IV SA/Po 834/25

IV SA/Po 834/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 446
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi P. W., M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr XLVII/355/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy Miasta Czempinia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Czempiń na rzecz P. W. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Gminy Czempiń na rzecz M. W. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr XLVII/355/17 z 30 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy Miasta Czempinia.
Skargę na powyższą uchwałę złożyli P. W. i M. W., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących, stanowiących działki o nr ewid. 1172 i 1174, położonych w miejscowości Czempiń, gmina Czempiń, powiat kościański, a nadto o zasądzenie od Rady Miejskiej w Czempiniu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pełnomocnik stron zaskarżonej uchwale zarzucił:
- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i wprowadzenie mocą planu miejscowego takiego ograniczenia prawa własności, które godzi w zasadę proporcjonalności oraz ogranicza wolność działalności gospodarczej, które nie znajduje żadnego uzasadnienia zwłaszcza przy całkowitej i bezspornej dezaktualizacji uprzedniej przesłanki ograniczenia prawa własności, tj. w świetle rezygnacji z zamiaru przeprowadzenia obwodnicy miasta Czempinia m.in. na działkach skarżących - co czyni dalsze obowiązywanie planu w zaskarżonej części arbitralnym i nieuzasadnionym interesem publicznym;
- naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedostateczne wyważenie interesów publicznych i prywatnych oraz błędne dokonanie analizy ekonomicznej i środowiskowej, co doprowadziło do uchwalenia planu, który istotnie narusza prawo własności skarżących, mimo że w późniejszym okresie zrezygnowano z zamiaru przeprowadzenia obwodnicy miasta Czempinia na działkach skarżących, a zatem plan miejscowy uchwalony został przedwcześnie - co czyni dalsze obowiązywanie planu w tej części arbitralnym i nieuzasadnionym interesem publicznym, stanowi rażące naruszenie zasady proporcjonalności i godzi w istotę prawa własności, czyniąc plan uchwalonym przedwcześnie i pozbawionym aktualnego uzasadnienia.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących podniósł, że skarżący są właścicielami działek o nr ewid. 1172 i 1174, które w części objęte są obszarem zaskarżonego planu miejscowego. Według ustaleń planu, przez nieruchomości skarżących miała przebiegać obwodnica miasta Czempinia. Na nieruchomościach wprowadzono oznaczenie 1KD-G jako "tereny dróg publicznych klasy głównej". W ocenie strony skarżącej plan miejscowy wprowadzono przedwcześnie, ponieważ w dacie jego uchwalenia miejsce inwestycji nie było jeszcze ostatecznie ustalone. Ostatecznie odstąpiono od realizacji inwestycji na spornych nieruchomościach, doszło do całkowitej dezaktualizacji teoretycznych podstaw wydania skarżonej uchwały, a planowana obwodnica mieć będzie inny przebieg.
Powołując się na § 8 ust. 1 zaskrzonej uchwały, ustalającej parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych jako 1KD-G i 2KD-G, pełnomocnik skarżących wskazał, że na nieruchomościach jego mandantów nie jest dopuszczone m.in. lokalizowanie budynków, w tym mieszkalnych czy usługowych, nie jest dopuszczalne prowadzenie działalności gospodarczej, w tym usługowej. Powyższe jednoznacznie przekłada się także na spadek wartości nieruchomości, brak jej atrakcyjności, brak realnej szansy na jej sprzedaż czy wywiązanie się z uprzednio zawartych umów przedwstępnych sprzedaży. Pełnomocnik skarżących zwrócił również uwagę, że wariant odmiennego przebiegu obwodnicy został m.in. usankcjonowany prawnie mocą decyzji Burmistrza Gminy Czempiń z dnia 14 maja 2025 r. znak RŚ.6220.38.2023.EL nr 7/2025 o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy m. Czempiń w ciągu drogi wojewódzkiej nr 310 Droga 5/węzeł Czempiń/Czempiń-Śrem". Powyższe świadczy o tym, iż wydanie skarżonej uchwały było przedwczesne, bez uprzedniego, należytego rozważenia interesu publicznego i prywatnego. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia przesądza, że obwodnica Czempinia nie będzie realizowana na działkach skarżących. Celem właściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie decyzji środowiskowej konieczne jest bowiem dokładne określenie terenu inwestycji.
Odstąpienie od zamiaru budowy inwestycji w koncepcji zamieszczonej w planie miejscowym potwierdza także podjęcie przez Radę Miejską w Czempiniu uchwały nr LXXIII/685/24 z dnia 30 stycznia 2024 r. w sprawie zmiany polegającej na uchyleniu części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy miasta Czempinia, pomiędzy drogą powiatową 3948P, a drogą wojewódzką nr 310, przyjętego uchwałą nr XLVII/355/17 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. Uchwała ta uchyliła miejscowy plan zagospodarowania w części, nie wyznaczając przy tym w miejscu postanowień planu innych przepisów dot. zagospodarowania przestrzennego. Świadczy to o zdezaktualizowaniu się pierwotnej koncepcji przebiegu obwodnicy już w tamtym czasie. Mimo powyższego, zaskarżona uchwała do dziś pozostaje w mocy, ograniczając uzasadnione prawa skarżących.
Pełnomocnik skarżących wskazał również, że ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być poprzedzona rozważeniem, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności), czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności), a także czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Organ powinien ponadto wyważyć interes publiczny oraz prywatny, zgodnie z zasadą proporcjonalności. W przedmiotowej sprawie zlekceważenie powinności wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego przez organ administracji doprowadziło do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące stronie skarżącej prawo własności z naruszeniem zasady proporcjonalności. Z powyższych względów pełnomocnik skarżących wywiódł, że dalsze obowiązywanie zaskarżonej uchwały nie znajduje żadnych podstaw prawnych i faktycznych, rażąco narusza prawo własności skarżących, w szczególności w zakresie uprawnień do rozporządzania i korzystania z nieruchomości - zaś uprzednie powody stojące za skarżoną uchwałą bezspornie się zdezaktualizowały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Objęty skargą plan został wywołany z inicjatywy Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu i odzwierciedlał ówczesne koncepcje zarządcy drogi co do planowanego przebiegu obwodnicy. Po uchwaleniu planu zarządca drogi ostatecznie zrezygnował z realizacji inwestycji w ustalonym kształcie. Organ wskazał, że obecnie Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu uzyskał decyzję środowiskową dla zupełnie innego przebiegu obwodnicy i procedowane jest wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji wskazano, że droga w ustalonym w planie miejscowym przebiegu nie zostanie zrealizowana przez zarządcę, również Gmina Czempiń nie ma planów budowy jakiejkolwiek drogi w granicach ustalonych zaskarżoną uchwałą. Organ stwierdził, że zaskarżonym planem dokonano de facto wywłaszczenia planistycznego. Ponieważ jednak planowana inwestycja nie powstanie, wywłaszczenie to nie jest dokonywane na jakikolwiek cel publiczny i doszło do sytuacji nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących do nieruchomości bez jakiegokolwiek uzasadnienia, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego.
Jednocześnie wskazano, że uchwała objęta skargą ustala wyłącznie przebieg drogi mającej stanowić obwodnicę miasta, nie ustala natomiast jakiegokolwiek przeznaczenia terenów sąsiednich. Stanowi ona wyłącznie plan dla inwestycji liniowej. Brak możliwości realizacji jakiejkolwiek części inwestycji liniowej oznacza brak możliwości realizacji całej inwestycji. Zatem jakkolwiek skarżący mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części obejmującej ich nieruchomości, to jednak takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do stworzenia stanu prawnego niemożliwego fizycznie do realizacji. Brak możliwości realizacji drogi w jakimkolwiek fragmencie powoduje, iż cała inwestycja jest bezprzedmiotowa. Konieczne jest zatem wyeliminowanie w całości zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Kontrola sądu w sprawach dotyczących planów miejscowych nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten przewiduje zatem trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 lipca 2024 r. IV SA/Po 396/24 oraz wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Czempiniu nr XLVII/355/17 z 30 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy Miasta Czempinia. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 5 września 2017 r. poz. 5753.
Jak wynika z § 3 zaskarżonej uchwały, w granicach objętych planem miejscowym ustalono jedynie dwa rodzaje przeznaczenia terenów, opisane jako tereny dróg publicznych klasy głównej, oznaczone symbolami 1KD-G i 2KD-G, a także teren komunikacji kolejowej, oznaczony symbolem KK. W § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów dróg publicznych 1KD-G i 2KD-G.
W kontrolowanej sprawie skarżący dysponują prawem własności nieruchomości, które zostały objęte planem miejscowym. Niezbędne jest zatem rozważenie interesu prawnego skarżących, którym przysługuje ochrona prawa własności, w zestawieniu z przysługującym gminie władztwem planistycznym. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).
Przepisy te korespondują z uregulowaniami wyższego rzędu. Stosownie bowiem do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ingerencja rady gminy w sferę uprawnień właścicielskich musi opierać się na wyważeniu interesu publicznego i prywatnego.
W myśl art. 140 kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Okolicznością bezsporną jest, że inwestycja drogowa, dla której opracowano plan miejscowy stanowiący przedmiot skargi, nie została dotąd zrealizowana przez zarządcę (Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu) i obecnie przyjęto inny wariant przebiegu tejże obwodnicy. W konsekwencji wiadomym jest, że nie dojdzie do realizacji przedmiotowej obwodnicy w kształcie określonym w uchwale objętej skargą. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, również Gmina Czempiń nie planuje realizacji jakiejkolwiek inwestycji drogowej w granicach ustalonych zaskarżoną uchwałą. Co więcej, samo podjęcie uchwały stanowiącej przedmiot skargi nastąpiło w czasie, gdy w przedmiocie faktycznego przebiegu zamierzenia inwestycyjnego (obwodnicy miasta Czempinia) nie podjęto jeszcze jednoznacznych ustaleń. Innymi słowy, Rada Miejska w Czempiniu dokonała ograniczenia prawa własności skarżących w momencie, gdy nie zmaterializował się jeszcze interes publiczny, stanowiący podstawę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, dalsze obowiązywanie zaskarżonej uchwały jawi się jako zbyteczne, ponieważ - w obliczu jednoznacznej rezygnacji z realizacji zamierzenia, które stanowiło zasadniczą podstawę jej przyjęcia - prowadzi do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących.
Wypada w tym miejscu wskazać, że władztwo planistyczne przysługujące gminie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza się do możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również do podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany obowiązującego planu, stosownie do art. 27 u.p.z.p. Każdorazowo wymaga to jednak przeprowadzenia procedury planistycznej w trybie tożsamym dla uchwalania planu miejscowego. Wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.
Rada gminy nie ma natomiast możliwości wyeliminowania z obrotu części lub całości obowiązującego planu bez konieczności przyjęcia regulacji w zakresie, w jakim obowiązujący uprzednio plan miejscowy traci moc. Rada gminy nie jest wyposażona w kompetencję do samodzielnego uchylenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w całości ani w części - w sytuacji, gdy działanie to nie prowadzi do wprowadzenia nowych ustaleń planistycznych w miejsce dotychczasowych. W świetle przepisów u.p.z.p., wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu planistycznego możliwe jest wyłącznie na skutek uchwalenia nowego planu, dokonania jego zmiany w trybie ustawowym albo stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. Konstrukcja prawna zmiany planu, o której mowa w art. 27 u.p.z.p., odnosi się do sytuacji, w której istniejące ustalenia planistyczne zostają zastąpione nowymi regulacjami - nie obejmuje natomiast przypadków, w których dochodzi jedynie do usunięcia określonych zapisów. Tym samym, przyjęcie uchwały mającej na celu jedynie uchylenie fragmentów planu, bez przeprowadzenia kompletnej procedury planistycznej skutkującej ustanowieniem odmiennego przeznaczenia terenu, stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 sierpnia 2025 r. sygn. IV SA/Po 501/25). Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części pozostaje natomiast w gestii organu nadzoru w ramach nadzoru legalności (art. 91 u.s.g.) lub sądu administracyjnego, co wynika z art. 147 § 1 P.p.s.a. W kontrolowanym postępowaniu, wobec upływu terminu o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec przyjęcia, że został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa.
W zaistniałym stanie faktycznym, w którym uchwała Rady Miejskiej w Czempiniu nr XLVII/355/17 z 30 sierpnia 2017 r. przeznacza nieruchomości stanowiące własność skarżących pod funkcję drogową, należy wskazać na istnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tego aktu ze względu na jego niezgodność z normami wyższego rzędu, w szczególności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami regulującymi ochronę prawa własności.
W świetle art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, prawo własności korzysta z ochrony prawnej, a ograniczenia tego prawa mogą być ustanawiane jedynie w ustawie oraz tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym, przy zachowaniu zasady proporcjonalności. Tymczasem wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia drogowego dla nieruchomości skarżących, bez jakiejkolwiek realnej perspektywy realizacji tej inwestycji oraz przy świadomości organu gminy, że doszło do utrzymania takiego stanu prawnego bez jego zmiany - prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny, naruszając tym samym konstytucyjnie chronione prawa właściciela.
Zgodnie z art. 140 k.c., właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a także rozporządzać nią. W sytuacji, w której miejscowy plan uniemożliwia racjonalne korzystanie z nieruchomości poprzez narzucenie nierealizowanego przeznaczenia drogowego, co do którego istnieje również pewność, że nie zostanie ono ostatecznie zrealizowane, dochodzi do faktycznej ingerencji w istotę prawa własności, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności oraz zakaz nadmiernej ingerencji w sferę prawa jednostki, wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, przesłanką stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego jest jego sprzeczność z prawem, w tym także z normami konstytucyjnymi. W niniejszym przypadku uchwała narusza zarówno prawo własności jednostki, jak i zasadę proporcjonalności ingerencji w to prawo, a jej dalsze obowiązywanie - przy braku jakiejkolwiek perspektywy realizacji zapisanej inwestycji - stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionych uprawnień właścicielskich. Przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2014 r. II OSK 240/13).
Ponadto, wobec jednoznacznego stanowiska, że rada gminy nie jest uprawniona do samodzielnego stwierdzenia nieważności ani derogacji obowiązującego planu miejscowego, w szczególności bez uchwalenia nowych regulacji planistycznych, jedynie tutejszy Sąd pozostaje właściwy do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Opisane powyżej naruszenia materialnych gwarancji ochrony prawa własności, w powiązaniu z trwałością stanu prawnego uniemożliwiającego korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich funkcją i przeznaczeniem, stanowią przesłankę rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Tym samym, utrzymanie w mocy planu miejscowego w opisanym kształcie, pomimo bezspornej i jednoznacznej bezcelowości jego postanowień oraz ich dysfunkcjonalności z punktu widzenia polityki przestrzennej i konstytucyjnych standardów ochrony praw jednostki, prowadziłoby do niedopuszczalnego naruszenia zasady proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej, a także do utrwalenia stanu niepewności prawnej i faktycznej dla właścicieli nieruchomości. Opisane powyżej okoliczności przemawiały za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II i III wyroku na podstawie art. 200 i art. 202 § 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się opłaty uiszczone tytułem wpisu od wniesionych skarg w wysokości po 300 zł, opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw w wysokości po 17 zł, a nadto wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości łącznej 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Orzekając w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika skarżących Sąd miał na uwadze, że ich uprawnienia nie są wspólne, rozdzielając wynagrodzenie radcy prawnego po połowie na rzecz każdego ze skarżących, odpowiednio do ich udziału w sprawie. Stosując art. 206 P.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę fakt reprezentacji obu skarżących przez tego samego pełnomocnika, jak również zbieżne zarzuty i argumentację skargi wywiedzionej w imieniu każdego ze skarżących. Wywiedzenie skargi i reprezentowanie stron w sprawie o tożsamym stanie faktycznym oraz objętym jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika oraz dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy.