IV SA/PO 885/24

IV SA/Po 885/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 62 ust. 1 pkt 1-2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 101 § 1-3, art. 123 § 1-2, art. 134, art. 141 § 1, art. 142, art. 144, art. 149 § 1-4, art. 151 § 1-2, art. 156 § 1 pkt 1 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta P., postanowieniem z dnia 22 listopada 2023 roku (nr [...]), na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesił prowadzenie wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...] oraz [...] (obr. [...]) położonych w P. przy alei [...], na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia uprawomocnienia się postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2023 roku (znak: [...]) uchylającego postanowienie w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (od dnia 23 października 2023 roku).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 28 marca 2024 roku (znak: [...]), stwierdziło, że zażalenie T. Sp. z .o.o. sp. k. z siedzibą w P. zostało wniesione z uchybienie terminu do jego wniesienia. Spółka nie korzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Prezydent Miasta P., postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 roku (nr [...]), na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 36 § 1 i art. 101 §1, §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, podjął z zawieszenia wznowione postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy ustalonych ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 9 listopada 2020 roku (Nr [...], znak: [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...] oraz [...] (obr. [...]) położonych w P. przy alei [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że Rada Miasta P. nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie zawieszenia postępowania.
T. Sp. z .o.o. sp. k. z siedzibą w P., pismem z dnia 1 sierpnia 2024 roku, wniosła zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Spółka zażądała uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia uznając, że zostało one wydane z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 18 września 2024 roku (Nr [...]), na podstawie 101 § 3, art. 134, art. 141 § 1 oraz art. 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że art. 101 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W aktualnym stanie prawnym na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje zażalenie.
T. Sp. z .o.o. sp. k. z siedzibą w P., pismem z dnia 30 października 2024 roku, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Spółka zażądała:
- stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia 24 lipca 2024 roku znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 P.p.s.a.;
- ewentualnie, w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności, uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia 24 lipca 2024 roku znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a.;
- a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.
W ocenie skarżącej Spółki zaskarżone postanowienia zostały wydane z istotnym naruszeniem:
- art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na podjęcie prowadzenia postępowania, pomimo że w sprawie nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, a nawet gdyby uznać, że taka podstawa zaistniała, to nie został zachowany termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania,
- art. 6 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 126 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia organu I instancji, które zostało wydane bez podstawy prawnej i zostało skierowane do osoby niebędące stroną w sprawie,
- art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięcie faktu, że postanowienie organu I instancji dotknięte jest wadą nieważności, zaś stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia stanowi niedopuszczalny przypadek pozostawienia w obrocie prawnym postanowienia, wobec którego winna zostać stwierdzona nieważność,
- art. 11, art. 107 § 3, art. 124 § 2 oraz art. 126 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, w tym brak wskazania przyczyn, z powodu których Kolegium uznało, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w postaci wydania postanowienia bez podstawy prawnej oraz skierowania go do osoby niebędące stroną w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a.").
Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawy dotyczące skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
W świetle art. 62 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Przyjmuje się, że w przepisach art. 58 oraz art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca ustanowił, obok przypadków zawieszenia postępowania na zasadach ogólnych ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, specyficzne uregulowania dotyczące procesu gospodarowania terenami nieobjętymi planem miejscowym (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, art. 58 i art. 62).
Zgodnie z treścią przepisów art. 123 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 rok Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572.; dalej skrócie "K.p.a.") w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.).
W sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 K.p.a.).
Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 K.p.a.).
O postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (art. 101 § 1 K.p.a.). Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 K.p.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Skarżony organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Odwołanie (zatem również zażalenie), może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (wyrok WSA w Olsztynie z 28.09.2021 r., II SA/Ol 687/21, LEX nr 3246892).
W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że na podstawie art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Środek ten nie służy na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.
Wskutek nowelizacji dokonanej z dniem 11 kwietnia 2011 roku przepis art. 101 § 3 K.p.a. uzyskał brzmienie "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skutkiem przedmiotowej zmiany, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, było wyeliminowanie możliwości zaskarżenia w trybie zażalenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Spowodowane było to tym, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję). Zatem zdaniem projektodawców, brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 101 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura).
Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby przyjąć stanowisko, że zaskarżone postanowienie istotnie narusza prawo z uwagi na brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zarzutu:
- podjęcia postępowania pomimo braku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania,
- podjęcia postępowania pomimo niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania,
- pozostawienia w obrocie prawnym postanowienia organu I instancji, które zostało wydane bez podstawy prawnej oraz zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Wskazane kwestie wykraczają poza grancie sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia z uwagi na treść art. 101 § 3 oraz art. 141 § 1 K.p.a.
Kwestie dotyczące dochowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, istnienia/powołania przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, czy istnienia legitymacji do udziału we wznowionym postępowaniu administracyjnym, rozstrzygane są postanowieniem w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 1-4 K.p.a.) lub decyzją wydawaną na podstawie art. 151 §1-2 K.p.a.
Podstawą uwzględnienia skargi nie mogła być argumentacja wskazująca, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest obarczone wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.