Pełny tekst orzeczenia IV SA/Po 804/25

IV SA/Po 804/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 maja 2025 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 28 lutego 2025 r. (znak: [...]) odmawiającej ustalenia na rzecz M. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 31 października 2024 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek M. S. (dalej: skarżąca lub inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] (dalej również: inwestycja lub przedsięwzięcie).
Decyzją z dnia 28 lutego 2025 r. (znak: [...]) Burmistrz Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), z uwagi na brak możliwości wyznaczenia wnioskowanej linii zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zdaniem której warunki faktyczne pozwalają na ustalenie żądanej linii zabudowy, która sprzyjać będzie rozwojowi wsi i zaadoptowaniu istniejących terenów rolniczych na tereny zabudowy mieszkaniowej.
Wymienioną we wstępie decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wniosku i jego uzupełnień wynika, że inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w wodę ("studnia do poboru wody pitnej") oraz energię, zaś odprowadzanie ścieków nastąpi do "bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe". Nadmieniono, że inwestor musi wykazać (uprawdopodobnić), że ewentualna budowa brakującej sieci wodociągowej jak i kanalizacyjnej (zbiornika bezodpływowego) jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków przyszłej inwestycji. Tymczasem, w ocenie SKO w oparciu o akta sprawy, nie jest możliwe ustalenie warunków technicznych podłączenia wody jak i uznania, że odprowadzanie ścieków nastąpi np. do zbiornika bezodpływowego. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego możliwość realizacji zbiorników bezodpływowych, których budowa nie została objęta wnioskiem o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Kolejno Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Nie chodzi zatem jedynie o słowne gwarancje inwestora, że kiedyś w przyszłości powstanie odpowiednia infrastruktura techniczna. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, powinien móc obiektywnie ocenić, czy projektowane uzbrojenie terenu jest technicznie i prawnie możliwym w przyszłości dla planowanego zamierzenia budowlanego. Organ – w oparciu o dokumenty przedłożone przez inwestora – musi ustalić, czy możliwość uzbrojenia terenu inwestycji jest realna, a w oparciu o regulację art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. ustalić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: obsługi infrastruktury technicznej - określić warunki, na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. W ocenie SKO brak przepisu wymieniającego enumeratywnie dowody potwierdzające daną okoliczność nie stanowi bowiem przesłanki do uznania, że w takiej sytuacji inwestor nie musi w żaden sposób wykazywać, że uzbrojenie jest w tym zakresie wystarczające. Dlatego też Kolegium uznało, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
SKO wskazało także, że wezwanie inwestora na etapie postępowania odwoławczego o ww. dokumenty, nie miałoby wpływu na wynik dokonanego rozstrzygnięcia, ponieważ w sprawie nie został spełniony także warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że inwestycja nie znajduje się w obszarze w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi (o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Zdaniem Kolegium inwestycja nie znajduje się nadto w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu ani strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116, dalej: Rozporządzenie), które weszło w życie dnia 26 lipca 2024 r. Zdaniem SKO przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie wymaga, aby – w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem – w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, przy uwzględnieniu ww. norm.
Kolegium podkreśliło, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nakłada na organ ustalający warunki zabudowy obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje bowiem wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Analiza stanowi merytoryczną część ustaleń organu, przeniesionych wprost do decyzji o warunkach zabudowy, zatem merytorycznej ocenie decyzji podlega m.in. prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek warunkujących ustalenie przez niego wielkości obszaru analizowanego. Urbanista nie jest uprawniony do wyznaczenia obszaru analizowanego według własnego uznania, na zasadach dowolności, zaś organ nie może bezkrytycznie przyjąć za swoje tych ustaleń.
W ocenie SKO opracowana w niniejszej sprawie analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami art. 61 ust. 5a u.p.z.p., na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.
Zdaniem Kolegium, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz § 3 Rozporządzenia linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, czyli od frontu działki. Stosownie do § 3 ust. 4 Rozporządzenia pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. obejmuje zarówno obowiązującą linię zabudowy, jak i nieprzekraczalną linię zabudowy. Tym samym to organ rozstrzygający w sprawie dokonuje oceny rodzaju wyznaczonej linii zabudowy. W ocenie SKO z akt sprawy wynika, że linia zabudowy w obszarze analizowanym jest jednolita, zlokalizowana wzdłuż drogi gminnej (ul. [...]). Tym samym dopuszczenie planowanej inwestycji w "głębi" obszaru analizowanego poza istniejącą w tym obszarze linią zabudowy oraz poza zlokalizowaną w tym obszarze zabudową stanowiłoby naruszenia przywołanych norm. Wyznaczenie innej linii zabudowy, jest dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że znajdzie to oparcie w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, co – zdaniem Kolegium – nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem SKO, pismem z 13 sierpnia 2025 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niezasadne przyjęcie, iż nie jest możliwe określenie linii zabudowy dla nowej inwestycji, w sytuacji gdy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie parametrów i cech nowej zabudowy,
- § 3 ust. 3 Rozporządzenia, poprzez niezastosowanie możliwości ustalenia innej linii zabudowy, mimo że analiza urbanistyczna wskazywała na brak możliwości kontynuacji istniejącej linii zabudowy, a organ nie wykazał, iż ustalenie odmiennej linii zabudowy naruszałoby zasady prawidłowego zagospodarowania terenu lub ładu przestrzennego,
- art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: K.p.a.), poprzez nieuzupełnienie z urzędu materiału dowodowego w zakresie dokumentów zapewniających uzbrojenie terenu, z błędnym założeniem organu, iż dokumenty te nie miałyby wpływu na wynik postępowania, podczas gdy pełne wyjaśnienie tych okoliczności mogłoby istotnie wpłynąć na ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,
- art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do kompletnego wyjaśnienia sprawy, szczególnie w kontekście uzbrojenia technicznego i możliwości ustalenia linii zabudowy,
- art. 8 K.p.a., poprzez nadmierny formalizm i pomijanie merytorycznej analizy argumentów przedstawionych przez inwestora, prowadzące do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej,
- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieprzedstawienie szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie do formalnego odniesienia do zarzutów odwołania, bez odniesienia się do istotnych argumentów strony skarżącej.
Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga była niezasadna.
Na wstępie należy zaznaczyć, że tożsama sprawa ze skargi M. S., a dotycząca sąsiedniej działki o nr ewid. [...] została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SA/Po 703/25 i rozpoznana na rozprawie w dniu 16 października 2025 r., na której zapadł wyrok oddalający skargę w całości. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni zgadza się stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku wskazanej sprawy, a zawarte w nim rozważania prawne czyni jako własne.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 - dalej w skrócie "u.p.z.p.").
Stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) - która wprowadziła zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące od dnia 24 września 2023 r. - do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie (nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a i.p.z.p.
Z uwagi na złożenie wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy dnia 31 października 2024 r. - zastosowanie miały przepisy w dotychczasowym brzmieniu - art. 54 u.p.z.p. (określający treść decyzji) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2. 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, jednocześnie w niniejszym postępowaniu nie będą miały zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a w obecnie obowiązującym brzmieniu, tj. regulacje wiążące decyzję o warunkach zabudowy z obszarem uzupełniania zabudowy wskazanym w planie ogólnym.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania:
1) linii zabudowy;
2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3) szerokości elewacji frontowej;
4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi o tym wprost przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (...)".
W przedmiotowej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy, ponieważ w sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. - brak możliwości wyznaczenia wnioskowanej linii zabudowy. W realiach niniejszej sprawy istota sporu sprowadza się więc do stwierdzenia, czy w przypadku planowanej przez skarżącą inwestycji – objętej wnioskiem o warunki zabudowy – polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Przepisy rozporządzenia wskazują, że linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) W przypadku, gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się ustalenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 3 ust. 3 rozporządzenia).
W niniejszym przypadku stwierdzono brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest zabudowy. W związku z powyższym sprawdzono, czy możliwe jest skorzystanie z dyspozycji zawartej w § 3 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczającej inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
W obszarze analizowanym widoczna jest wyraźna zasada ukształtowania zabudowy zlokalizowanej wzdłuż drogi gminnej na działce nr ewid. [...], ul. [...], na podstawie której da się wyodrębnić frontowe linie zabudowy oraz tylną linię zabudowy, co pokazano na załączniku nr 3. Tylna linia zabudowy w obszarze analizowanym wyznacza maksymalny zasięg zabudowy oraz obszar koncentracji zabudowy. Planowana nowa zabudowa wykracza poza dopuszczalny zasięg, wskazany przez tą linię.
Zatem linia zabudowy w obszarze analizowanym jest jednolita, zlokalizowana wzdłuż drogi gminnej (ul. [...]). Tym samym dopuszczenie planowanej inwestycji w "głębi" obszaru analizowanego poza istniejącą w tym obszarze linią zabudowy oraz poza zlokalizowaną w tym obszarze zabudową stanowiłoby naruszenie przywołanych norm. Wyznaczenie innej linii zabudowy, jest dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że znajdzie to oparcie w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ul. [...], które mogłyby potencjalnie tworzyć wspólną jednostkę urbanistyczną z wnioskowaną działką, brak jest działki zabudowanej w sposób pozwalający przyjąć, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy wykraczającej poza obszar koncentracji zabudowy wskazany przez frontowe i tylne linie zabudowy, będzie kontynuacją istniejącego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania, a w szczególności kontynuacją istniejącej linii zabudowy.
Należy w tym miejscu zatem powtórzyć, że sprawa w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2011, s. 515, 517). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 Rozporządzenia). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.
W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prawodawca określił katalog przesłanek, których jedynie łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że wydanie tej decyzji jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W powyższym przepisie wprowadzono do systemu prawnego tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa". Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez co powiązana jest z obowiązkiem badania wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, o którym stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a który służy przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Ze znajdującej się w aktach postepowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania z dnia 28 lutego 2025 r. (dalej: analiza urbanistyczna) wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie w analizie urbanistycznej zaznaczono, że brak jest możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z uwagi na to, że na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest zabudowy. Pogląd ten należało uznać za trafny.
W myśl § 3 ust. 1 Rozporządzenia linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Zgodnie zaś z § 3 ust. 4 Rozporządzenia linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że linia zabudowy w obszarze analizowanym jest jednolita, zlokalizowana wzdłuż drogi gminnej (ul. [...]). Co prawda w myśl § 3 ust. 3 Rozporządzenia dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, lecz tylko wtedy, gdy wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (tj. analizy urbanistycznej). W niniejszej sprawie jak już wspomniano prawidłowo wskazano w analizie urbanistycznej, że nie znaleziono uzasadnienia dla wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy. Trafna okazała się bowiem uwaga, że na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ul. [...], które mogłyby potencjalnie tworzyć wspólną jednostkę urbanistyczną z wnioskowaną działką, brak jest działki zabudowanej w sposób pozwalający przyjąć, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy wykraczającej poza obszar koncentracji zabudowy wskazany przez frontowe i tylne linie zabudowy, będzie kontynuacją istniejącego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania, a w szczególności kontynuacją istniejącej linii zabudowy. W przypadku planowanej inwestycji orzekające w sprawie organy w pełni zasadnie - w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego - uznały brak spełnienia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, a co za tym idzie niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne, jak zabudowa planowana przez skarżącą. Podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że inwestycja polegająca na realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w oddaleniu od występującej w obszarze analizowanym zabudowy zlokalizowanej wzdłuż drogi publicznej, nie spełnia koniecznego wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 58/24).
Przyjęcie odmiennego stanowiska (zgodnego z żądaniem skarżącej), a w konsekwencji dopuszczenie planowanej przez skarżącą zabudowy spowodowałoby na tyle istotną zmianę w ładzie przestrzennym obszaru analizowanego, że planowana zabudowa stanowiłaby wyznacznik dla ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach mieszczących się w głębi ul. [...], co miałoby także wpływ na obsługę komunikacyjną przez drogę wewnętrzną znajdującą się na działkach nr [...] i nr [...]. Trafnie przy tym zauważyło SKO, że naruszenie ładu przestrzennego może mieć miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości obszaru analizowanego, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy nie występującej w tym obszarze, np. poprzez realizację zabudowy "w głębi" terenu niezabudowanego. Z tego względu niezasadne okazały się zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 136 § 1 K.p.a., poprzez nieuzupełnienie z urzędu materiału dowodowego w zakresie dokumentów zapewniających uzbrojenie terenu. Podzielić należało w tym zakresie pogląd wyrażony przez Kolegium w zaskarżonej decyzji o braku wpływu wezwania inwestora na etapie postepowania odwoławczego o ww. dokumenty z uwagi na równoczesny brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Stwierdzić należałoby, że ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty dotyczące uzbrojenia terenu i tak powinno poskutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygającą kwestią jest bowiem brak kontynuacji zabudowy, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Podsumowując dotychczasowe uwagi, uznać należało, że wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Nie dopatrzono się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ należycie ustalił stan faktyczny, wystarczający do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Ustaleń tych dokonał zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zaskarżona decyzja została także uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania i wyraziło w tym zakresie jasno swoje stanowisko.
Należy zatem wskazać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a ustalanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było, w niniejszym stanie faktycznym dopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.