IV SA/Po 7/23

IV SA/Po 7/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Maciej Busz
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 58 par. 1 pkt 1-3 art. 63 par. 2 art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 200 art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 09 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedłożenia wniosku o legalizację 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 09 września 2022 roku nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 21 września 2022 roku nr [...], 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. T. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], postanowieniem z dnia 9 września 2022 roku (nr [...]), działając na wniosek P. T. (inwestor) z dnia 12 października 2021 roku, powołując się na art. 59 i art. 123 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił przywrócenia terminu do przedłożenia (zgodnie z postanowieniem [...] z dnia 4 maja 2021 roku) wniosku o legalizację drogi wykonanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej ul. [...] w R. .
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że twierdzenia inwestora o powzięciu w dniu 5 października 2021 roku informacji o sprawie oraz o kierowanej do niego korespondencji są nieprawdziwe.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawca wiedział o toczącym się postępowaniu, bo w jego trakcie podejmował działania odnośnie zapadłych rozstrzygnięć.
W dniu 17 lutego 2012 roku inwestor wniósł o wyznaczenie nowego terminu kontroli. W dniu 26 kwietnia 2021 roku inwestor złożył kolejne pismo w sprawie. W dniu 10 maja 2021 roku inwestor złożył zażalenie na postanowienie z dnia 4 maja 2021 roku, którym został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wybudowanej drogi. Z kolei w dniu 6 października 2021 roku inwestor złożył odwołanie od decyzji z dnia 16 września 2021 roku, którą nakazano dokonanie rozbiórki spornej budowli.
Organ uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie może się ostać twierdzenie, iż domownik B. Z. odbierał korespondencję w sprawie, ale nie przekazywał jej adresatowi.
Inwestor skorzystał z prawa do złożenia zażalenia na postanowienie PINB o odmowie przywrócenia terminu i zażądał jego uchylenia.
W uzasadnieniu zgłoszonego żądania inwestor wskazał, że sporna droga od przeszło 5 lat obsługuje kilkuset mieszkańców osiedla. Umiejscowiona została zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozbiórka spowoduje poważne problemy społeczne. Wnioskodawca podjął prace związane z przygotowanie dokumentacji technicznej do pozwolenia na budowę. Przywrócenie terminu pozwoli uporządkować stan techniczny i prawny drogi.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy na skutek zażalenia, postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 roku, utrzymał w mocy postanowienie PINB o odmowie przywrócenia terminu.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie PINB wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych zostało doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 7 maja 2021 roku, zaś postanowienie WWINB utrzymujące je w mocy wydano w dniu 15 lipca 2021 roku. Termin na złożenie wniosku o legalizację wykonanych robót upłynął w dniu 14 sierpnia 2021 roku. Nie ulega wątpliwości, że inwestor nie złożył wniosku o legalizację w terminie 30 dni od daty ostateczności postanowienia o wstrzymaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych WWINB stwierdził, że termin określony w art. 48a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest terminem procesowym. Natomiast zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Organ zaznaczył, że inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, w dniu 5 września 2022 roku złożył do PINB drugi wniosek o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o legalizację samowoli budowlanej.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu WWINB wyjaśnił, że odebranie korespondencji przez dorosłego domownika jest skutecznym sposobem doręczenia, także, co do daty doręczenia. Zarzut braku wiedzy o wydanych rozstrzygnięciach jest nieuzasadniony. Wnioskodawca skutecznie wnosił środki zaskarżenia zarówno od postanowienia PINB, jak i decyzji PINB.
WWINB w całości podzielił ustalenia organu I instancji, co do rodzaju i daty czynności podejmowanych przez inwestora w toku postępowania oraz stwierdził, że inwestor wiedział o treści postanowienia i wynikających z niego obowiązkach.
Organ uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka braku winy w uchybieniu terminu. PINB prawidłowo odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację samowolnie wykonanej drogi na działce o nr ewid. [...].
P. T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego postanowienia zostały wydane z naruszeniem:
1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy, podczas gdy zasadnym było jego uchylenie i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację drogi wykonanej na działce o nr ewid. [...],
2) art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co doprowadzało do niewłaściwych ustaleń w sprawie, sprowadzających się do stwierdzenia, że skarżący nie zachował siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a ponadto do przyjęcia stanowiska, że do uchybienia terminowi do złożenia wniosku o legalizację nie doszło z przyczyn niezawinionych przez skarżącego.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sprawy ze skarg dotyczących postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych względów niż powołane na jej usprawiedliwienie.
Analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności kontrolowanej sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], postanowieniem z dnia 4 maja 2021 roku (nr [...]), nakazał P. T. (inwestor) wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie drogi wykonanej na działce o nr ewidencyjnym [...] w gminie R.. Organ pouczył inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, jak również o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej na dalszym etapie postępowania.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez inwestora, postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych.
Inwestor nie złożył wniosku o legalizację.
Decyzją z dnia 16 września 2021 roku PINB nakazał rozbiórkę drogi wewnętrznej o długości 80m - odcinek od ulicy [...] wypełniony materiałem bitumicznym, 296m - odcinek od zakończenia nawierzchni bitumicznej do granicy z działką nr ewid. [...] wypełniony kostką betonową, zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...] w gminie R..
Inwestor, pismem z 6 października 2021 roku (złożone w placówce pocztowej w dniu 07 października 2021 roku), skorzystał z prawa do złożenia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę.
Natomiast pismem z dnia 12 października 2021 roku (złożone w placówce pocztowej tego samego dnia, tj. 12 października 2021 roku) inwestor wystąpił do PINB z żądaniem przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację.
Do podania załączone zostało pisemne oświadczenie/zapewnienie B. Z. (domownik inwestora), że w dniu 5 października 2021 roku przekazał on inwestorowi korespondencję od organu nadzoru budowlanego.
W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wskazano, że od dnia złożenia zażalenia z dnia 10 maja 2021 roku na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych do dnia 5 października 2021 roku inwestor nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania od nakazu rozbiórki, decyzją z dnia 15 listopada 2021 roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W dniu 08 września 2022 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] przeprowadził kontrolę wykonania obowiązków wynikających z decyzji o nakazie rozbiórki. W czynnościach kontrolnych w imieniu inwestora uczestniczył jego pełnomocnik R. D., który do protokołu kontroli oświadczył, że ze względu na społeczny charakter sprawy "wnosi o uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania".
P. T., reprezentowany pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia 5 września 2022 roku, ponownie zwrócił się do PINB z żądaniem przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...], stanowiącej ul. [...] w R. . Do podania załączone zostały pełnomocnictwo oraz pismo zatytułowane wniosek o legalizację samowoli budowlanej.
W uzasadnieniu kolejnego żądania przywrócenia terminu wskazano, że termin do złożenia wniosku o legalizację nie został zachowany ze względu na sytuację zdrowotną oraz finansową inwestora, a zatem z przyczyn niezawinionych i niezależnych od strony postępowania. Poprawa stanu zdrowia strony oraz polepszenie sytuacji prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 1 września 2022 roku i wówczas też ustała przyczyna uchybienia terminu do złożenia wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], postanowieniem z dnia 9 września 2022 roku, po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 października 2021 roku, odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację samowolnie wybudowanej drogi. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora R. D. w dniu 20 września 2022 roku.
Następnie, postanowieniem z dnia 21 września 2022 roku, po rozpoznaniu wniosku z dnia 05 września 2022 roku, PINB również odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację samowolnie wybudowanej drogi na działce o nr ewidencyjnym [...].
Inwestor, pismem opatrzonym datą 27 września 2022 roku i złożonym w placówce pocztowej w tym samym dniu, a skierowanym bezpośrednio do Inspektor Nadzoru Budowlanego, złożył zażalenie na postanowienie PINB z dnia 09 września 2022 roku (dotyczy wniosku z dnia 12 października 2021 roku).
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy na skutek zażalenia, postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 roku, utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 09 września 2022 roku o odmowie przywrócenia terminu.
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że WWINB wydał postanowienie w postępowaniu zażaleniowym dotyczące rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu z dnia 12 października 2021 roku, jednak przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnił okoliczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu z dnia 05 września 2022 roku w zakresie jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której określony był przywracany termin.
Sąd przyjmuje powyżej powołane okoliczności, jako własne ustalenia w kontrolowanej sprawie.
Organy słusznie uznały, że termin wskazany w art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.) na złożenie wniosku legalizacyjnego jest terminem procesowym, co oznacza, że możliwe jest złożenie prośby o jego przywrócenie na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000; dalej w skrócie K.p.a.).
Zgodnie z art. 58 § 1-3 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne.
Prośba osoby zainteresowanej o przywrócenie terminu jest podaniem w rozumieniu art. 63 K.p.a., co oznacza, że taka prośba powinna spełniać wymagania określone w art. 63 § 1-3 K.p.a.
Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 K.p.a.). Z treści art. 58 § 2 zdanie drugie wprost wynika, że jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Analiza akt sprawy wskazuje, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu z dnia 12 października 2021 roku nie został złożony wniosek o legalizację samowolnie wybudowanej drogi na działce o nr ewidencyjnym [...].
Skoro skarżący/inwestor składając wniosek o przywrócenie terminu z dnia 12 października 2021 roku nie złożył jednocześnie wniosku o legalizację, to obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Organ nie wykonał powyżej opisanych obowiązków procesowych i przystąpił do merytorycznego rozpoznania prośby o przywrócenie terminu zawartej w podaniu z dnia 12 października 2021 roku pomimo tego, że kompetencja do takiego działania nie została w sposób prawidłowy zaktualizowana.
Dostrzegać jednak należy, że skarżący/inwestor złożył wniosek o legalizację samowolnie wybudowanej drogi przy prośbie o przywrócenie terminu z dnia 05 września 2022 roku, która został złożona w placówce pocztowej w dniu 6 września 2002 roku oraz wpłynęła do PINB w dniu 08 września 2022 roku, a więc została doręczona organowi przed wydaniem postanowienia z dnia 09 września 2022 roku rozstrzygającego w przedmiocie prośby o przywrócenie terminu z dnia 12 października 2021 roku.
Jednak przystępując do oceny zasadności zażalenia wywiedzionego od postanowienia z dnia 09 września 2022 roku, rozstrzygającego w sprawie podania z dnia 12 października 2021 roku obarczonego brakiem formalnym, WINB nie mógł zgodnie z prawem przyjmować, że braki formalne prośby o przywrócenie terminu zostały usunięte poprzez złożenie wniosku o legalizację w dniu w dniu 08 września 2022 roku, czyli wraz z prośbą o przywrócenie terminu z dnia 05 września 2022 roku.
Dostrzegać bowiem należy, że w sprawie prośby o przywrócenie terminu z dnia 05 września 2022 roku PINB rozstrzygał odrębnym postanowieniem z dnia 21 września 2022 roku. Skarżący/inwestor nie skorzystał z prawa do złożenia zażalenia od postanowienia z dnia 21 września 2022 roku.
Z uwagi na powyższe uznać należało, że zaskarżone do sądu postanowienie WWINB zostało wydane z uwzględnieniem okoliczności wykraczających poza granice sprawy odwoławczej wyznaczone postanowieniem PINB z dnia 09 września 2022 roku. Wniosek o legalizację złożony przy prośbie o przywrócenie terminu z dnia 05 września 2022 roku został skonsumowany odrębnym postanowieniem PINB z dnia 21 września 2022 roku, od którego nie wniesiono zażalenia.
Z tych względów Sąd doszedł do przekonania o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 09 września 2022 roku.
Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. uzasadnione okazało się również usunięcie z obrotu prawnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2022 roku, którym organ rozstrzygał o zasadności prośby o przywrócenie terminu z dnia 05 września 2022 roku.
Wskazane rozstrzygnięcie zostało skierowane do tego samego podmiotu (skarżącego/inwestora) w tej samej kwestii, która rozstrzygana była zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym je postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 09 września 2022 roku, tj. zasadności wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację samowolnie wybudowanej drogi na działce o nr ewidencyjnym [...].
Argumentacja obu wniosków uzupełnia się w ten sposób, że w części obejmuje ten sam okres zwłoki w złożeniu wniosku o legalizację, co niewątpliwie może determinować łącze rozpoznanie i rozstrzygnięcie obu zgłoszonych żądań.
Usunięcie z obrotu prawnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2022 roku otwiera, dostrzeżoną przez WWINB, możliwości rozpoznania obu wniosków bez wzywania do usunięcia braków formalnych podania z dnia 12 października 2022 roku.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 09 września 2022 roku nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 21 września 2022 roku nr [...]
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 wskazanej ustawy. Koszty zasądzone od organu na rzecz skarżącego obejmują uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego, na które składają się wynagrodzenie radcy prawnego w stawce minimalnej (480 zł). Do akt sprawy nie został przedłożony dowód uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.