IV SA/PO 896/24

IV SA/Po 896/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 13-14, art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6, art. 64 ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1-6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 7 ust. 2a pkt 1-4
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z 25 kwietnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta P., postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 roku (nr [...]), odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji nr [...] znak sprawy: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastruktura towarzyszącą, na części działki o nr ewid. [...], obręb W., gmina S..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków grunty działki o nr ewid. [...], obręb W., gmina S., opisane są jako grunty orne klasy IIIb, IVa, IVb i V.
W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że planowana inwestycja będzie realizowana na części wskazanej działki stanowiącej grunty rolne opisane w ewidencji jako grunty orne klasy IVa, IVb i V, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren inwestycji wyznaczono liniami rozgraniczającymi ABCDEFGH. Użytek rolny klasy IIIb o pow. 0,0505ha, stanowiący część działki nr [...], znalazł się poza wskazanym terenem inwestycji.
Burmistrz Gminy S. w projekcie decyzji ustalił, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem z zakresu budowy instalacji odnawialnego źródła energii, dla którego nie ma obowiązku spełnienia wymogu dostępu terenu do drogi publicznej.
Jednakże zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren inwestycji miałby mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej – ulica [...], która zlokalizowana jest na działkach nr ewid.[...] oraz [...]. Dostęp do drogi dla planowanej inwestycji miałby się odbywać przez grunty rolne opisane w ewidencji jako grunty orne klasy IIIb stanowiące część działki nr [...]. Grunty orne klasy IIIb znajdują się w części działki nr [...] pomiędzy terenem inwestycji wyznaczonym konturem ABCDEFGH, a wskazaną drogą wojewódzką, ulicą W..
Starosta przyjął, że teren inwestycji pod zabudowę nie będzie funkcjonował - co zdaniem organu jest oczywiste - bez przejazdu przez część działki stanowiącą grunty rolne klasy IIIb. Potwierdza to także sposób wydzielenia działki nr [...], który wskazuje sposób dojazdu do planowanej inwestycji. Obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji wiązałaby się zatem ze zmianą sposób użytkowania gruntów rolnych klasy IIIb w granicach działki nr [...] na cele nierolnicze.
Z uwagi na powyższe Starosta uznał, że przy załatwieniu sprawy konieczne jest uwzględnienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022r. poz. 2409). Z przepisu wynika, że przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IIIb na cele nierolnicze wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika czy grunty rolne klasy IIIb występujące na działce nr [...] uzyskały zgodę właściwego ministra na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Analiza przeprowadzona przez Burmistrza Gminy S. na podstawie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (sporządzona przed korektą wniosku o ustalenia warunków zabudowy, tj. ograniczeniem terenu inwestycji do części działki nr [...] obejmującej grunty rolne klasy IVa, IVb oraz V), wskazuje, że zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia nie było.
W tym stanie rzeczy Starosta przeprowadził (pomimo iż zauważył, że grunty rolne klasy IIIb nie zostały uwzględnione jako teren inwestycji) analizę w oparciu o art. 7 ust. 2a pkt 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą przedstawiono w załączniku do postanowienia.
W uzasadnieniu odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy Starosta wyjaśnił, że grunty klasy IIIb występujące na części działki nr [...], przez które odbywałby się dojazd do planowanej inwestycji, spełniają jedynie warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 2 i 4 powołanej ustawy, tj. położone są w odległości nie większej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej oraz ich powierzchnia nie przekracza 0,5ha. Wskazane grunty nie spełniają natomiast warunków określonych w art. 7 ust.2a pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. wymogu aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy oraz wymogu położenia w odległości nie większej niż 50m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w B., postanowieniem z dnia 4 października 2024 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji.
W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że sposób wydzielenia działki nr [...] jednoznacznie wskazuje sposób odjazdu do planowanej inwestycji. Teren inwestycji wyznaczony na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nie będzie funkcjonował bez przejazdu przez część działki stanowiącą grunty klasy IIIb. Realizacja inwestycji wiązałaby się zatem ze zmianą sposobu użytkowania gruntów rolnych klasy IIIb w granicach wskazanej działki.
Grunty przez które odbywałby się dojazd do planowanej inwestycji nie spełniając warunków art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aby inwestor mógł realizować inwestycję, grunty klasy IIIb w granicach działki nr [...], muszą uzyskać zgodę ministra rolnictwa na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.
P. Sp. z o.o. Sp. z o.o. z siedzibą w B. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Spółka zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty P. , zobowiązania organu do wydania postanowienia uzgadniającego projekt warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W ocenie Spółki zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem:
1) art. 138 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które narusza przepisy prawa materialnego oraz procesowego;
2) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować respektowanie zasady równości wobec prawa oraz poprzez podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na błędnym uznaniu, że dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji miałby się odbywać przez grunty rolne klasy III, stanowiące część działki nr [...] oraz nieuwzględnienie, że grunty klasy III zostały wyłączone z terenu inwestycji;
4) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p poprzez zastosowanie tego przepisu w sprawie, gdy teren inwestycji oznaczony jako część działki nr [...] nie obejmuje gruntów klasy III i wyższych;
5) art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, tj. uznanie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy odnosił się do fragmentu działki ewidencyjnej nr [...], a tym samym badanie spełnienia przesłanek do wydania decyzji pozytywnej powinno być ograniczone do terenu wyodrębnionego we wniosku;
6) art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy teren inwestycji nie obejmuje użytków rolnych klasy IIIb;
7) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie, że przesłanka/warunek dostępu do drogi publicznej nie znajduje zastosowania w sprawach ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii;
8) art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że postępowanie uzgodnieniowe obejmuje wszelkie aspekty sprawy głównej, w tym ocenę poprawności ustalenia granic projektowanej inwestycji, podczas gdy postępowanie uzgodnieniowe dotyczy tylko tych aspektów sprawy głównej, które wiążą się z zadaniami organu uzgodnieniowego i w odniesieniu do projektu decyzji o warunkach zabudowy w takim jego kształcie, w jakim został przedstawiony do uzgodnienia.
W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśnił, iż kwestia zapewnienia dojazdu do drogi publicznej leży oczywiście w interesie inwestora, który rozważa różne alternatywy dojazdu. Pomimo, iż powyższa kwestia nie powinna stanowić podstawy odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, to w załączniku graficznym do skargi Spółka przedstawia najbardziej prawdopodobny sposób dojazdu do terenu inwestycji. Aktualnie inwestor podejmuje rozmowy w zakresie ustanowienia stosownego prawa dostępu do wskazanych gruntów, celem zapewnienia dojazdu.
W ocenie Spółki z powyższego jednoznacznie wynika, że rozważania organów nie tylko nie mają podstaw prawnych, ale pomijają inne alternatywy zapewnienia dostępu do drogi publicznej, które nie zakładają korzystania z gruntów klasy III.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 - dalej w skrócie: "P.p.s.a.").
Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawy dotyczące skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Skarga okazała się uzasadniona.
Z uzasadnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wniosek o ustaleniu warunków zabudowy dla całej działki nr [...] został złożony w dniu 19 grudnia 2022 roku, a "w następstwie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla całej działki nr [...] wniosek został skorygowany pismem z dnia 15 marca 2023 roku w zakresie powierzchni terenu inwestycji do części działki nr [...]".
Organy uwzględniły, że w świetle art. 59 ust. 1 ustawa z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Kwestionowane postanowienia zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2023, poz. 1688 - dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm. - dalej w skrócie "u.o.g.r.l.")
Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).
Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
Natomiast zgodnie z treścią art. 106 § 1-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej w skrócie "K.p.a.") jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.
Przyjmuje się, że tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, wówczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym organem, zasadniczo wyspecjalizowanym w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy. Z uwagi na ten szczególny przedmiot sprawy do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Zatem organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 106 oraz powołane tam orzecznictwo).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że na potrzeby postępowania uzgodnieniowego organy przyjmowały założenie o konieczności spełnienia przesłanki dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jako warunku realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., do których zalicza się w szczególności:
- wymóg określony tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa;
- dostępność terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej;
- uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego;
- ustalenie, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- oraz ustalenie, że decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie natomiast art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o odnawialnych źródłach energii nie stosuje się przepisów ustalających konieczność spełnienia wymogu określonego tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przyjmuje się, że dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Oznacza to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego (A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61 oraz powołane tam orzecznictwo).
Przesłanką ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii jest natomiast to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).
W świetle treści art. 2 pkt 13 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Z przywołanej definicji wynika więc jednoznacznie, że do niezbędnego uzbrojenia terenu należą także istniejące lub projektowane drogi.
W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że drogi nie są elementem uzbrojenia terenu ze względu na odesłanie do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz ze względu na treść art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Ich wymienienie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p., definiującym na potrzeby ustawy pojęcie uzbrojenia terenu, nie przesądza o tym, w jakim zakresie i jakie drogi mogą być uwzględniane jako element dopuszczający ustalenie warunków zabudowy. Teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, nie może być jednocześnie uznawany, ze względu na parametry drogi, za nieposiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania (A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61 oraz powołane tam orzecznictwo).
Spółka w sposób nieuprawniony utożsamia dostateczne uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie komunikacji, czyli możliwość dojazdu do planowanej farmy fotowoltaicznej, z warunkiem dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.
Przyjmuje się, że określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji odmownej (A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61 oraz powołane tam orzecznictwo).
Nie może budzić żadnych wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą obejmuję także lokalizację wjazdu i wyjazdu na teren inwestycji, dojazd do terenu inwestycji oraz miejsca parkingowe, co jest niezbędne tak na etapie budowy, jak i eksploatacji (serwisowania) instalacji odnawialnego źródła energii.
Dostrzegać należy, że w treści projektu decyzji, który przekazano do uzgodnienia zawarto ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji, w tym ustalenia dotyczące wymaganej ilości miejsc postojowych.
Sąd nie podziela stanowiska, że kwestia dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu do terenu inwestycji, to "sprawa inwestora", która nie powinna stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Z powyższych względów całkowicie chybiona jest ocena, że zaskarżone postanowienia zostały wydane w oparciu o okoliczności wykraczające poza granice sprawy głównej, granice wyznaczone skorygowanym wnioskiem, czy niezgodnie z treścią projektu decyzji, który przedłożono do uzgodnienia.
Sąd doszedł jednak do przekonania, że w okolicznościach kontrolowanej należało uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l.
Materiał dowodowy włączony do przekazanych Sądowi akt administracyjnych nie stanowi wystarczającej podstawy dla przyjęcia ustalenia, że obsługa planowanej inwestycji w zakresie komunikacji (dojazd do terenu inwestycji) będzie realizowana przez grunty rolne klasy IIIb stanowiące część działki nr [...] pomiędzy terenem inwestycji wyznaczonym konturem ABCDEFGH, a drogą wojewódzką - ulicą W..
W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a także w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzono jedynie, iż "zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej - ulica [...], która zlokalizowana jest na działkach nr ewid.[...] oraz [...]".
Jednak takie twierdzenia/ustalenia nie korespondują z załącznikiem graficznym do projektu decyzji. Załącznik graficzny został sporządzony zgodnie z korektą wniosku, czyli z terenu inwestycji wyłączone zostały grunty rolne klasy IIIb stanowiące część działki nr [...], tj. pas ziemi w granicach działki nr [...] łączący teren inwestycji wyznaczony konturem ABCDEFGH z drogą wojewódzką - ulicą W..
W tym stanie rzeczy nie można wykluczyć, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przyjęty, bo obsługa planowanej inwestycji w zakresie komunikacji ma być (wniosek) i może być (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) realizowana w sposób zobrazowany w załączniku graficznym do skargi.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienia Starosty P. (pkt 1 wyroku).
O należnych Spółce kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł).
Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy zobowiązane są pozyskać do akt sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej uzgodnieniem.
Sąd wskazuje ponadto, że przepis art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadku doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, dokonanego przez organ występujący o uzgodnienie. Jest to jednak sytuacja jednorazowa, która nie może mieć zastosowania w przypadku uchylenia postanowienia organu uzgadniającego i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wówczas organ decyzyjny obowiązany jest oczekiwać na wydanie postanowienia przez organ uzgadniający. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w art. 106 § 3 K.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38 K.p.a.
Przystępując do ponownego rozstrzygnięcia sprawy organy będą miały na uwadze, że w ramach postępowania uzgodnieniowego, wbrew sugestiom skargi, nie podejmuje się rozstrzygnięć dotyczących alternatywnego dostępu do drogi publicznej, czyli oceny o spełnieniu warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego.
Kwestie dotyczące spełnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy rozstrzyga organ powołany do załatwienia sprawy głównej, organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści decyzji o warunkach zabudowy. Z tego powodu dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 15.02.2018 r., II OSK 1847/17, Legalis nr 1719627).
Jeśli warunki zabudowy przyjęte w projekcie decyzji nie pozwalają na sformułowanie jednoznacznej oceny w kwestii ochrony rolnego charakteru gruntów, to zachodzą podstawy do odmowy uzgodnienia.
Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest bowiem kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dająca się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości ocenia projekt decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Uzgadnia on pozytywnie lub negatywnie konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.10.2024 r., II SA/Bd 653/24, LEX nr 3780761).