IV SA/Po 665/10

IV SA/Po 665/10 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2010-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Anna Jarosz
Ewa Kręcichwost-Durchowska /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 228/11 - Postanowienie NSA z 2011-04-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2010r. sprawy ze skargi W. O. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 maja 2010 r. nr 276/XXXIX/2009 w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr 276/XXXIX/2009 Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 maja 2009 r. 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Rady Gminy Czerwonak na rzecz skarżącego W. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego
Uzasadnienie
Rada Gminy Czerwonak uchwałą z dnia 21 maja 2009r. nr 276/XXXIX/2009 w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw Kicin i Kliny, wyznaczyła obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "Rolnicze Krajobrazy Kliny– Mielno", położony w obrębie sołectw Kicin i Kliny, obejmujący tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem oraz pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.
Wyżej wymieniony obszaru chronionego krajobrazu objął nieruchomości, których właścicielem jest między innymi W. O., tj. działkę nr [...] dla której Sąd Rejonowy P. Stare Miasto w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz działkę nr [...] dla której Sąd Rejonowy P. Stare Miasto w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].
Skargę na powyższą uchwałę złożył w dniu 3 sierpnia 2010r.W. O. reprezentowany przez pełnomocnika.
Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała zawiera postanowienia niezgodne z obowiązującym stanem prawnym, a ponadto została podjęta w sposób naruszający procedurę podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wynikającą zarówno z prawa powszechnie obowiązującego, jak i ze Statutu Gminy Czerwonak. Wątpliwości co do zasadności i legalności podjętej przez Radę Gminy w/w uchwały powstały w samym organie decyzyjnym, o czym świadczy projekt uchwały z dnia 16 lipca 2009 r. uchylający zaskarżoną uchwałę, który w wyniku głosowania nie został skutecznie przyjęty.
W związku z powyższym skarżący pismem z dnia 10 maja 2010 r. wezwał Wójta Gminy Czerwonak, jako organ reprezentujący gminę Czerwonak, do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi Rada Gminy Czerwonak podjęła uchwałę Nr 385/LIV/2010 z dnia 17 czerwca 2010 r., w której Rada odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 21 maja 2009r. z uwagi na utratę kompetencji organu stanowiącego Gminy w przedmiotowej sprawie.
Bezprawne odmówienie uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa, w ocenie skarżącego skutkowało koniecznością wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W skardze W. O. podnosi, iż uchwała Nr 276/XXXIX/2009 Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw Kicin i Kliny narusza następujące przepisy prawa:
1) art. 7, art. 64 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; poprzez przekroczenie ustawowych uprawnień przez samorząd terytorialny;
2) art. 140 kodeksu cywilnego (Dz.U. 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.); poprzez naruszenie prawa własności skarżącego;
3) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.); poprzez przekroczenie ustawowych uprawnień przez samorząd terytorialny;
4) art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. 2009 r. Nr 151 poz. 1220); poprzez wprowadzenie zakazów wzajemnie się wykluczających.
I wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a ewentualnie o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały Nr 276/XXXIX/2009 Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw Kicin i Kliny; oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza jedno z podstawowych konstytucyjnych praw - prawo własności. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Art. 23 ust. 4 upoważniał radę gminy do wyznaczenia w drodze uchwały obszaru chronionego krajobrazu w przypadku nie wyznaczenia takiego obszaru przez wojewodę. Delegacja ta nie oznacza jednak, że gmina mogła wyznaczyć obszar chronionego krajobrazu w sposób dowolny, na jakimkolwiek terenie, a z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku. Zaskarżona uchwała, będąca inicjatywą radnych gminy Czerwonak, została wprowadzona ad hoc poprzez zmianę porządku obrad sesji Rady Gminy w dniu 21 maja 2009 r. Nie miały miejsca społeczne konsultacje, w szczególności z właścicielami działek objętych działaniem nowo utworzonej strefy chronionego krajobrazu, bezpośrednio zainteresowanymi w sprawie. Powstała absurdalna, niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa sytuacja, gdy właściciele nieruchomości
z dnia na dzień zostali faktycznie pozbawieni możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich. Zaskarżona uchwała eliminuje nie tylko możliwość realizacji
przez właścicieli nieruchomości ich uprawnień, poprzez wyłączenie budowy jakichkolwiek obiektów na tym terenie, ale również dalsze prowadzenie działalności rolniczej. Ponadto zaskarżona uchwała nie została ujęta w porządku obrad sesji Rady Gminy, co uniemożliwiło zainteresowanym przybycie na sesję i wyrażenie swojego stanowiska, co do potrzeby wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu i związanych z tym szczegółowych uregulowań. Takie działanie w sposób oczywisty narusza obowiązującą procedurę, określającą formalne wymogi rozpatrywania spraw na sesji Rady Gminy, uzależniając rozpatrywanie spraw zgodnie z przyjętym porządkiem obrad. System wprowadzenia spraw w porządek obrad sesji Rady Gminy budzi uzasadnione zastrzeżenia i z formalnego punktu widzenia jest niezasadne.
W zaskarżonej uchwale zdaniem skarżącego wprowadzone zostały wszelkie możliwe zakazy wymienione w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, czyniąc zawarte w niej postanowienia niezwykle restrykcyjne. Jedyny zakaz, którego nie ustanowiono w sposób bezpośredni, to zakaz wynikający z art. 24 ust. 1 pkt. 9, zgodnie z którym można zakazać lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Rada Gminy, uchwalając zaskarżoną uchwałę, nie ustrzegła się jednak popełnienia nieprawidłowości. Wprowadzenie bowiem w uchwale wszystkich zakazów ujętych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, za wyjątkiem pkt. 9 o którym mowa powyżej, rodzi skutek wewnętrznej sprzeczności pomiędzy nimi.
Zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt. 5 oraz zakaz zarazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt. 8 pozostają w sprzeczności. Przestrzegając zapisów jednego z wymienionych zakazów można dopuścić się naruszenia drugiego z ww. zakazu. Honorowanie zakazu wymienionego w pkt. 8 cytowanego przepisu oznacza de facto, że można lokalizować obiekty budowlane w każdym innym miejscu poza pasem 100 m od linii brzegowej, co jest w sposób oczywisty niespójne z zakazem wykonywania prac ziemnych, o których mowa w pkt 5 cytowanego
przepisu. Efekt współistnienia obu zakazów jest taki, że adresat obu norm stawiany jest w niejasnej sytuacji prawnej, nie mogąc realizować swoich uprawnień właścicielskich.
Ponadto poważne wątpliwości budzi § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który brzmi: "Zaleca się zalesienie działek o numerach ewidencyjnych 128, 129, 130/1, 130/2, 132, 133/2, 133/3 i 133/4, w drodze naturalnego odnowienia o składzie i strukturze odpowiadającej siedlisku; tam gdzie nie są możliwe odnowienia naturalne — użycie do odnowień rodzimych gatunków drzew i krzewów ". Wykładnia tego przepisu nie pozwala bowiem na precyzyjne określenie, jakie zachowanie jest zakazane lub nakazane adresatowi wyrażonej w tym przepisie normy. Czy właściciele tych działek mają obowiązek zalesienie swoich nieruchomości, czy w związku z tym nie mogą wykorzystywać swoich nieruchomości zgodnie z innym, niż zalesienie przeznaczeniem. Taka redakcja przepisów prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie jest niedopuszczalna i stanowi kolejny przykład naruszenia przez Radę Gminy nie tylko reguł skutecznej i zgodnej z prawem i zasadami współżycia społecznego legislacji, ale również podstawowych praw i wolności, zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Należy również zauważyć, że zaskarżona uchwała zawiera w swej treści uregulowania niezgodne z brzmieniem ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W przedmiotowej ustawie zostały enumeratywnie wyliczone możliwości wyłączenia spod zakazów wprowadzonych na terenie obszaru chronionego krajobrazu działań określonych w art. 24 ust. 2 pkt. 1-3 ustawy. Zapis taki, wprowadzający dodatkowe wyłączenie spod przedmiotowych zakazów, które nie są objęte treścią ustawy, a które dotyczą terenów przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową lub ogrodnictwo jest prawnie bezpodstawny. Tym samym organ stanowiący w sposób nieuprawniony wykroczył poza delegację ustawową określoną w przedmiotowej ustawie, naruszając tym samym art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały jest następujące stwierdzenie: " Chcemy : zaznaczyć, że projektowany obszar nie jest objęty dotychczas aktualnymi planami miejscowymi, a więc nie istnieje realne zagrożenie wypłaty odszkodowań właścicielom za obniżenie wartości nieruchomości, gdyż nie zostały spełnione przesłanki określone Ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym art. 36 ust. 3". Takie stwierdzenie stanowi nadużycie prawa, bowiem jest faktem oczywistym, iż dla nieruchomości skarżącego, wchodzących w skład obszaru chronionego krajobrazu, obowiązuje i obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego, wprowadzony uchwałą Nr 400/LXIV/2002 Rady Gminy Czerwonak z dnia 9.10.2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717) zawierała przepis, zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego wsi Kicin, uchwalony dnia 9.10.2002 r. obowiązuje i pozostaje w mocy. W związku z tym skarżącemu w pełnym zakresie przysługują roszczenia zawarte w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związane z niemożliwością korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, względnie w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.
Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał na treść przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. 2008 r. Nr 25 poz. 150). Art. 130 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 przedmiotowej ustawy przewiduje, że w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska przez poddanie ochronie obszarów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części, jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Niezależnie od tego, zgodnie z art. 129 ust. 2 przedmiotowej ustawy, właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, obejmującą również zmniejszenie wartości nieruchomości. Zaskarżona uchwała powoduje konkretną, wymierną szkodę w majątku skarżącego, a tym samym powoduje powstanie obowiązku zapłaty odszkodowania po stronie gminy Czerwonak.
Zaskarżona uchwała dotknięta jest w ocenie skarżącego ponadto takimi formalnymi ułomnościami jak:
- brak opinii wójta w procesie jej stanowienia, co stanowi naruszenie § 53 pkt. 5 Statutu Gminy Czerwonak
- brak opinii radcy prawnego, co do jej zgodności z prawem, co stanowi naruszenie pkt. 4 § 53 statutu.
Wykazane powyżej braki formalne wynikają wprost z treści uzasadnienia do projektu uchwały zmierzającej do uchylenia zaskarżonej niniejszym wystąpieniem uchwały Nr 276/XXXIX/2009 Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw Kicin i Kliny. Mimo wiedzy radnych, co do braków formalnych zaskarżonej uchwały, uchwała z takimi ułomnościami weszła do obrotu prawnego.
Ponadto skarżący podniósł, iż uprawnienie rady gminy do ustanowienia w drodze uchwały obszaru chronionego krajobrazu zostało zniesione ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. 2009 r., Nr 92, poz. 753), która miała wejść w życie 01 kwietnia 2009 r. Jednak wskutek wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP o zbadanie zgodności art. 21 pkt 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją, 13 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok stwierdzający, że niezgodność nie zachodzi. Jednak w związku z postępowaniem przed Trybunałem został wyznaczony nowy termin wejścia w życie zmian w ustawie o ochronie przyrody - 1 sierpnia 2009 r.
Tymczasem 7 dni po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, 21 maja 2009 r., Rada Gminy Czerwonak, wprowadzając ad hoc pod obrady projekt uchwały o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw Kicin i Kliny, podjęła uchwałę w tym zakresie, choć zgodnie z wolą ustawodawcy pozbawiona została prawa do ustanawiania
takiego obszaru z dniem 1 sierpnia 2009 roku. Te działania gminy świadczą o nieposzanowaniu prawa, co skutkuje zaistnieniem takiej sytuacji prawnej, iż w dniu 1 sierpnia 2009 roku wchodzi w życie uchwała podjęta przez Gminę Czerwonak, której uprawnienia do tworzenia obszarów chronionego krajobrazu zostały zniesione ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. 2009 r., Nr 92. poz. 753), która weszła w życie dnia 01 sierpnia 2009 roku.
Taki sposób wprowadzania uregulowań prawnych przez Radę Gminy w Czerwonaku budzi poważne zastrzeżenia, gdyż zdaniem skarżącego służy wyłącznie partykularnym interesom gminy, mając świadomość, iż kompetencji stanowiących Rada Gminy zostanie pozbawiona dnia 01 sierpnia 2009 roku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola o jakiej mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tego artykułu). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji zatem bada prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwalę do Sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie i wniósł skargę w przewidzianym ustawowo terminie, przed upływem trzydziestu dni od dnia doręczenia mu odpowiedzi na skierowane do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu Sąd zauważa, iż Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i wniesionej skardze na uchwałę rady gminy właściwego biegu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1009/06 niepublikowane oraz II OSK 338/08 z dnia 24 czerwca 2008 r. - dostępny na stronach internetowych NSA - Baza orzeczeń).
Równocześnie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny wnoszącego skargę, bowiem uchwalonym obszarem obejmuje teren będący między innymi własnością skarżącego i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania. W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając argumentację skarżącego, iż w wyniku uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego został naruszony jego interes prawny, naruszono jego prawo własności, a przyjęte rozwiązanie w par 2 ust.4 uchwały w istocie uniemożliwia jakiekolwiek gospodarcze wykorzystanie nieruchomości, której jest współwłaścicielem.
Powyższe uwagi oznaczają, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, co oznacza możliwość przeprowadzenie przez Sąd jej merytorycznej oceny.
Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że
art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 92, poz.880 ze zm.) o ochronie przyrody upoważniał radę gminy do wyznaczenia w drodze uchwały ( w dacie jej uchwalania) obszaru chronionego krajobrazu w przypadku nie wyznaczenia takiego obszaru przez wojewodę. Delegacja ta nie oznacza jednak, że gmina mogła wyznaczyć obszar chronionego krajobrazu w sposób dowolny, na jakimkolwiek terenie, a z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku. Zaskarżona uchwała, będąca inicjatywą radnych gminy Czerwonak, została wprowadzona ad hoc poprzez zmianę porządku obrad sesji Rady Gminy w dniu 21 maja 2009 r. Nie miały miejsca społeczne konsultacje, w szczególności z właścicielami działek objętych działaniem nowo utworzonej strefy chronionego krajobrazu, bezpośrednio zainteresowanymi w sprawie. Powstała niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa sytuacja, gdy właściciele nieruchomości z dnia na dzień zostali faktycznie pozbawieni możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich. Zaskarżona uchwała eliminuje nie tylko możliwość realizacji przez właścicieli nieruchomości ich uprawnień, poprzez wyłączenie budowy jakichkolwiek obiektów na tym terenie, ale również dalsze prowadzenie działalności rolniczej. Ponadto zaskarżona uchwała nie została ujęta w porządku obrad sesji Rady Gminy, co uniemożliwiło zainteresowanym przybycie na sesję i wyrażenie swojego stanowiska, co do potrzeby wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu i związanych z tym szczegółowych uregulowań. Takie działanie w sposób oczywisty narusza obowiązującą procedurę, określającą formalne wymogi rozpatrywania spraw na sesji Rady Gminy, uzależniając rozpatrywanie spraw zgodnie z przyjętym porządkiem obrad. System wprowadzenia spraw w porządek obrad sesji Rady Gminy budzi uzasadnione zastrzeżenia i z formalnego punktu widzenia jest niezasadny. W zaskarżonej uchwale ponadto wprowadzone zostały wszelkie możliwe zakazy wymienione w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, czyniąc zawarte w niej postanowienia niezwykle restrykcyjne. Jedyny zakaz, którego nie ustanowiono w sposób bezpośredni, to zakaz wynikający z art. 24 ust. 1 pkt. 9 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym można zakazać lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Rada Gminy, uchwalając zaskarżoną uchwałę, nie ustrzegła się jednak popełnienia nieprawidłowości. Wprowadzenie bowiem w uchwale wszystkich zakazów ujętych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, za wyjątkiem pkt. 9 o którym mowa powyżej, rodzi skutek wewnętrznej sprzeczności pomiędzy nimi. Zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt. 5 oraz zakaz zarazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt. 8 pozostają w sprzeczności. Przestrzegając zapisów jednego z wymienionych zakazów można dopuścić się naruszenia drugiego z ww. zakazu. Honorowanie zakazu wymienionego w pkt. 8 cytowanego przepisu oznacza de facto, że można lokalizować obiekty budowlane w każdym innym miejscu poza pasem 100 m od linii brzegowej, co jest w sposób oczywisty niespójne z zakazem wykonywania prac ziemnych, o których mowa w pkt 5 cytowanego przepisu. Efekt współistnienia obu zakazów jest taki, że adresat obu norm stawiany jest w niejasnej sytuacji prawnej, nie mogąc realizować swoich uprawnień właścicielskich.
Ponadto zaskarżona uchwała dotknięta jest formalnymi ułomnościami stanowiącymi naruszenie uregulowań statutu Gminu Czerwonak, takimi jak : brak opinii wójta w procesie jej stanowienia, brak opinii radcy prawnego co do jej zgodności z prawem.
Nadto należy zauważyć, iż sama Rada Gminy Czerwonak liczyła się z możliwością uchylenia zaskarżonej uchwały, skoro do porządku obrad sesji Rady z dnia 16 lipca 2009r. wprowadziła w pkt 4 podjęcie uchwały w sprawie uchylenia uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw Kicin i Kliny.
Należy również zauważyć, że zaskarżona uchwała zawiera w swej treści uregulowania niezgodne z brzmieniem ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W przedmiotowej ustawie zostały enumeratywnie wyliczone możliwości wyłączenia spod zakazów wprowadzonych na terenie obszaru chronionego krajobrazu działań określonych w art. 24 ust. 2 pkt. 1-3 ustawy. Zapis taki, wprowadzający dodatkowe wyłączenie spod przedmiotowych zakazów, które nie są objęte treścią ustawy, a które dotyczą terenów przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową lub ogrodnictwo jest prawnie bezpodstawny. Tym samym organ stanowiący w sposób nieuprawniony wykroczył poza delegację ustawową określoną w przedmiotowej ustawie, naruszając tym samym art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Nadto na marginesie należy wskazać, iż uprawnienie rady gminy do ustanowienia w drodze uchwały obszaru chronionego krajobrazu zostało zniesione ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. 2009 r., Nr 92, poz. 753), która miała wejść w życie 01 kwietnia 2009 r. Jednak wskutek wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP o zbadanie zgodności art. 21 pkt 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją, 13 maja 2009 r.(OTK-A 2009/5/66) Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok stwierdzający, że niezgodność nie zachodzi. Jednak w związku z postępowaniem przed Trybunałem został wyznaczony nowy termin wejścia w życie zmian w ustawie o ochronie przyrody - 1 sierpnia 2009 r.
Rada Gminy Czerwonak zaś ( 7 dni po wyroku Trybunału Konstytucyjnego), wprowadzając ad hoc pod obrady projekt uchwały o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw Kicin i Kliny, podjęła uchwałę w tym zakresie, choć zgodnie z wolą ustawodawcy pozbawiona została prawa do jego ustanawiania.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, iż jest ona nieważna w całości, wobec czego na podstawie art. 147 par 1 ppsa Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
W zakresie pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 ppsa.
O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 ustawy ppsa zasądzając od Rady Gminy Czerwonak na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).