II SA/Wr 909/24

II SA/Wr 909/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48, art. 48a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. Z. i M. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku gospodarczego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ pierwszej instancji), w związku z informacją otrzymaną od Wójta Gminy K., przeprowadził w dniu 19 kwietnia 2024 r. kontrolę na działce nr [...] w S., gmina K. W trakcie tej kontroli ustalono, że na działce znajduje się budynek rekreacyjny oraz konstrukcja oporowa wybudowana w kształcę litery "L", a także posadowiony został budynek gospodarczy wolnostojący o konstrukcji drewnianej, wybudowany na płycie betonowej, o wymiarach: 2,60 m x 3/19 m, w którym przechowywane są różne sprzęty. W budynku tym znajduje się także centrala do obsługi paneli fotowoltaicznych ulokowanych na budynku rekreacyjnym. Stwierdzono, że na wybudowanie obiekty właściciele nie uzyskali pozwolenia na budowę, ani też nie był on objęty zgłoszeniem. W trakcie kontroli okazano zgłoszenie z 2016 r., które według właściciela stanowiło podstawę budowy budynku murowanego objętego odrębnym postępowaniem.
W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2024 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego, a następnie podjętym w dniu 2 września 2024 r. postanowieniem (nr 135/2024), wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego zgłoszenia zamiaru jego wykonania.
Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu, przedmiotowy budynek należało zakwalifikować jako budynek, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., tj. wolno stojący, parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, który służy do przechowywania różnych narzędzi i sprzętów wykorzystywanych na działce, na której się znajduje również budynek rekreacyjny. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej, wyliczonej w takim przypadku na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a p.b., wynosi 5 000 zł.
Po rozpatrzeniu zażalenia B. Z. i M. Z. (dalej: skarżący), zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. (nr 1063/2024), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
DWINB przychylił się do oceny organu pierwszej instancji, że w rozpatrywanym przypadku sporny obiekt stanowi wolno stojący, parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, na wzniesienie którego, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz jego budowa wymagała zgłoszenia. Skoro w trakcie kontroli do okazano stosownego zgłoszenia, organy przyjęły, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając rozstrzygnięciu:
1) dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w S., gmina K., podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna;
2) art. 8, art. 9 i art. 11 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania, oraz zasadę przekonywania;
3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy oraz dowolną, a nie swobodą ocenę tych dowodów;
4) art. 10 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż strona nie została poinformowana przez organy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co naruszyło jej prawo do obrony jej praw;
5) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego mimo istnienia zagadnienia wstępnego – postępowania administracyjnego w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru stanowiącego własność skarżącego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 i art. 48a p.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 p.b., postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Powołane normy prawne są stosowane wyłącznie w przypadku samowolnej budowy (a także rozbudowy, nadbudowy oraz odbudowy) obiektu budowlanego.
Wymaga podkreślenia, że zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 p.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 974/17 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wdrożyły tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 p.b., stojąc na stanowisku, że skoro skarżący nie legitymują się decyzją o pozwoleniu na budowę spornego obiektu, nie dokonały też zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowalnych związanych z budową budynku gospodarczego, a w świetle art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. wzniesiony obiekt nie przekracza dopuszczalnych na gruncie Prawa budowlanego parametrów, to tym samym sporny budynek jest obiektem budowlanym powstałym w warunkach samowoli budowlanej.
W rozpatrywanej sprawie organy zgodnie przyjęły przy braku sprzeciwu skarżących, że sporny obiekt stanowi budynek gospodarczy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., na wzniesienie którego nie jest wymagane co prawda pozwolenie na budowę, lecz przed jego wybudowanie fakt ten należało zgłosić organowi architektoniczno-budowlanemu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
W tych warunkach, biorąc pod uwagę określone w toku kontroli parametry dokonanej zabudowy, wzniesiony obiekt podlegał wyjątkowi określonemu w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b., a tym samym przed jego wybudowaniem inwestor winien dokonać zgłoszenia budowy do organu administracji architektoniczno-budowlanego, czego – jak już zauważono w tej sprawie – zaniechano.
Wskazać również należy, że w myśl art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to, czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania, wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Odnosząc się natomiast do kwestii fundamentów, Sąd wskazuje, że podziela prezentowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3683/19; 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1264/21; 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 125/19; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 582/21; 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1312/18; 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18; 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18). Podkreśla się także, że istnienie tradycyjnie wykonywanych w gruncie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1477/20).
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 2024 r. oraz dokumentacji zdjęciowej, pozwala na stwierdzenie, że posadowienie obiektu będącego przedmiotem postępowania jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. W konsekwencji, z tego też względu inwestycję tę należy zakwalifikować jako trwale związaną z gruntem.
W zakresie wzmiankowanego w skardze naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd wskazuje, że w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie wskazuje się, iż dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2619/22; 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 287/23; 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1876/22).
W zarzutach skargi, pełnomocnik skarżącego nie wskazała, jakiej konkretnej czynności procesowej mogącej mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia nie dokonała w następstwie niezawiadomienia przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom skargi, nie naruszono także art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarówno DWINB, jak i organ pierwszej instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, dokonując analizy dowodów, zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, trafnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. p.b. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi również w tym zakresie.
Końcowo wymaga wskazania, że dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność podjęcia przez organy gminy czynności zmierzających do uruchomienia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla terenu, na którym zlokalizowany został sporny obiekt, obowiązuje aktualnie plan miejscowy, w oparciu o który organy nadzoru budowlanego dokonują oceny zabudowy pod względem zgodności z jego zapisami. Brak było zatem podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.