IV SA/Po 899/25

IV SA/Po 899/25 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 2 i 3, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 101 par. 3, art. 112, art. 126, art. 141 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. uiszczony wpis w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych).
Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 czerwca 2025 r. ([...]), wydanym na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 § 1 oraz art. 123 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") odmówił "zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] w sprawie legalności budowy 5 budynków inwentarskich do odchowu cieląt, budynku magazynu płodów rolnych, budynku składowego, budynku gospodarczo-garażowego, zbiorników bezodpływowych realizowanej jako zabudowa zagrodowa związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym o maksymalnej obsadzie inwentarza wynoszącej 642,75 DJP na dz. nr [...], [...] w m. [...] realizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 14.03.2022r. (znak [...]) ze zmianami". W pouczeniu wskazał, że na to postanowienie służy stronom zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.).
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez spółkę Z. Spółka z o.o. z siedzibą w G. (zwaną dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), reprezentowaną przez r. C., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") – postanowieniem z 06 sierpnia 2025 r. ([...]) – utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. postanowienie WWINB, Spółka, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 152 § 1 p.p.s.a. – wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, (2) rozważenie uchylenia w całości poprzedzającego je postanowienia PINB z 16.6.2025 r.; (3) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie, "z uwagi [...] na treść art. 101 par. 3 k.p.a. pozbawiającą stronę możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, o czym strona Skarżąca została błędnie pouczona".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W świetle art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na takie tylko postanowienia administracyjne, które:
- pkt 2 – zostały wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- pkt 3 – zostały wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej legalności budowy. Niewątpliwie nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Na tle tego przepisu wyjaśnienia wymaga jednak, czy jest to postanowienie, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, Kodeks postępowania administracyjnego w aktualnym brzmieniu nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Możliwość taka nie wynika również z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418; w skrócie: "p.b."), które normują postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych (verba legis: "postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy").
Wskazany w pouczeniu PINB przepis art. 101 § 3 k.p.a. – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, z późn. zm.; w skrócie "nowelizacja z 3.12.2010 r.") – stanowi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, obecnie już jednolicie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 18.6.2013 r., II OSK 2296/12, ONSAiWSA 2014/5/74; a także dalsze orzeczenia NSA: wyrok z 22.10.2013 r., II OSK 1188/12; postanowienie z 19.11.2013 r., II OSK 1272/12; postanowienie z 11.3.2014 r., II OSK 2454/12; wyrok z 17.4.2014 r., II OSK 2825/12; wyrok z 18.7.2014 r., II OSK 340/13; wyrok z 17.6.2015 r., II GSK 1095/14; postanowienie z 26.6.2015 r., II OSK 1580/15; wyrok z 1.12.2021 r., III OSK 541/21; wyrok z 22.9.2023 r., I GSK 2232/19; wyrok z 27.3.2024 r., II GSK 1346/20; wyrok z 8.4.2025 r., III OSK 873/22; wyrok z 17.9.2025 r., II OSK 1671/23; wyrok z 15.10.2025 r., II OSK 2565/24; wyrok z 23.10.2025 r., II GSK 2535/21; o ile nie wskazano inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego treść cytowanego przepisu należy rozumieć wąsko, a mianowicie w ten sposób, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania (verba legis: "w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (verba legis: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania").
Niewątpliwie prawidłowa wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane nowelizacją z 3.12.2010 r. Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc: postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, statuowanej w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ww. ustawy nowelizującej (vide: druk nr 2987 Sejmu VI kadencji) wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Wobec powyższego należało uznać, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do rozpoznania przez WWINB zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie legalności budowy, gdyż ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawy szczególne nie przewidują prawa strony do wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Posiłkując się terminologią z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., należy więc stwierdzić, że postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służy zażalenie.
Oceny tej nie może zmienić fakt, że w pouczeniu zamieszczonym w postanowieniu PINB wskazano, iż na to postanowienie stronom służy zażalenie, ani okoliczność, że zgodnie z art. 112 (w zw. z art. 126) k.p.a. błędne pouczenie w decyzji (odpowiednio: postanowieniu) co do prawa odwołania (odpowiednio: zażalenia) lub skutków zrzeczenia się odwołania (odpowiednio: zażalenia) albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko powszechnie przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że chociaż ochrona przewidziana w art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, to nie ma charakteru absolutnego, a w szczególności nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (por. wyroki NSA: z 14.2.2017 r., II OSK 1363/15; z 6.7.2020 r., I OSK 3013/19; z 7.10.2020 r., II OSK 1640/18). Innymi słowy, warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z 19.4.2012 r., II OSK 193/11; z 7.10.2020 r., II OSK 1640/18). "Wprawdzie skarżący został wadliwie pouczony o możliwości złożenia zażalenia od postanowienia organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania, niemniej jednak fakt ten nie może uzasadniać działania organu odwoławczego wbrew wyraźnemu rozwiązaniu prawnemu, o którym była wyżej mowa. Skoro na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, które przecież nie tamuje postępowania, nie przysługuje zażalenie przewidziane w przepisach prawa, to nie można uznać, że w takiej sytuacji dochodzi do naruszenia art. 112 k.p.a. Zastosowanie przepisu art. 112 k.p.a. nie może powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom związanym z możliwością wnoszenia jak w tej sprawie zażaleń od określonych aktów prawnych. Nadto należy wyraźnie zaakcentować, iż błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach" (tak trafnie wyrok NSA z 19.7.2022 r., II OSK 2148/19).
W tym miejscu wypada wyjaśnić, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przewidujący możliwość zaskarżenia "postanowień, na które służy zażalenie", należy rozumieć w ten sposób, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – w drodze odrębnej skargi – jest wyłączona w kwestiach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych; także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie "merytoryczne" postanowienie. Tak jest w szczególności w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można bowiem zakładać, że ustawodawca, z jednej strony, wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, a z drugiej strony uznał za dopuszczalną skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach (por. postanowienia WSA: z 15.7.2015 r., IV SA/Po 86/15; z 12.1.2016 r., IV SA/Po 1048/15).
Wobec powyższego należało uznać, że nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia WWINB w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna (por. też orzeczenia NSA: postanowienie z 25.6.2014 r., II OSK 172/13; postanowienie z 29.1.2015 r., II OSK 1590/13; wyrok z 15.4.2015 r., II OSK 2183/13; postanowienie z 3.9.2015 r., II OSK 217/14).
Ubocznie godzi się zauważyć, że Sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych, w których skargi na postanowienia organów odwoławczych utrzymujące w mocy postanowienia organów pierwszoinstancyjnych o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego są załatwiane w inny sposób – w szczególności w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, jako rażąco naruszającego prawo (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Jednakże Sąd w niniejszym składzie takiego stanowiska nie podziela. Choć bowiem, jak to już wyżej wskazano, w aktualnym orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje, to już w wypowiedziach doktryny bywa też wyrażany pogląd przeciwny (por. np.: G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 222 i nast.; J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, uw. 3 do art. 101; K. Wojciechowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, art. 101 Nb 15; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, uw. 6 do art. 101). W konsekwencji przyjęcie przez organ II instancji, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, choć w ocenie Sądu w niniejszym składzie narusza prawo, to jednak, wobec nie do końca jasnej treści art. 101 § 3 k.p.a., nie sposób uznać, że narusza je w stopniu rażącym. Albowiem "[z]godnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyroki NSA z dnia: 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1708/18; 23 września 2025 r. sygn. akt I OSK 1806/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. [...]; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 1036-1037)" [zob. wyrok NSA z 9.12.2025 r., I OSK 660/24].
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 a contrario p.p.s.a. odrzucił skargę (pkt 1 sentencji postanowienia), przy czym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. uczynił to w trybie uproszczonym.
O zwrocie uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.