Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

IV SA/Po 684/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

IV SA/Po 684/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 54 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 24 par. 1 pkt 5, art. 107 par. 1 pkt 4, art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz skarżącego P. T. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 22 maja 2025 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu skargi Prokuratora (zwanego dalej "Prokuratorem") z 18 kwietnia 2025 r. na decyzję SKO z 14 października 2024 r. ([...]; zwaną dalej "Decyzją WZ") uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy [...] z 01 sierpnia 2023 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy i orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną, na terenie części działek nr [...], [...] i [...] (obr. [...], gm. [...]) – uchyliło własną Decyzję WZ oraz decyzję organu pierwszej instancji z 01 sierpnia 2023 r. ([...]) i umorzyło "postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zwanej też dalej "Decyzją Autokontrolną") SKO przywołało następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 01 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy [...] (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") wydał decyzję, mocą której odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy, P. T. (zwanego dalej "Inwestorem" lub "Skarżącym"), warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną, przewidzianej do realizacji na terenie części działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...] (zwanej też dalej "Inwestycją"). Z treścią decyzji Wójta nie zgodził się Inwestor, który w przepisanym terminie wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, SKO uznało odwołanie w pełnym zakresie za zasadne, stwierdzając, że sprawa Inwestora, która toczyła się kilkukrotnie przed organami administracji publicznej obu instancji od 2017 r., wymaga merytorycznego zakończenia. W związku z tym SKO zwróciło się do uprawnionego urbanisty o opracowanie analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy na rzecz Inwestora. Takie warunki organ II instancji ustalił ww. decyzją z 14 października 2024 r.
Dalej SKO wskazało, że zaprzecza twierdzeniom ze skargi Prokuratora, jakoby w dniu wydania Decyzji WZ wiedziało o uchwaleniu planu miejscowego dla działek objętych Inwestycją. O tym, że plan został uchwalony, Inwestor poinformował ustnie organ II instancji, który następnie zwrócił się do Wójta o informację w tej sprawie i "powziął" ją w listopadzie 2024 r. W efekcie SKO postanowiło o wszczęciu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności własnej Decyzji WZ, jednak ostatecznie uznało, że wystarczającym środkiem będzie jej wyeliminowanie w drodze uwzględnienia w całości skargi Prokuratora na te decyzję – co SKO uczyniło, wydając Decyzją Autokontrolną.
W dalszej części motywów tej ostatniej decyzji, SKO wyjaśniło, że z informacji uzyskanej przez organ II instancji po zakończeniu postępowania [wydaniem Decyzji WZ], wynika, że niemożliwe stało się ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji, gdyż w dniu 30 września 2024 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: [...] rejon ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] i w miejscowości [...] do ul. [...] - etap 2a (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem"). Plan miejscowy został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 11 października 2024 r. (poz. [...]). Zdaniem SKO nie istnieje podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tj. ich ustalenia bądź odmowy ustalenia) w sytuacji, gdy dany teren jest objęty planem miejscowym. W dacie złożenia wniosku przez Skarżącego przedmiotowy teren nie był objęty Planem, dlatego Inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy. Jednakże "Uchwała weszła w życie w ciągu 14 dni od chwili jej ogłoszenia, a zatem w dniu 26 października 2024 r. i z tą datą wniosek Skarżącego stał się bezprzedmiotowy". W związku z taką sytuacją prawną – jak skonkludowało SKO, z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. – "organ odwoławczy wycofał z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję z dnia 14 października 2024 r. [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 01 sierpnia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz P. T., a następnie umorzył postępowaniu organu pierwszej instancji w tym zakresie".
Na opisaną Decyzję Autokontrolną skargę z 16 czerwca 2025 r. wniósł Inwestor, reprezentowany przez ad A., który zarzucił:
I. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – przez:
1. ich zastosowanie, kiedy to w okolicznościach sprawy istnieje lex specialis względem normy ogólnej, który umożliwia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy [w skrócie: "decyzji w.z."], kiedy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji – tj. art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w skrócie "u.p.z.p."] – przy czym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie tego przepisu nie odbiera wnioskodawcy uprawnień, które może wywodzić z faktu uzyskania decyzji w.z., w przeciwieństwie do jej usunięcia z obrotu prawnego na podstawie zastosowanej przez SKO,
2. ich zastosowanie w sytuacji, kiedy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje zastosowanie przy orzekaniu przez SKO jako organ drugiej instancji, tj. w czasie dokonywania merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji; przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do dokonanie rewizji przez organ drugiej instancji własnej decyzji po złożeniu skargi przez stronę postępowania (lub, jak ma to miejsce, w niniejszej sprawie, wyjątkowo przez prokuratora); w takiej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
II. naruszenie art. 107 § [...] pkt 4 k.p.a. – polegające na braku wskazania przez SKO podstawy prawnej pozwalającej organowi na uchylenie ostatecznej, "wykonalnej" i prawomocnej Decyzji WZ; SKO powołało się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przy czym przepisy te nie uprawniają do wyeliminowania z obrotu prawnego już ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, natomiast organ nie powołał się w swej decyzji na uprawnienie z art. 54 § 3 p.p.s.a.;
III. naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. – przez:
1. jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie było podstaw do uwzględnienia skargi złożonej przez Prokuratora w całości, z uwagi na wadliwość zarzutów w niej zawartych, polegającą na błędnym uznaniu przez Prokuratora, że:
a) vacatio legis nie ma wpływu na wywoływanie skutków prawnych przez akt prawa miejscowego i że uchwała o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [w skrócie "m.p.z.p."] powinna być brana pod uwagę przez SKO już od dnia jej uchwalenia, a nie od daty wejścia w życie,
b) Decyzja WZ została wydana bez odpowiednich uzgodnień pomiędzy innymi organami, kiedy to takie ustalenia nie są wymagane do wydania decyzji w.z. w okolicznościach niniejszej sprawy (np. z uwagi na niską klasę rolną spornych nieruchomości); nadto charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wyklucza dokonania uzgodnień na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, natomiast aktualne postanowienia m.p.z.p. dopuszczają zabudowę mieszkaniową na spornym terenie – wobec czego wnioskowana przez Inwestora zabudowa różni się tylko w zakresie zagęszczenie zabudowy i możliwości dokonania podziału działek – ergo nie byłoby aktualnie wymagane uzyskanie uzgodnień z ww. organami,
c) Decyzja WZ została wydana bez uzyskania zapewnień gestorów sieci o możliwości uzbrojenia terenu, kiedy to takie zapewnienia w ramach 7-letniego postępowania były przedstawiane przez Inwestora kilkukrotnie; nadto charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wyklucza zaktualizowania ww. danych na późniejszym etapie inwestycji;
przy czym udzielenie merytorycznej odpowiedzi na zarzuty [skargi] Prokuratora nastąpi dopiero po jej przekazaniu do WSA w Poznaniu;
2. jego zastosowanie w sytuacji, kiedy organ II instancji nie uznaje za uzasadnione wszystkich zarzutów skargi, kwestionuje przedstawioną w treści skargi podstawę lub ocenę naruszeń; przy czym organ II instancji wykorzystuje mechanizm autokontroli do sanacji rzekomych błędów popełnionych w ramach prowadzonego przez siebie postępowania (Inwestor stoi na stanowisku, że warunki zabudowy były wydane zgodnie z prawem). Organ II instancji w ogóle nie odnosi się do zarzutów postawionych w skardze Prokuratora, wobec czego nie można uznać, iż doszło do wydania orzeczenia zgodnie z interesem strony składającej skargę; w takiej sytuacji organ nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz powinien przekazać skargę sądowi administracyjnemu do rozpoznania;
3. wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny w tym samym składzie osobowym, który wydał Decyzję WZ, która jest przedmiotem skargi Prokuratora;
4. niewykazanie w sentencji Decyzji Autokontrolnej, czy uchylone orzeczenie było dotknięte wadami wymienionymi w art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. czy zostało wydane z naruszeniem prawa oraz czy stwierdzone naruszenie ma charakter kwalifikowany;
IV. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i w zw. z art. 80 k.p.a. – polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i w efekcie wadliwym uznaniu, że:
1. Decyzja WZ była niewykonalna w dniu jej wydania, a to z uwagi na uchwalenie w dniu 30 września 2024 r. przez Radę Gminy [...] Planu miejscowego, kiedy to Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] 11 października 2024 r. (co organ ustalił) oraz weszła w życie po 14 dniach od chwili jej ogłoszenia, tj. 26 października 2024 r. (co organ ustalił);
2. wniosek Inwestora stał się bezprzedmiotowy w dniu 26 października 2024 r., kiedy to wniosek z 27 kwietnia 2017 r. został rozpoznany decyzją ostateczną w dniu 14 października 2024 r., kiedy to jeszcze plan miejscowy nie rodził żadnych skutków prawnych, a to z uwagi na vacatio legis;
V. naruszenie art. 8 k.p.a. – polegające na wydaniu decyzji uchylającej wcześniejszą Decyzję WZ, wobec złożenia w dniu 18 kwietnia 2025 r. przez Prokuratora szczególnego środka odwoławczego, tj. skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 w zw. art. 53 § 3 p.p.s.a. – kiedy to SKO nie miało uprawnienia do wydania takiej decyzji (organ działał bez podstawy prawnej do jej wydania), w sytuacji, w której to Inwestor nie złożył odwołania od Decyzji WZ, nie wyraził zgody na uchylenie tej decyzji, a nadto na jej podstawie nabywa uprawnienia, które są istotne ze względu na ewentualne roszczenia wobec Gminy; wobec czego sposób procedowania organu II instancji należy uznać za rażące naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do organów państwowych, albowiem pozbawił stronę (obywatela) możliwości obrony decyzji (na podstawie której nabył uprawnienia) przed WSA, który dokona merytorycznej oceny skargi złożonej przez Prokuratora, natomiast organ II instancji, mając wiedzę na temat okoliczności niniejszej sprawy, powinien zachować należytą ostrożność w podejmowaniu decyzji procesowych o negatywnych skutkach materialnoprawnych dla strony obywatela.
Wskazując na te zarzuty, pełnomocnik Skarżącego wniósł: (i) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Decyzji Autokontrolnej, alternatywnie (ii) o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, (iii) o zobowiązanie organu II instancji do przekazania skargi Prokuratora na Decyzję WZ, a także (iv) o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. pełnomocnik (substytucyjny) Skarżącego, ad M., podtrzymał wnioski i wywody skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; w skrócie "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 maja 2025 r. nr [...] ("Decyzja Autokontrolna"), mocą której – rozpoznawszy skargę Prokuratora z 18 kwietnia 2025 r. ([...]) – SKO uchyliło decyzję własną z 14 października 2024 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy ("Decyzję WZ") i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 01 sierpnia 2023 r. [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz umorzyło "postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji".
Wypada zaznaczyć, że zaskarżona Decyzja Autokontrolna została doręczona tut. Sądowi wraz z datowaną na ten sam dzień (22.5.2025 r.) odpowiedzią SKO na skargę Prokuratora na Decyzję WZ, w której to odpowiedzi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi Prokuratora (sic!).
Sądowi wiadomym jest z urzędu, że sprawa ze skargi Prokuratora na Decyzję WZ (nr [...]) została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SA/Po 526/25 oraz że postanowieniem z 25 lipca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 526/25 zostało zawieszone postępowanie sądowe w tamtej sprawie, w związku z wniesieniem przez Inwestora rozpatrywanej tu skargi na Decyzję Autokontrolną.
Podstawę prawną zaskarżonej Decyzji Autokontrolnej – acz, jak trafnie wytknął Skarżący, w ogóle nieujętą w treści tej decyzji – stanowił zasadniczo art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym (w aktualnym brzmieniu, obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.): "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio."
Dokonując autokontroli w tym trybie, organ może "uwzględnić skargę w zakresie swojej właściwości", co oznacza, że co do zasady korzysta z tych uprawnień, którymi dysponował w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją – a więc może w ramach rozstrzygnięcia autokontrolnego np. uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 132-133).
Z tego względu nietrafny jest pogląd, który legł u podstaw zarzutu z pkt I.2. petitum skargi, jakoby przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w postępowaniu autokontrolnym prowadzonym przez organ odwoławczy.
Jak wynika z cytowanego art. 54 § 3 p.p.s.a., podstawowym warunkiem skorzystania z instytucji autokontroli jest "uwzględnienie skargi w całości".
Wyrażenie to nie jest do końca jasne, a to z następujących względów.
Po pierwsze, prowokuje pytanie, według jakich kryteriów może nastąpić owo "uwzględnienie skargi" przez organ administracji. Należy zgodzić się z dominującym stanowiskiem, że organ administracji publicznej, który w ramach postępowania autokontrolnego i niejako "w zastępstwie" sądu administracyjnego uwzględnia skargę, nie może dokonywać oceny zaskarżonej decyzji na podstawie innych kryteriów niż czyni to sąd administracyjny – a więc innych niż "zgodność z prawem" w rozumieniu art. 1 § 2 p.u.s.a. (por.: T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uw. 20 do art. 54; wyrok NSA z 6.10.2006 r. II OSK 1190/05, o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą uznania zasadności skargi może być zatem tylko stwierdzenie przez organ administracji wad we własnej decyzji, organ nie może natomiast eliminować decyzji w omawianym trybie, kierując się np. względami celowościowymi lub innymi kryteriami pozaprawnymi (por. A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 127-128).
Po drugie, wątpliwości interpretacyjne budzi także sposób rozumienia wymogu uwzględnienia skargi "w całości". W doktrynie można spotkać poglądy, w myśl których organ administracji, dokonując autokontroli zaskarżonej decyzji, nie jest związany granicami oraz zarzutami skargi, a nawet jej wnioskami. W rezultacie wskazuje się, że organ będzie mógł skargę uwzględnić, gdy stwierdzi obiektywny fakt naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji (por. A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 128-129, i tam przywołane dalsze wypowiedzi przedstawicieli doktryny). Natomiast w dominującym obecnie nurcie orzecznictwa sądowego przyjmuje się, że uwzględnienie skargi "w całości", warunkujące zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a., oznacza sytuację, w której organ uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w skardze podstawę prawną (a szerzej: argumentację). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie ww. przepisu jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Zatem organowi korzystającemu z art. 54 § 3 p.p.s.a. wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu ww. przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy przy tym odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 12.1.2023 r. I GSK 10/22, z 30.4.2020 r. I OSK 843/19, z 28.2.2019 r. I OSK 955/17, z 22.5.2014 r. I OSK 1379/13, z 10.12.2008 r. II OSK 1575/07; z 5.2.2008 r. I OSK 581/07). Godzi się zauważyć, że analogiczny pogląd – iż warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uznanie za zasadne zarówno zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków – został wyrażony w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), mocą której z dniem 1 czerwca 2017 r. doprecyzowano unormowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez dodanie do niego zdania: "W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję". Otóż, we wspomnianym uzasadnieniu do projektu tej zmiany podkreślono, że nie modyfikuje ona podstawowych zasad korzystania przez organ administracji z trybu autokontroli. "W szczególności zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. nadal możliwe będzie jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje, że zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazana w treści skargi podstawa prawna są uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. II OSK 811/10, postanowienie NSA z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. II FZ 503/10)" [druk nr 1183 Sejmu VIII kadencji].
W kontrolowanej sprawie, w "pierwotnej" skardze (z 18.4.2025 r.) – na Decyzję WZ, zaskarżoną w całości – Prokurator zarzucił tej decyzji naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. – przez oparcie decyzji na nieaktualnych opiniach gestorów sieci w zakresie zasilania w energię elektroenergetyczną, zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków, i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
2) art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. – przez wydanie zaskarżonej decyzji bez uzgodnień z organami współdziałającymi, w tym z Marszałkiem Województwa [...] i Starostą [...] oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie;
3) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – przez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo posiadania przez SKO wiedzy o uchwaleniu w dniu 30.9.2024 r. i opublikowaniu w dniu 11.10.2024 r. Uchwały przyjmującej m.p.z.p., obejmujący teren wynikający z zaskarżonej Decyzji WZ, i tym samym zignorowanie zasady, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przypadku braku m.p.z.p.;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że spełnione zostały wymagane prawem warunki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zaskarżoną decyzję
– i z powołaniem się na te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Zestawienie zarzutów, wniosków i argumentacji skargi Prokuratora z treścią Decyzji Autokontrolnej pokazuje, że choć SKO, wydając tę decyzję, "uwzględniło" ww. skargę, to jednak nie "w całości" – jak tego wymaga art. 54 § 3 p.p.s.a. – co słusznie wytknięto w pkt III.2. petitum skargi Inwestora.
Albowiem SKO oparło swe rozstrzygnięcie wyłącznie na uwzględnieniu jednego z zarzutów skargi Prokuratora – ujętego wyżej w pkt 3 – i to też nie w pełni, gdyż jak czytamy na s. 2 Decyzji Autokontrolnej: "Organ odwoławczy zaprzecza argumentom ze skargi Prokuratora, jakoby w dniu wydania decyzji wiedział o uchwaleniu planu miejscowego dla działek objętych inwestycją planowaną przez inwestora. O tym, że plan został uchwalony inwestor zakomunikował ustnie organowi odwoławczemu, który w konsekwencji zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o informację w tej sprawie. Taką informację organ odwoławczy powziął w listopadzie 2024 r."
Ubocznie godzi się zauważyć, że analizowany zarzut skargi Prokuratora wcale nie dowodził wadliwości Decyzji WZ, gdyż – jak trafnie wytknął Inwestor w pkt IV.2. petitum swej skargi – w dacie wydania Decyzji WZ przedmiotowy Plan miejscowy, choć już uchwalony, to jeszcze nie rodził żadnych skutków prawnych, gdyż, z uwagi na zastrzeżone w nim vacatio legis, nie wszedł jeszcze w życie. Tym samym nie mógł stanowić punktu odniesienia dla oceny zgodności z prawem Decyzji WZ wydanej przed upływem owego vacatio legis. Uchylając tę decyzję w drodze Decyzji Autokontrolnej, SKO w istocie nie stwierdziło, że Decyzja WZ był wadliwa w chwili jej wydania – w związku w uchwalonym już (a jeszcze prawnie niewiążącym) Planem miejscowym – lecz że dalsze jej pozostawanie w obrocie prawnym "w obecnie znanym mu [SKO] stanie faktycznym i prawnym" (zob. s. 3 Decyzji Autokontrolnej) jest niecelowe ("bezprzedmiotowe"). Przy tym ową "bezprzedmiotowość" wydania Decyzji WZ organ II instancji ewidentnie – i w sposób błędny, co słusznie wytknięto w skardze Inwestora – powiązał ze zdarzeniem, które miało miejsce już po wydaniu ww. decyzji (tj. po 14.10.2024 r.), a którym było wejście w życie Planu (z dniem 26.10.2024 r.).
Tym samym organ II instancji sprzeniewierzył się podstawowej zasadzie instytucji autokontroli, jaką jest możliwość weryfikacji zaskarżonej decyzji wyłącznie z punktu widzenia kryterium legalności – czyli zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tu: Decyzji WZ), a nie decyzji autokontrolnej – nie zaś przez pryzmat kryterium celowości czy innych jeszcze kryteriów pozaprawnych.
Zarazem SKO, opierając swe rozstrzygnięcie wyłącznie na tym jednym z zarzutów skargi Prokuratora, w ogóle nie oceniło ani nawet w żaden sposób nie odniosło się do pozostałych zarzutów w niej podniesionych.
Już tylko powyższe uwagi pozwalają stwierdzić, że zaskarżona Decyzja Autokontrolna nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż nie sposób uznać, że jej wydanie stanowiło właściwy wyraz "uwzględnienia skargi w całości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a.
Za niejako symboliczne potwierdzenie prawidłowości takiego wniosku może uchodzić fakt, że w odpowiedzi na skargę Prokuratora – przesłanej do tut. Sądu wraz z Decyzją Autokontrolną – SKO wniosło o oddalenie tej skargi (sic!).
O ile wytknięty na wstępie brak wyraźnego wskazania w Decyzji Autokontrolnej, jako jej podstawy prawnej, przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. jawi się jako naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., które jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy – co w efekcie oznacza, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut z pkt II petitum skargi Inwestora – o tyle stwierdzony wyżej brak uwzględnienia skargi Prokuratora "w całości" przesądza o konieczności uchylenia tej decyzji. Jak bowiem słusznie podkreśla się w judykaturze, uwzględnienie skargi w całości jest warunkiem sine qua non dokonania autokontroli. "Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zastosowania instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej oraz czy organ stwierdził, że działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" (zob. wyrok NSA z 28.2.2019 r. I OSK 955/17).
Odnosząc się do tego ostatniego wymogu – statuowanego w zdaniu trzecim art. 54 § 3 p.p.s.a. – wypada wyjść od stwierdzenia, że uregulowanie to wprowadzono ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (ówcześnie: Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Wówczas do treści ww. przepisu dodano zdanie: "Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest obecnie zobowiązany w osnowie decyzji (albo postanowienia) każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Nie należy bowiem zapominać o tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie może być podstawą dalszych żądań przewidzianych prawem. Brak takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji autokontrolnej skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą (zob. wyrok NSA z 12.1.2023 r. I GSK 10/22; por. też wyrok NSA z 30.4.2019 r. I OSK 843/19). W efekcie sąd, rozstrzygając sprawę ze skargi na taką decyzję, zobowiązany jest do jej uchylenia. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że omawiane uchybienie może stanowić samodzielną podstawę do wyeliminowania dotkniętej nim decyzji autokontrolnej z obrotu prawnego (por. wyrok WSA z 1.12.2022 r. I SA/Bd 560/22; por. też wyroki NSA: z 22.5.2014 r. I OSK 1379/13, z 26.1.2016 r. II GSK 424/14). Wypada dodać, że realizacja obowiązku z art. 54 § 3 zd. trzecie p.p.s.a. – w tym konieczność precyzyjnego wskazania na konkretne naruszenie prawa, jeżeli miało ono miejsce w ramach zaskarżonego działania – ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata wadliwej decyzji administracyjnej odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia prawa, jak również dla ustalenia kwestii odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego za zaistniałe naruszenia prawa (por. M. Jagielska, P. Pietrasz, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, R. Stankiewicza, Warszawa 2025, art. 54 Nb 9).
W zaskarżonej Decyzji Autokontrolnej rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 54 § 3 zd. trzecie p.p.s.a., ewidentnie zabrakło, wobec czego za zasadny należało uznać zarzut podniesiony w pkt III.4. petitum skargi Inwestora.
Odnosząc się z kolei do zarzutu ujętego w jej pkt III.3. – dotyczącego wydania Decyzji Autokontrolnej w tym samym składzie osobowym, który wydał, uchyloną tą decyzją, Decyzję WZ – Sąd w niniejszym składzie podziela ukształtowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji nie podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji uwzględniającej w całości skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 21.12.2016 r. II OSK 836/15, z 22.8.2017 r. II OSK 2972/15, z 14.1.2025 r. III OSK 5012/21; por. też A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 137-139).
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut podniesiony w pkt V petitum skargi, wytykający wydanie Decyzji Autokontrolnej, pomimo braku wniesienia przez Inwestora "odwołania" od Decyzji WZ oraz niewyrażenia przezeń zgody na uchylenie tej decyzji, na podstawie której nabył on uprawnienia istotne ze względu na ewentualne roszczenia wobec Gminy. Jak bowiem trafnie wyjaśnił Prokurator w części wstępnej uzasadnienia swej skargi (doręczonej także Skarżącemu, o czym Sądowi jest z urzędu wiadomym) – "legitymacja skargowa prokuratora znajduje swoje normatywne źródło w treści art. 8 § 1 p.p.s.a. [...] w niniejszej sprawie prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed organami I i II instancji, co – stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. – upoważnia go do wniesienia skargi do WSA, pomimo niewyczerpania w sprawie środków odwoławczych. Jednocześnie zachowany został termin 6 miesięcy do wniesienia skargi przez prokuratora, przewidziany w art. 53 § 3 p.p.s.a., a liczony od dnia 28.10.2024 r., tj. daty doręczenia odpisu zaskarżonej decyzji Wójtowi Gminy [...]. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze (...) zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności".
Z kolei w kontekście zarzutów z punktów I.1., III.1. i IV.1. petitum skargi, Sąd zaznacza, że z uwagi na opisaną wyżej specyfikę decyzji wydawanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz charakter stwierdzonej wyżej wadliwości zaskarżonej Decyzji Autokontrolnej, Sąd nie mógł się do tych zarzutów odnieść, gdyż prowadziłoby to wprost do oceny prawidłowości wydania Decyzji WZ – przedwczesnej na tym etapie postępowania, gdyż będzie to dopiero przedmiotem kontroli tut. Sądu w sprawie ze skargi Prokuratora o sygn. akt IV SA/Po 526/25, podlegającej rozpatrzeniu po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2, uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł, oraz należne jego pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa, w wysokości 17 zł – łącznie 997 zł.