IV SA/Po 655/25

IV SA/Po 655/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 maja 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 17 marca 2025r., znak: [...], którym organ:
1. wstrzymał inwestorowi M. B. roboty budowlane polegające na budowie altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonego na parceli nr [...] w wym. 700x500cm i wys. ok 500cm wraz z tarasem o wym. 200x700cm, znajdującej się na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...],
2. poinformował inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wniosku o legalizację altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonego na parceli nr [...] w wym. 700x500cm i wys. ok 500cm wraz z tarasem o wym. 200x700cm, znajdującej się na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...],
3. poinformował inwestora o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 14.02.2025r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonego na parceli nr [...] w wym. 700x500cm i wys. ok 500cm wraz z tarasem o wym. 200x700cm, znajdującej się na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...].
Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia 28.02.2025r. poinformowało organ powiatowy, że w rejestrach wydziału architektonicznego nie zarejestrowano od roku 1990 do dnia sporządzenia pisma wniosku dot. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę/zgłoszenia altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...]. PINB ustalił ponadto, że właścicielem dz. nr [...] jest Stowarzyszenie (KRS [...]), zgodnie ze statutem - zasadniczym celem stowarzyszenia jest m.in. zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych na gruntach własnych stowarzyszenia.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, WWINB wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025r. poz. 418; dalej: ustawa lub Prawo budowlane): roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29- 31".
Natomiast art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, że: "nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073; dalej: ROD)".
Zdaniem organu, zgodnie z wyżej przywołaną ustawą o ROD przez altanę - zgodnie z art. 2 pkt 9a ROD, należy rozumieć "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12m˛". Ustawodawca w ustawie o ROD jasno i precyzyjnie wskazał rozmiar budynku rekreacyjno-wypoczynkowego i jego funkcji, które zgodnie z pr. bud. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani również nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawo budowlane.
Zatem obiekt zlokalizowany na parceli nr [...], altana działkowa (domek rekreacyjny) o wym. 700x500cm = 35m˛ i wys. ok 500cm wraz z tarasem o wym. 200x700cm = 14m˛, nie jest altaną działkową o której mowa w art. 2 pkt 9a ROD.
Zatem inwestor na wykonanie w/w robót winien legitymować się stosownym pozwoleniem na budowę, a z akt organu I instancji wynika, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę.
Zdaniem WWINB skoro na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego w postaci altany działkowej o większej wielkości niż określono w art. 2 pkt 9a ROD, wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, to PINB prawidłowo zastosował tryb określony w art. 48 Prawo budowlane, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane "Organy nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wykonanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę".
Prawidłowo również PINB zastosował tryb określony w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednocześnie organ powiatowy w zaskarżonym postanowieniu poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego - spełniając tym samym warunek określony w art. 48 ust. 3 Prawo budowlane. PINB spełnił również trzeci warunek zawarty w art. 48 ust. 3 Prawo budowlane, tzn. poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej obiektu budowlanego oraz poinformował o zasadach na jakich opłata legalizacyjna jest obliczana.
W odniesieniu do zarzutów Stowarzyszenia, organ wskazał, że wdrażając postępowanie legalizacyjne w związku z dokonaną samowolą budowlaną, na pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego, nie analizuje zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem nie ma takiej możliwości jak miało to miejsce przed nowelizacją prawa budowlanego w 2020 r.
Ponadto gdy inwestorzy wyrażą chęć legalizacji takiego obiektu, organ zobowiąże inwestorów do przedłożenia m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Dopiero wówczas będzie dokonana ocena czy dany obiekt jest zgodny z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym czy będzie możliwość jego zalegalizowania.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów podnoszonych przez Stowarzyszenie, podkreślono, że podstawą w każdym projekcie budynków są fundamenty: ława lub stopa fundamentowa. O ile o fundamentach jako takich i ławie fundamentowej wiadomo całkiem sporo, o tyle pojęcie stopy fundamentowej wielu osobom jest całkowicie obce. Stopy fundamentowe to inaczej fundamenty punktowe, które przenoszą obciążenia z budynku na grunt, zapewniając stabilność i bezpieczeństwo całej konstrukcji. Stopa fundamentowa to typ fundamentu bezpośredniego, jaki stosowany jest głównie pod słupy czy kolumny. Ma ona za zadanie przenosić i rozkładać siły skupione od pojedynczych słupów na grunt nośny. Stosowane przy realizacji np. budynków szkieletowych, czyli takich których główna konstrukcja opiera się na słupach (m.in. konstrukcja taka jest wykorzystywana przy budowie wiat/tarasów). Zatem argument zażalenia, iż przedmiotowy obiekt posiadający "stopę fundamentową, a zatem nieposiadający fundamentu nie jest budynkiem", jest bezpodstawny.
Wyjaśniając kwestię adresata obowiązku WWINB wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego - obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale [tj. w rozdziale 5b, obejmującym przepisy art. 48-53a, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Ponadto zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawo budowlane - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. O terminie 30 dni do złożenia wniosku zobowiązany został pouczony w ww. postanowieniu PINB.
Skargę na wyżej wskazane postanowienie WWINB wywiodło do Sądu Stowarzyszenie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 2 pkt 5), 9), 9a) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: "ROD") poprzez ich niezastosowanie i błąd w procesie weryfikacji zgodności posadowionej altany na terenie ogródka działkowego z przepisami tej ustawy;
b) art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "PB"), poprzez błędną ich wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą wykładnię definicji "obiektu budowlanego", "budynku" "budowli", bez rozważenia sposobu połączenia budynków z gruntem, wskutek czego błędnie uznano, że przedmiotowa altana jest budynkiem;
c) art. 3 pkt 5 ustawy PB, poprzez jego zastosowanie mimo, że organ nie uzasadnił w warstwie faktów, dlaczego uznał obiekt strony za tymczasowy obiekt budowlany, w szczególności biorąc pod uwagę, że koła altany są elementem dekoracyjnym, a nie użytkowym, a ponadto posadowiona pozostaje na bloczkach betonowych;
d) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy PB, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy PB, w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę obiektów gospodarczych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą;
e) art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym podatkowym;
f) art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy ROD poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie obiektu skarżącego jako szczególnego rodzaju obiektów;
g) art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy PB poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, na skutek błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ ! instancji, a powielonych przez organ II instancji,
h) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 8 i art. 11 KPA poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji;
b) art. 77 § 1 KPA poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego,
c) art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b KPA poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia PINB z dnia 31 maja 2024 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 17 marca 2025 r., którym wstrzymano inwestorowi – M. B. roboty budowlane polegające na budowie altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonego na parceli nr [...] o wym. 700 x 500cm i wys. ok 500 cm wraz z tarasem o wym. 200 x700 cm, znajdującej się na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...]. Jednocześnie poinformowano inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dlatego też Sąd w niniejszym składzie przyjmuje i uznaje go za podstawę swoich dalszych rozważań, ponieważ nie stanowił on przedmiotu sporu.
W tym miejscu wskazać należy, że dla rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż działka na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg jeziora [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. nr [...] poz. [...]).
W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kwestia zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego nie może być analizowana na etapie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i będzie podlegać ocenie dopiero w toku postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 48b Prawa budowlanego. Nie może odnieść więc żadnych skutków argumentacja skarżącego odnosząca się do systemowej wykładni przepisów ustawy o ROD oraz Prawa budowlanego w związku z ustaleniami planu miejscowego i rozważania w zakresie dopuszczalności posadowienia budynków na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych gdyż wszystkie te zarzuty są przedwczesne i jako takie nie podlegają kontroli sądu na tym etapie postępowania.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawna wyżej wymienionego obiektu budowlanego, która doprowadziła organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że został on zrealizowany bez wymaganego pozwolenia, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia.
Materialnoprawną podstawę do rozstrzygnięcia tego zagadnienia stanowiły przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
W myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych. Przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m˛ (art. 2 pkt 9a ustawy o ROD).
Z treści art. 48 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Odnosząc się zatem do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności dotyczących naruszenia art. 2 pkt 5, 9 i 9a, art. 13 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o ROD, należy stwierdzić, że definicja ustawowa altany działkowej w sposób szczegółowy i jednoznaczny ustaliła wymagania dotyczące tego typu obiektów. Jak podkreśla się w doktrynie: wprowadzenie tego przepisu było wynikiem kontrowersji, które wywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1875/12, utożsamiający altany w rodzinnych ogrodach działkowych z budowlami o lekkiej konstrukcji, często ażurowej stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Ocena wyrażona w tym orzeczeniu prowadziła do uznania, że dla wzniesienia budynków posadowionych na terenach ogrodów działkowych, które nie spełniają ww. wymogów (a nie spełniała ich przytłaczająca większość altan działkowych), konieczne było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę (por. J. Lipski, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, Warszawa 2022, art. 2). Ustawodawca chcąc więc uniknąć jakichkolwiek wątpliwości dotyczących obiektów budowlanych realizowanych na terenach rodzinnych ogródków działkowych, a także potencjalnych problemów związanych z ich legalizacją ustalił szczegółowe wytyczne dla altan działkowych: powierzchnię nieprzekraczającą 35 m˛, wysokość do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich oraz ustalenia odnoszące się do tarasów, werandy lub ganku, które obiekty te spełniać muszą łącznie.
Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia warunku powierzchni (35 m˛+14m˛). Nie można go zatem uznać za altanę działkową w myśl przepisów ustawy o ROD.
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".
Należy więc zgodzić się organem, że w kontrolowanej sprawie sporny obiekt gospodarczy jest obiektem budowlanym. Spełnia on bowiem przesłanki określone w wyżej przytoczonej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy, gdyż jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska strony skarżącej, iż bloczki betonowe pod budynkiem nie stanowią żadnego rodzaju fundamentu. Tym samym w niniejszej sprawie w przypadku obiektu gospodarczego mamy do czynienia z budynkiem, a nie budowlą, którą zgodnie z definicją zawartą w ustawie jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Wobec powyższego skoro przedmiotowe obiekty mieszczą się w ustawowej definicji budynku, to nie można ich traktować jako budowli, czy też jako "szczególnego rodzaju obiektów". Dla dokonanej kwalifikacji bez znaczenia pozostają natomiast regulacje prawno-podatkowe, do których odwołał się Skarżący we wniesionej skardze.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Sąd wskazuje, że prawo do zabudowy nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów prawa budowlanego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej.
Zaznaczyć należy, że postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w ww. postanowieniu). Postępowanie kończy bądź zatwierdzenie projektu budowlanego, bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., obliguje organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia – nakazując stosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy. Wniesienie zażalenia od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych zatrzymało niniejsze postępowanie na pierwszym etapie, nie można więc w tym momencie stwierdzić, jakie rozstrzygnięcia zapadną na dalszych etapach procesu legalizacji. Stwierdzić bowiem należy, że specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, iż zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów, zatem odnoszenie się do naruszenia przepisów mających zastosowanie na dalszym etapie postępowania jest przedwczesne.
Sąd nie ujawnił żadnych przesłanek mogących skutkować usunięciem zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. W szczególności uznać należy, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego, jako podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jednocześnie informując inwestorów o możliwości złożenia – w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia – wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasad postępowania administracyjnego w toczącym się postępowaniu.
Organy - wbrew zarzutom dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.