IV SA/Po 906/24

IV SA/Po 906/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. Nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr 16B do tej uchwały w części obejmującej działki nr 77/57, 77/58, 77/59, 77/60 obręb 0027 Stęszewko; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Pobiedziska na rzecz skarżącego P. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 października 2024 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r., nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 7 czerwca 2016 r., poz. 3704) w części, w której jej postanowienia i załącznik nr 16b dotyczą nieruchomości obejmującej działki o numerach: 77/2, 77/57, 77/58, 77/59, 77/60.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionej prawnie i faktycznie ingerencji w prawo własności skarżącego, poprzez:
1) nadanie kwalifikacji gruntów składających się na przedmiotową nieruchomość do terenów oznaczonych symbolem R (tereny rolnicze) bez uwzględnienia rzeczywistego sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzając jednocześnie nieuzasadniony zakaz zabudowy,
2) zakwalifikowanie zaskarżoną uchwałą nieruchomości jako grunt spełniający kryteria oznaczone symbolem R (tereny rolnicze), to jest kryteria wyłączające ten grunt ze sfery zabudowy mieszkaniowej, w tym zabudowy jednorodzinnej, pomimo że nieruchomości sąsiadujące zabudowane są domami jednorodzinnymi,
3) nieuwzględnienie okoliczności, że działki o numerach: 77/2, 77/57, 77/58, 77/59, 77/60 od lat nie są wykorzystywane rolniczo i w przyszłości nie będą mogły być w ten sposób zagospodarowane z uwagi na brak możliwości wjazdu sprzętem rolnym czy niską bonitację gleby (kl. V i VI), co zmniejsza ich wartość jako nieruchomości rolnych. Jednocześnie działki z uwagi na pełny dostęp do infrastruktury technicznej, do komunikacji oraz ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo umożliwiają ich zabudowę chociażby w sposób rekreacyjny,
2. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie w uchwalonym zaskarżoną uchwałą planie miejscowym założeń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu, to jest obszaru Stęszewko, odnośnie do możliwości zabudowy spornej działki.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim jej postanowienia i załącznik nr 16b dotyczą nieruchomości obejmującej działki o numerach: 77/2, 77/57, 77/58, 77/59, 77/60.
W uzasadnieniu wskazano, że w § 9 ustalono na terenach należących do spółki zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej. Spółka wskazała, że wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia 09 kwietnia 2004 r. o nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej lub budynku rekreacyjno-gospodarczego oraz pozytywna decyzja o warunkach zabudowy z dnia 20 lipca 2007 r., nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z szambem. Z działki tej w późniejszym czasie wydzielono aktualnie istniejącą działkę nr 77/2, obręb Stęszewko, gmina Pobiedziska. Natomiast dla działki nr 77/44, obręb Stęszewko, gm. Pobiedziska, dnia 04.12.2008 r. wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy nr 353[...] odpowiednio o sygn. [...], zezwalające każdorazowo na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego. Z działki nr 77/44 wydzielono następnie działki o numerach 77/57,77/58,77/59,77/60.
Nieruchomość Skarżący nabył na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r., Rep [...], w celu realizacji inwestycji polegającej na podziale nieruchomości na działki o mniejszych powierzchniach i zabudowaniu ich domami jednorodzinnymi, względnie letniskowymi. Działalność taka to przedmiot działalności Skarżącego. Skarżący podał, że konsekwentnie realizował plan inwestycyjny, wydzielając i zagospodarowując m.in. działki nr 1031, 1030,1029, obręb Stęszewko, gm. Pobiedziska.
Dalej wskazano, że ww. kompleks działek co najmniej od 2007 r. nie był wykorzystywany rolniczo, a w wyniku podziały nieruchomości oraz powstającej zabudowy w sąsiedztwie takie zagospodarowanie w dniu podjęcia Uchwały było po prostu niemożliwe. Jednocześnie na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazano właścicielowi zabudowy nieruchomości. Powyższe spowodowało, że od tego czasu Nieruchomość stanowi nieużytek rolny, nie jest bowiem atrakcyjna dla rolników, zarastając samosiejkami, które na przestrzeni 8 lat znacznie się rozrosły. Jednocześnie 24 czerwca 2024 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Pobiedziska Uchwałą Nr N//48/2024 z dnia 27 czerwca 2024 r. postanowiła przeznaczyć Nieruchomość pod tereny M3 i znajdują się w strefie F2, w związku z czym, zgodnie z planem ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, średnia powierzchnia nowo wydzielonej działki nie może być mniejsza niż 2000 m2, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnej powierzchni wyznaczonej działki równej 1200 m2. Z kolei oznaczenie M3 oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub letniskowej. Tym samym Rada Miejska Gminy Pobiedziska uznała swoje wcześniejsze ustalenia za niewłaściwe i przywróciła przeznaczenie Nieruchomości zgodnie ze sposobem jej zagospodarowania.
W ocenie Skarżącej spółki zaskarżona uchwała w zaskarżonej części jest wadliwa, a organ gminy przekroczył przyznane mu władztwo planistyczne.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska P. wniosła o jej odrzucenie. Argumentowała, że Skarżąca spółka nie wyczerpała trybu o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. - dalej także jako: "u.s.g.") w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935), a zatem nie wniósł wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miejską Gminy Pobiedziska. Bowiem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 52 ust. 1 p.p.s.a., jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Dalej wskazano, że w przypadku skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. (tak jak ma to miejsce w tej sprawie, ponieważ uchwałę podjęto 17 maja 2016 r.), zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według brzmienia obowiązującego do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 446 ze zm.), takim niezbędnym wyczerpaniem środków zaskarżenia było uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W myśl przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym tą nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie, a więc po 1 czerwca 2017 r. (zob. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Dalej wskazano, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska została podjęta w dniu 17 maja 2016 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, można wnieść w każdym czasie). Dalej podano, że Skarżący przed wniesieniem do Sądu skargi na uchwałę podjętą 17 maja 2016 r. był obowiązany do wezwania Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.
Następnie w piśmie datowanym na dzień 21 stycznia 2025 r. Rada Gminy Pobiedziska wskazała, że intencją Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska do sporządzenia skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego była realizacja założeń obowiązującego wówczas od ponad pięciu lat Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pobiedziska, w miejscach gdzie nie przewidywało ono zabudowy. Bowiem teren który nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można zagospodarować na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która nie w pełni zapewnia należyty ład przestrzenny i uniemożliwia jego racjonalne kształtowanie oraz pomija problem wpływu inwestycji na budżet gminy. Studium przewidywało skarżony teren pod strefę II rolno-przyrodniczą. Organ wskazał, że powyższe ustalenia planu miejscowego nie doprowadziły do zmiany kwalifikacji gruntu na tereny rolnicze, jak wskazał Skarżący, a jedynie ustaliło parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Dalej wskazano na § 9 i § 10 miejscowego planu i wskazano, że ustalenia podjęto na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kompetencji Gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, która w pierwszej kolejność ma dbać o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów, nie przekraczając jednocześnie władztwa planistycznego. Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za istotniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego
Nadto organ przekazał potwierdzoną za zgodność z oryginałem odpowiedź Gminy Pobiedziska na pismo Skarżącej w sprawie uchwalenia ZPI i zawarcia ugody, co Skarżąca w piśmie z 30 grudnia 2024 r. pominęła. Organ wyjaśnił, że Burmistrz z przyczyn formalnych nie mógł podjąć zobowiązań zgodnie z proponowanymi przez Skarżącą założeniami ugody i ZPI. Podane przez Skarżącą terminy i zobowiązania, nie pozostawały w żadnym związku z procedurą uchwalenia ZPI, określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z czego Skarżąca jako podmiot profesjonalny zapewne zdawała sobie sprawę. W tej sytuacji Gmina w piśmie kierowanym do Skarżącej z 19 listopada 2024 r. wyjaśniła dlaczego proponowane rozwiązanie nie może zostać zrealizowane i jednocześnie zapewniając o otwartości na dialog zapewniła, iż w przypadku złożenia zgodnego z ustawą wniosku o ZPI, zostanie on niezwłocznie przekazany organowi stanowiącemu.
Końcowo wskazano, że organ podtrzymuje nadto stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę z 29 listopada 2024 r., iż Skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących jej przed organem właściwym w sprawie, gdyż nie wniosła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie może za takie zostać uznane wzięcie udziału w procedurze zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wnoszenie wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy wymiana korespondencji elektronicznej z Burmistrzem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r., nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 7 czerwca 2016 r., poz. 3704, dalej: "Uchwała").
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.") legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
W świetle powyższego w niniejszej sprawie Skarżąca spółka, w ocenie Sądu, dysponowała legitymacją procesową do wniesienia skargi na Uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, skoro jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającej z planu miejscowego zmiany przeznaczenia terenów oraz ograniczenia co do jej zagospodarowania. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Skarżąca wykazała, że jest właścicielem działek nr 77/57, 77/58, 77/59, 77/60, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną Uchwałą. Co do działki nr 77/2, której właścicielem także jest Skarżąca, Sąd odniósł się w dalszej części uzasadnienia.
W tym miejscu odnieść się należy do wniosku organu o odrzucenie skargi. W myśl przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym tą nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie, a więc po 1 czerwca 2017 r. (zob. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżoną przez P. Sp. z o.o. Uchwałę podjęto 17 maja 2016 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., zatem w przypadku Uchwały podjętej 17 maja 2016 r. zastosowanie znajduje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym według brzmienia obowiązującego do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 446 ze zm.). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według brzmienia obowiązującego do dnia 31 maja 2017 r., stanowił wówczas, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może — po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia —zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".
Konieczne, więc było przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa wystosowane przez Skarżącą spółkę do organu. Pismem z dnia 6 grudnia 2024 r. wezwano Skarżącą spółkę do wykazania, że skorzystała z wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). W odpowiedzi pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. Skarżąca wskazała, że wielokrotnie wzywała organy gminy do zaprzestania naruszania jej praw do zagospodarowania stanowiącej przed postępowania nieruchomości. Wskazano także, że wnioskiem nadanym dnia 16 października 2014 r. spółka wniosła o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym niniejszą skargą. Organ natomiast nie zajął stanowiska w sprawie i nie odpowiedział na wniosek do dnia wniesienia niniejszego pisma. Skarżąca spółka wskazała także, że ten wniosek nie był pierwszym w sprawie, a spółka wielokrotnie kierowała wnioski, wezwania i pisma do organów gminy, w których podnosiła naruszenie jej praw w zakresie zagospodarowania nieruchomości.
Natomiast w dniu 16 października 2024 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym k. 46 – 49 akt sąd.) Skarżąca spółka wniosła do Gminy pismo dotyczące aktu planowania przestrzennego w przedmiocie wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym stanowiących własność spółki działek o nr ewid. 77/2, 77/57, 77/58, 7759 i 77/60 położonych w Stęszewku, obręb 027, gmina Pobiedziska poprzez zmianę zagospodarowania przestrzennego nieruchomości R (rolne) ma M3 (mieszkaniowe), zgodnie z aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Pobiedziska przyjętego uchwała nr V/48/2024 Rady Miasta i Gminy Pobiedziska z dnia 27 czerwca 2024 r. W piśmie tym Skarżąca przywołała zarzuty i argumenty, które następnie sformułowała w przedmiotowej skardze do Sądu, przywołała także stanowisko WSA w Poznaniu w sprawach o sygn. akt II SA/Po 574/22, w którym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. wzywając do ich uwzględnienia. Żądano zmiany zaskarżonego planu miejscowego w zakresie rolniczego przeznaczenia terenów działek będących we władztwie Skarżącej spółki. Argumentowano, że grunt nie był od wielu lat wykorzystywany rolniczo, a takie jego przeznaczenie w akcie planistycznym stanowi przekroczenie władztwa planistycznego.
W tym stanie, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę spółka uczyniła zadość obowiązkowi wystosowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do postanowień Uchwały w zakresie działek, co do których prawo własności jej przysługuje. Skarżąca spółka kwestionowała postanowienia planu w zakresie odnoszącym się do działek należących do Skarżącej, które to postanowienia Uchwały w § 9 naruszają jej prawo własności i tym samym domagała się zaprzestania naruszeń w tym zakresie poprzez zmianę Uchwały i ustalenie nowego przeznaczenia tych terenów z rolnego na mieszkalne, co wynika z aktualnego brzmienia Studium (M3). Sąd podkreśla, że o treści pisma decyduje nie jego tytuł, ale treść. Nadto, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie precyzuje jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno być sformułowane i jakie winno zawierać elementy. Wobec tego skoro spółka wyraziła niezadowolenie z treści dotyczącego ją planu miejscowego, wyraźnie zakwestionowała postanowienia Uchwały i wniosła o zmianę planu w zakresie przeznaczenia terenów rolniczych na mieszkalne. Zmiana m.p.z.p., bowiem jest tym trybem dostosowania postanowień planu do nowych warunków, skoro przedmiotowe tereny zostały objęte w aktualnie obowiązującym Studium innym przeznaczeniem niż to, które wynika z obowiązującego planu miejscowego. Skarżąca w piśmie z 16 października 2024 r., zatem przed wniesieniem skargi w dniu 30 października 2024 r. wyraziła jasno sformułowane zarzuty pod adresem zaskarżonej Uchwały, wynika z nich jakiej zmiany i o jakiej treści się domaga i że postanowienia planu naruszają prawa Skarżącej oraz wskazała jaki interes prawny i uprawnienia spółki zostały naruszone postanowieniami Uchwały, w tym § 9 Uchwały (tak też a contrario post. NSA z 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2554/15; post. WSA w Warszawie z 26 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 730/20; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Sąd przyjął zatem, że skarżąca skutecznie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. Organ w żaden sposób nie uwzględnił tego wniosku. Rada Miejska Gminy Pobiedziska w piśmie do Sądu wskazała brak możliwości zmiany planu w tym zakresie, oraz że Burmistrz nie mógł podjąć jej zgodnie z proponowanymi przez spółkę założeniami.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga była zatem dopuszczalna.
Uznając natomiast materialnoprawną legitymację Skarżącej spółki do kwestionowania postanowień przedmiotowej Uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego Skarżącego.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:
- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,
- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
Wskazać należy, że niniejsza Uchwała, wprawdzie w innym zakresie, ale była już przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach o sygn. II SA/Po 574/22 oraz IV SA/Po 599/24 (dostępne CBOSA). W związku z rozpoznaniem tych skargi, WSA w Poznaniu ocenił już przesłankę formalnoprawną i nie dopatrzył się naruszenia procedury sporządzania planu. Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia procedury sporządzenia planu w odniesieniu do interesu prawnego Skarżącej spółki.
Przechodząc, w niniejszej sprawie, do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że dotyczą one zaskarżenia Uchwały w części odnoszącej się do działek należących do Skarżącej spółki. W tym też zakresie Sąd przystąpił do oceny zasadności zarzutów skargi i uznał że zasługują one na uwzględnienie w części. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko wyrażone we wspomnianych wyrokach tutejszego Sądu dotyczących tego samego aktu planistycznego.
Tereny działek nr 77/57, 77/58, 77/59, 77/60 oznaczono w planie miejscowym symbolem R – tereny rolne, jak to wskazywano w skardze. Jednakże z części graficznej planu wynika, że częściowo działki te znajdują się także na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem R/ZO – tereny rolnicze i zieleni otwartej (pas o szerokości 15 m wzdłuż rowu stanowiącego działkę nr 78), o czym pisał organ w swoim piśmie z dnia 21 stycznia 2025 r.
Rada w § 9 Uchwały określiła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na terenach rolniczych oznaczonych symbolem R. W pkt 4 tego postanowienia Uchwały Rada ustaliła zakaz realizacji zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej.
Rada w § 10 Uchwały określiła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na terenach rolniczych oznaczonych symbolem R/ZO. W pkt 4 tego postanowienia Uchwały również ustalono zakaz realizacji zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej.
Należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Kwestie miejscowego planu uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.
Należy zaznaczyć, że owa "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż – jak się trafnie przyjmuje się w dominującym obecnie nurcie orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1993/14, CBOSA) – plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.
Przechodząc dalej wskazać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Władztwo planistyczne może być więc realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności.
Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być więc dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienia § 9 i § 10 Uchwały, w szczególności w zakresie zakazu zabudowy naruszają te wymogi.
Co do zasady, plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Organ jednak nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy, było konieczne i uzasadnione. Nie sposób doszukać się przesłanek zakazu zabudowy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku Gmina Pobiedziska nie wykazała okoliczności, które uzasadniałyby ustanowienie na nieruchomości Skarżącej spółki zakazu zabudowy w § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 Uchwały, a Sąd dostrzega wręcz takie okoliczności, które uwydatniają arbitralny charakter działania Gminy w tym zakresie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że odpowiedniego wyjaśnienia dla rzeczonego zakazu zabudowy próżno szukać w uzasadnieniu do uchwały XXVIII/245/2016. Z uzasadnienia tego, w części odnoszącej się do postanowień art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wyczytać można jedynie, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu miałyby ograniczać się do postanowień § 20 Uchwały, gdy tymczasem zakaz zabudowy wprowadzony został również w § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 Uchwały. Chociaż w dalszym fragmencie zwrócono uwagę na uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni (por. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), poprzez ustalenie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, a także powierzchni biologicznie czynnej oraz obszarów wyłączonych z zabudowy: tereny rolnicze, tereny rolnicze i zieleni otwartej – w żaden sposób nie sprecyzowano o jakie konkretnie walory ekonomiczne przestrzeni miałoby chodzić, a także dlaczego przemawiają one akurat za wprowadzeniem rzeczonego zakazu zabudowy.
W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że ze względu na znaczną ingerencję w prawo własności nieruchomości uwzględnienie celów, jakie chce osiągnąć gmina, musi być jednoznacznie wyartykułowane i uzasadnione. Kształt sporządzonego planu miejscowego jest bowiem wynikiem przeprowadzonych analiz, które są znane jedynie organowi sporządzającemu jego projekt i w tym przypadku uzasadnienie projektu planu stanowi wyjaśnienie intencji prawodawcy gminnego Ocena, czy gmina działa w granicach wyznaczonych w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. powinna być dokonana przez odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 tej ustawy, uprawnień właścicieli terenów wskazanych w art. 6 ustawy, a także zasady wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Z treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia planu Skarżąca powinna móc się dowiedzieć, jakimi motywami kierowała się Gmina wprowadzając zakaz zabudowy na jej działkach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 748/17, CBOSA). Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, pomimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, CBOSA).
Argumentacji w tym zakresie nie tylko nie dostarcza analiza uzasadnienia Uchwały XXVIII/245/2016, lecz ponadto nie wynika ona z przedstawionej wraz z Uchwałą dokumentacji planistycznej. Na szczególną uwagę zasługuje to, że w odpowiedzi na skargę i późniejszym piśmie organu poza zdawkowym odniesieniem się do argumentów Skarżącej spółki w żaden sposób w istocie nie poruszono nawet sedna sprawy, to jest nie odniesiono się do § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 Uchwały i wynikającego stąd na działce Skarżącej zakazu zabudowy. Gmina w sposób ogólny odnosiła się do kompetencji w zakresie ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego, dbałości o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Odnosząc się do stanowiska orzecznictwa sądowego argumentowała, że formalny wymóg ograniczenia prawa własności, w przypadku m.p.z.p., jest spełniony, gdy ograniczenie tego prawa bezpośrednio wynika z planu i znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, Gmina nie odniosła się konkretnie do przesłanek ograniczenia prawa własności, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, w przedmiotowym planie. Dalszej ocenie poddać trzeba zatem to, czy zakwestionowane przez Skarżącą spółkę rozwiązanie planistyczne, przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym, znajduje uzasadnienie w postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pobiedziska przyjętego uchwałą Nr V/40/2011 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z 24 lutego 2011 r.
Studium jest aktem o charakterze ogólnym, jako że wyznacza podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, zaś uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planów miejscowych, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (zob. wyroki NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1599/18, z 12 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 66/13, z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16, CBOSA).
Zauważyć wobec ostatniego należy, że jako główne cele polityki przestrzennej w studium wskazano m.in. kreowanie wizerunku gminy turystyczno-rekreacyjnej, w tym poprzez bezwzględną ochronę najcenniejszych wartości środowiska przyrodniczego i kulturowego, zaś w kierunkach zmian zapisano – właściwe wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z wyłączeniem możliwości lokalizowania zabudowy mieszkaniowej (s. 37-38 studium). Działka Skarżącej spółki zostały w studium objęta strefą II rolno-przyrodniczą. W strukturze przestrzennej Gminy Pobiedziska wyodrębniono trzy strefy, w tym strefę II rolno-przyrodniczą z terenami użytkowanymi rolniczo, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej, a także wyznaczonymi obszarami ciągów ekologicznych (s. 38-39 studium). Strefa ta obejmuje tereny przeznaczone na cele produkcji rolniczej wraz z rozproszoną zabudową siedliskową (poza terenami ciągów ekologicznych, które powinny być wolne od jakiejkolwiek zabudowy). W ramach tej strefy mogą występować także tereny związane z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych itp. Głównie w ramach tej strefy powinny powstawać nowe zalesienia i zadrzewienia. Zakłada się docelowo powiązanie zieleni ze strefy przyrodniczej poprzez strefę rolno-przyrodniczą w ciągły system przestrzenny. Powinno to nastąpić przez wyznaczone na gruntach rolnych ciągi ekologiczne. Ciągi ekologiczne są terenami bez możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, użytkowane wyłącznie rolniczo, jednak z możliwością zadrzewień, przede wszystkim wzdłuż cieków i wodnych oczek śródpolnych (s. 41). Analiza części graficznej studium pozwala w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że działki Skarżącej nie zostały w studium uznane za ciąg ekologiczny, lecz mieszczą się w strefie II rolno-przyrodniczej, w której dopuszczono lokalizację zabudowy siedliskowej.
Zauważyć należy, że działki należące do Skarżącej spółki znajdują się na terenie otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka przyjętego uchwałą Nr XXXVII/729/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2013 r., poz. 5747), a nie w samym Parku.
Z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 672) wynika, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej: "u.o.p.") parku krajobrazowego i jego otuliny. Przepis art. 5 pkt 14 u.o.p. definiuje, że otulina to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Przepisy uchwały nr XXXVII/729/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, obowiązujące na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, przewidują określone zakazy na terenie Parku wymienione w § 5 uchwały. Przepis ten nie przewiduje nawet zakazu zabudowy na terenie Parku (za wyjątkiem pasa szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej). Tego rodzaju zakazu nie przewiduje również przepis art. 17 ust. 1 u.o.p., zawierający katalog zakazów możliwych do wprowadzenia na terenie parku krajobrazowego, a także art. 16 ust. 1 i 2 i nast. u.o.p. odnoszący się do wyznaczenia otuliny parku krajobrazowego. Zatem tym bardziej brak jest uzasadnienia do wyprowadzenia zakazu zabudowy z przepisów wskazanej uchwały Sejmiku Województwa z 2013 r. dla terenu znajdującego się w otulinie Parku. Z treści § 4 wskazanej uchwały wynika ponadto, że wskazane tam cele ochrony dotyczą terenu Parku, a nie jego otuliny.
Nie wydaje się też za uzasadnione w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, aby zakazy wprowadzane w studium, czy też w planie miejscowym dla obszarów graniczących z parkiem krajobrazowym, stanowiących jego otulinę, mogły być większe i dalej idące, niż zakazy mogące być wprowadzane zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym (tak wyr. NSA z 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1167/11, CBOSA). Wobec powyższego wspomniana powyżej uchwała Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z 30 września 2013 r., wyznaczająca jedynie otulinę wokół Parku (§ 2) i określająca zakazy obowiązujące na terenie Parku (§ 5) i niezawierająca w istocie zakazu zabudowy na terenie Parku (po za wskazanym powyżej wyjątkiem w § 5 ust. 1 pkt 7) w żadnym razie nie stanowią dostatecznego uzasadnienia dla wprowadzenia dla działek Skarżącej spółki tak daleko idącego zakazu zabudowy, jak ten który przewidziany został w § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 zaskarżonej Uchwały Nr XXVIII/245/2016.
Dalsza analiza treści studium prowadzi do wniosku, zgodnie z którym objęcie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka strefą III przyrodniczą nie ma charakteru bezwzględnego. Studium zawiera bowiem postanowienia odnoszące się do terenów zabudowy położonych w granicach tego parku, w których wprost odwołano się do ustaleń zawartych w planie jego ochrony. Odniesiono się także do przypadków wyznaczenia w graniach parku krajobrazowego strefy I zurbanizowanej, co znajduje zresztą potwierdzenie w części granicznej studium, w ramach której dopuszczono zabudowę mieszkaniową i usługową (s. 41-42 studium).
Działka Skarżącej spółki nie znajduje się przy tym w strefie ochrony krajobrazu, o której traktuje art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p., a w której to strefie wprowadzony może zostać stosownie do postanowień art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a u.o.p. zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych. Ustanowienie tych stref w planach ochrony parku krajobrazowego wprowadzono do wspomnianego przepisu dopiero z dniem 11 września 2015 r. na mocy art. 9 pkt 5 lit. b ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774).
Na uwagę w tym względzie zasługuje definicja gruntu rolnego wprowadzona w art. 2 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), która w pkt 3 i 4 do kategorii tej zalicza odpowiednio grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych.
Mając na uwadze przywołane powyżej postanowienia studium samo uznanie działek Skarżącej spółki w zaskarżonym planie miejscowym za tereny rolnicze i zieleni otwartej, oznaczone na rysunku symbolami R oraz R/ZO, nie powinno budzić wątpliwości. Jednakże nie można uznać, aby z postanowień studium wynikał dla działek tych zakaz zabudowy. Wręcz przeciwnie studium obejmując tę działkę strefą II rolno-przyrodniczą, nie zaliczając jej do ciągów ekologicznych, dopuściło ich zabudowę zastrzegając możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej. W postanowieniach studium próżno wobec tego szukać podstaw do wprowadzenia tak drastycznego, generalnego zakazu zabudowy, jaki przewidziany został w § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 Uchwały.
O ile zatem nie budzi jakichkolwiek wątpliwości tut. Sądu to, że prawidłowo nie zrezygnowano w zaskarżonym planie z rolnego przeznaczenia działek Skarżącej spółki, o tyle brak jest dostatecznego uzasadnienia tego, dlaczego na tych działkach przewidziano bezwzględny zakaz zabudowy, o jakim stanowi § 9 pkt 4 i § 10 pkt 4 uchwały XXVIII/245/2016. Wręcz przeciwnie studium obejmując te działki strefą II rolno-przyrodniczą, nie zaliczając ich do ciągów ekologicznych, dopuściło jej zabudowę zastrzegając możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej. Brak jest dostatecznego uzasadnienia tego, dlaczego na tych działkach przewidziano bezwzględny zakaz zabudowy, o jakim stanowi § 9 pkt 4 i § 10 pkt 4 uchwały XXVIII/245/2016. Odnosząc się w tym miejscu do kwestii nowego studium dla Gminy Pobiedziska z 24 czerwca 2024 r. wskazać należy, że jego zapisy pozostają irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ocenianej w kontekście przepisów i aktów aktualnych na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.
Wprowadzenie tego zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy.
Słowem klucz w takich wypadkach zdaje się być "ograniczenie". W planie miejscowym można umieścić przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku, co pozwoli na ochronę wymagań ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walorów krajobrazowych, a także wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin. Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą uwzględniać także prawo własności. Wprowadzony tymczasem zaskarżonym planem zakaz zabudowy na terenach działek Skarżącej nie sposób uznać za ustanowiony w zgodzie z prawem właścicieli. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, czy wskazania motywów jakimi kierował się uchwałodawca wprowadzając zakwestionowany zakaz zabudowy.
Zatem, zasadnicza wadliwość zaskarżonej części planu sprowadzała się właśnie do tego, że Rada nie wykazała rzeczowo i przekonująco przesłanek do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. Jeżeli w planie przyjęto założenia co do preferowania na obszarze gminy istniejącego ładu przestrzennego, to organ powinien rozważyć zastosowanie na określonych terenach adekwatnych form ich zagospodarowania i zabudowy, z uwzględnieniem również innych chronionych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1144/21; z dnia 07 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1565/19; z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2783/18, dostępne CBOSA).
W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 74/18). Przy czym, nawet w odpowiedzi na skargę Rada nie wskazała motywów uzasadniających jej stanowisko, że zostały wyważone interesy prywatne i publiczne w przedmiotowej sprawie oraz że nie doszło do przekroczenia tzw. "władztwa planistycznego gminy" przy wprowadzeniu zakazu realizacji zabudowy na terenach oznaczonych symbolami R i R/ZO.
W rozpatrywanej sprawie wymagania wynikające z powyższych uwarunkowań prawnych nie zostały przez Radę Gminy dochowane. Przekroczenie przez organ Gminy uprawnień planistycznych poprzez nieuzasadnienie zgodnego z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżących, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Wobec powyższego kontrola sądowa potwierdziła zasadność zarzutów Skarżącej w zakresie naruszenia zaskarżoną regulacją Uchwały w sposób rażący przepisów art. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasadne jest więc stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały oraz załącznika graficznego nr 16B do tej Uchwały w części obejmującej działki nr 77/57, 77/58, 77/59, 77/60 obręb 0027 Stęszewko.
Uwzględnienie skargi wymagało stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie tylko w części obejmującej jej § 9 pkt 4 i § 10 pkt 4, przy pozostawieniu w mocy dla nieruchomości Skarżącej pozostałych postanowień planu, lecz w części obejmującej całość postanowień dotyczących tych nieruchomości Skarżącej.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 08 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 574/22, CBOSA), że Sąd nie jest kompetentny do przyjmowania rozwiązań planistycznych za gminę, a wyrok sądu nie powinien generować zagrożeń dla ładu przestrzennego na obszarze nim objętym. Z taką zaś sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku stwierdzenia nieważności jedynie § 9 pkt 4 i § 10 pkt 4 zaskarżonej Uchwały odnośnie działek Skarżącej objętych planem. Przyjęcie odmiennego stanowiska i ograniczenie się do stwierdzenia nieważności postanowienia planu wprowadzającego zakaz zabudowy doprowadziłoby do tego, że tut. Sąd w istocie zastępowałby gminę w realizacji jej władztwa planistycznego. Podkreślić zaś trzeba, iż to do Gminy Pobiedziska należy ustanowienie względem działek Skarżącej takich rozwiązań planistycznych, które będą adekwatne na gruncie zasady proporcjonalności, jak i zasady równości.
Sąd przyjął wobec tego rozwiązanie skutkujące – w przypadku uprawomocnienia się wyroku – w stosunku do działek ewid. nr 77/57, 77/58, 77/59 i 77/60, obręb 027 Stęszewko, powstaniem takiej sytuacji, jak gdyby obszar ten nie był w ogóle objęty postanowieniami tegoż planu.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały oraz załącznika graficznego nr 16B w części obejmującej powyższe działki, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.
W pozostałym zakresie, odnoszącym się do działki o nr 77/2, zarzuty Skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie, a to z tego powodu, że jej teren nie został objęty postanowieniami zaskarżonej Uchwały Nr XXVIII/245/2016 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 7 czerwca 2016 r., poz. 3704), czego nie zauważyły strony niniejszego postępowania, a okoliczność ta wyraźnie wynika z części graficznej Uchwały znajdującej się w aktach planistycznych sprawy (k. 504, 781 akt). Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pozostałej części odnoszącej się do działki 77/2 obręb 027 Stęszewsko, skargę oddalił, jak orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz ustalone według stawek minimalnych wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w wysokości 480 zł. wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie daje 797 zł.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) w związku z wnioskiem Skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie. Organ w terminie 14 dni od doręczenia mu wniosku o tryb uproszczony nie zażądał rozprawy.