 ha, stanowiłoby przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; realizacja w częściach tego przedsięwzięcia (na skutek sprzedaży działek wchodzących w skład tego osiedla) nie powinna więc wpływać na jego kwalifikację w kontekście wskazanego rozporządzenia środowiskowego (niezależnie od tego, że poszczególne części na skutek sprzedaży działek tworzących ten kompleks mają/mogą być realizowane przez różne podmioty).
Na koniec Sąd wyjaśnia, że zaskarżone w sprawie orzeczenie organu II instancji miał obowiązek ocenić kierują się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu jego wydania. Stanowi o tym zasada uregulowana w art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Z tej też przyczyny Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia na wniosek skarżących dowodu z (odpisu) decyzji Burmistrza M., albowiem decyzja ta została wydana kilka miesięcy po wydaniu postanowienia GDOŚ objętego rozpoznawaną skargą.
Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.