IV SA/Po 788/24

IV SA/Po 788/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. W. (dalej również: inwestor; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej również: Inspektor powiatowy; organ I instancji) z dnia 14 czerwca 2024 r. znak [...], wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. przeprowadził w dniu 24 stycznia 2024 r., czynności kontrolne na działce nr [...] w zakresie parceli nr [...], położonej przy ul. [...] w L. , gmina T. . Organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości, na terenie wyodrębnionej parceli nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej wraz z częścią do przechowywania narzędzi. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych. Dach dwuspadowy w konstrukcji drewnianej, krytej gontem papowym. Obiekt pełni funkcję rekreacyjną (altana działkowa) i powstał około 2020 r., a jego inwestorem jest M. W., który zrealizował na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Wymiary obiektu przedstawiono na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 24 stycznia 2024 r.
W piśmie z dnia 2 lutego 2024 r. Inspektor powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie altany działkowej o powierzchni ok. 36,59 m˛ wraz tarasem o wymiarach 5,8 m x 2 m, znajdującej się na parceli nr [...] na wyżej opisanej nieruchomości. Jednocześnie organ I instancji w piśmie tym zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z powyższego prawa nie skorzystała żadna ze stron postępowania.
Następnie decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. Inspektor powiatowy nakazał inwestorowi M. W. wykonać rozbiórkę altany działkowej o powierzchni ok. 36,59 m˛ wraz z tarasem o wymiarach 5,8 m x 2 m, położonej na parceli nr [...] znajdującej się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L., gmina T. .
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr [...] uchylił zaskarżoną w trybie instancyjnym decyzję z dnia 23 lutego 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na to, że altana działkowa na parceli nr [...] przekracza wymiary określone w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1073) dalej: ustawa o ROD, nie można zastosować trybu określonego w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.). W odniesieniu do tejże altany należy prowadzić postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia 14 czerwca 2024 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) wstrzymał inwestorowi M. W. roboty budowlane polegające na budowie altany działkowej o powierzchni ok. 36,59 m˛ wraz z tarasem o wymiarach 5,8 m x 2 m, położonej na parceli nr [...], znajdującej się na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L., gmina T. (pkt 1 osnowy); poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (pkt 2); poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej (pkt 3).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in. na to, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – północny brzeg [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. i przeznaczona jest pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem 1R.
Następnie organ przywołał brzmienie przepisów art. 3 pkt 2, 6 i 7 Prawa budowlanego i stwierdził, że przedmiotowa altana spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posadowiona jest na bloczkach betonowych, zatem ma cechę trwałego związania z gruntem, gdyż jest obiektem stabilnym i ma możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Organ stwierdził, że skoro przedmiotowa altana działkowa jest budynkiem, to dla jego realizacji wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W zażaleniu na to postanowienie M. W., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o "uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Inwestor kwestionował ustalenie stanu faktycznego - w szczególności wymiarów przedmiotowego obiektu altany działkowej, a także jego kwalifikację jako budynku na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Podniósł, że rozważenia wymaga, czy obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest budowlą, której lokalizacja jest na tym terenie dopuszczalna.
Inspektor wojewódzki, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 sierpnia 2024 r., wskazał na treść przepisów art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 4 tej Prawa budowlanego (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy o ROD przez altanę działkową należy rozumieć "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m˛".
Organ II instancji stwierdził, że zlokalizowany na parceli nr [...] obiekt o powierzchni zabudowy około 36,59 m˛ "[Pc= (5,80 m x 5,80 m) + (1,64 mx 1,80 m)]" i wysokości 3,44 m oraz taras o powierzchni zabudowy "= 11,6 m˛ [Pc= 2,00 m x 5,80 m]" nie jest altaną działkową, o której mowa w art. 2 pkt 9a ustawy o ROD. Wobec tego inwestor na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie obiektu o większej wielkości niż określono w art. 2 pkt 9a ustawy o ROD, powinien był uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, a z akt organu I instancji wynika, że inwestor nie posiada takiego pozwolenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że skoro na wykonanie takich robót budowlanych wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, to Inspektor powiatowy prawidłowo zastosował tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego.
W odniesieniu do zarzutów skarżącego, Inspektor wojewódzki stwierdził, że na pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego organ nie analizuje postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż to ma miejsce dopiero po złożeniu wniosku o legalizacje będzie dokonana ocena, czy dany obiekt jest zgodny z uchwalonym planem miejscowym, a tym samym czy będzie możliwość jego zalegalizowania. Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Nadto zwrócił uwagę skarżącemu na treść art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego.
W skardze na postanowienie Inspektora wojewódzkiego M. W., prezentowany przez tego samego pełnomocnika, który wcześniej wniósł w jego imieniu zażalenie na postanowienie organu I instancji, zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego:
- art. 2 pkt 5, 9 i 9a oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ROD poprzez ich niezastosowanie i "błąd w procesie weryfikacji zgodności posadowionego obiektu na terenie ogródka działkowego z przepisami tej ustawy",
- art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie "ze względu na błędnie dokonane parametry tego obiektu (...) podczas kontroli inicjującej wszczęcie postępowania",
- art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie trybu określonego w tym przepisie, "a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą wykładnię definicji »obiektu budowlanego«, »budynku« i »budowli«",
- art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy "w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę altan działkowych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą",
- art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych poprzez "całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym",
- § 4 pkt 2 lit a oraz § 10 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] (dalej: MPZP) w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez "niewłaściwe przyjęcie, że (1) przepisy tego aktu uniemożliwiają utworzenie na terenie nim objętym rodzinnego ogrodu działkowego wraz z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą o ROD, zważywszy że przepisy tej ustawy, zaczęły obowiązywać po wydaniu MPZP, (2) przepisy MPZP uniemożliwiają budowę infrastruktury ogrodowej na terenie nim objętym, (3) przepisy MPZP maję nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności na ustawę o ROD oraz ustawę (...) [Prawo budowlane], które to weszły w życie z datą późniejszą niż MPZP",
- art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 33 tej ustawy (dalej: u.p.z.p.) poprzez "ich niezastosowanie przez organ I jak i II instancji i wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydawania decyzji;
- art. 33 u.p.z.p. poprzez "jego niezastosowanie i nierozważenie wpływu braku nowelizacji MPZP do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym", w szczególności ustawy o ROD oraz Prawa budowanego, który to brak "doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego MPZP",
- art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności,
- art. 2 pkt 9a oraz art. 4 ustawy o ROD poprzez ich niezastosowanie przez organy nadzoru budowlanego;
2. przepisów postępowania:
- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie oraz niesprawdzenie "ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego w zakresie powierzchni altany działkowej, przyjmując błędnie, i to w przybliżeniu, że powierzchnia obiektu wynosi »około« 36,59 m˛",
- art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie "danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji",
- art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek "nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego", w szczególności poprzez: 1) pomyłkę w obliczeniach wymiarów i powierzchni obiektu objętego niniejszym postępowaniem, 2) błędne ustalenie, że altana przekracza powierzchnię 35 m˛, 3) nieustalenie, że altana ma 32,87 m˛,
- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodna ocenę dowodów, przejawiającą się w "pominięciu wyjaśnień i dokumentów, niewyjaśnienie wątpliwości co do powierzchni obiektu",
- art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i art. 7b k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia i brak przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia i "umorzenia postępowania lub przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.
Przy tak sformułowanych zarzutach, które zostały rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, 2) "wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji (...) lub zawieszenie postępowania do momentu rozpatrzenia przez Gminę T. wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działki, na której położony jest obiekt objęty niniejszym postępowaniem"; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego "zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych"; 4) przeprowadzenie rozprawy "w trybie jawnym".
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, nie znajdując po temu żadnych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazał się bezzasadna.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot zaskarżenia rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet złożenie wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4109/18, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne jw.).
Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2024 r., którym zostało utrzymane w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 14 czerwca 2024 r. o wstrzymaniu inwestorowi M. W. robót budowlanych polegających na budowie altany działkowej o powierzchni ok. 36,59 m˛ wraz z tarasem o wymiarach 5,8 m x 2 m, położonej na parceli nr [...], znajdującej się na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L., gmina T. (pkt 1 osnowy). W postanowieniu tym organ I instancji poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (pkt 2); poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej (pkt 3).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Stosownie do ust. 3, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie przepis art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd stwierdził prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych i podzielił stanowisko organu II instancji co do ustalenia stanu faktycznego. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w szczególności co do parametrów (wymiarów) i charakteru obiektu budowlanego, którego legalność jest przedmiotem postępowania.
Zdaniem Sądu, w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie uchybiły regułom procedury administracyjnej i brak jest podstaw do uchylenia zakwestionowanych postanowień, jak tego domagał się skarżący. Nie było też żadnych podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a i umorzenia postępowania administracyjnego.
Podstawę faktyczną wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowiły ustalenia dokonane na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2024 r. przez pracowników organu nadzoru budowlanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. w gminie T. . Organ I instancji w toku czynności ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości na terenie wyodrębnionej parceli nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej wraz z częścią do przechowywania narzędzi. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych; ma dwuspadowy dach w konstrukcji drewnianej, krytej gontem papowym. Obiekt pełni funkcję rekreacyjną (altana działkowa) i powstał około 2020 r., a jego inwestorem jest M. W.. Wymiary obiektu przedstawiono na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 24 stycznia 2024 r. Chodzi tu o altanę o powierzchni określonej na "ok. 36,59 m˛" wraz tarasem o wymiarach 5,8 m x 2 m. Powierzchnia tarasu nie została uwzględniona przy ustalaniu powierzchni samej altany. Obiekt ten wraz z częścią do przechowywania narzędzi ma łączną powierzchnię około 36,59 m˛.
Posłużenie się przez organy sformułowaniem, że przedmiotowy obiekt ma powierzchnię "ok. 36,59 m˛" jest wynikiem przyjętej konwencji językowej. Załącznik do protokołu kontroli wskazuje na zwymiarowanie poszczególnych części przedmiotowego obiektu i jego łączną powierzchnię, bez wliczenia powierzchni tarasu. W sprawie nie ma jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa altana ma w rzeczywistości powierzchnię 32,87 m˛. Ustalenie, że przedmiotowy obiekt ma powierzchnię przekraczającą 35 m˛ jest prawidłowe. Dodać należy, że inwestor w postępowaniu administracyjnym nie kwestionował ustalonej przez organy nadzoru budowlanego powierzchni tego obiektu. Trzeba podkreślić, że inwestor był obecny w trakcie czynności kontrolnych i podpisał przedmiotowy protokół wraz z załącznikiem - bez uwag. Co więcej, na etapie postępowania odwoławczego inwestor reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika i również nie kwestionował dokonanych przez organ I instancji pomiarów. Zarzuty w tym zakresie pojawiły się dopiero na etapie skargi, co zdaniem Sądu stanowi wyłącznie strategię procesową przyjętą na potrzeby kontrolowanej sprawy. Pełnomocnik skarżącego nie przedstawił też żadnych okoliczności, które w sposób wiarygodny mogłyby uzasadniać tezę przedstawioną w uzasadnieniu skargi, że "istnieje prawdopodobieństwo błędu nawet kilku metrów, co w przedmiotowej sprawie ma fundamentalne znaczenie".
W związku z tym zarzuty naruszania przepisów postępowania, jak w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazały się w tym zakresie całkowicie bezpodstawne. Sąd nie stwierdził też z urzędu uchybień w zakresie umotywowania zakwestionowanych postanowień, tj. naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy posadowiony na parceli nr [...] (znajdującej się na wyżej opisanej nieruchomości) obiekt budowlany o funkcji altany działkowej, przekraczającej jednakże normatyw określony w art. 2 pkt 9a ustawy o ROD, stanowi tego rodzaju obiekt budowlany, który podlega reglamentacji prawnej w zakresie konieczności uzyskania danego rodzaju zgody budowlanej.
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotową altanę jako obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę.
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy o ROD przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m˛. Z kolei art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m˛ oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich.
W ocenie Sądu, zlokalizowany na wyżej opisanej nieruchomości obiekt budowlany stanowiący budynek o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, o powierzchni przekraczającej 35 m˛, ma cechę trwałego związania z gruntem, ponieważ obiekt jest stabilny i dzięki temu ma możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2477/15 (dostępnym jw.), a który to pogląd Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela - "o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania". Podobnie orzekł Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17 (dostępnym jw.), wskazując, że "o trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie".
W sytuacji trwałego związania spornego obiektu z gruntem i wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadania przez ten obiekt dachu, jak i elementów konstrukcyjnych o funkcji fundamentu, nalży uznać, że mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, która miałaby być wyłączona spod reglamentacji budowlanej.
Wobec powyższego, skoro przedmiotowy obiekt mieści się w ustawowej definicji budynku, to nie można go traktować jako budowli. Dla dokonanej kwalifikacji bez znaczenia pozostają natomiast regulacje prawnopodatkowe, do których odwołał się pełnomocnik skarżącego we wniesionej skardze, wskazując na art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 70 ze zm.).
Przedmiotowy obiekt (budynek) o funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnej (altana ogrodowa, domek letniskowy) nie jest również tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, którego posadowienie nie wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie był objęty dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, to jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
W tak kształtujących się okolicznościach sprawy, w sytuacji gdy sporny obiekt wybudowano bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, to taki stan faktyczny stanowił przesłankę do zastosowania procedury uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego, zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej.
Odnosząc się zatem do zarzutów skargi, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi altanę działkową, której posadowienie jest zwolnione z obowiązku dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1073). Jak już o tym była wcześniej mowa, sporny obiekt budowlany - domek letniskowy nie jest altaną działkową, o której mowa w art. 2 pkt 9a ustawy o ROD, skoro powierzchnia tego obiektu budowlanego (łączna powierzchnia obydwu części obiektu, bez uwzględnienia tarasu) przekracza 35 m˛, gdyż w przybliżeniu wynosi 36,59 m˛. Sąd ponownie podkreśla, że nie znalazł podstaw, aby kwestionować te ustalenia.
Niezasadne okazały się także zarzuty skargi odnoszące się do wykładni przepisów ustawy o ROD oraz Prawa budowlanego w związku z ustaleniami planu miejscowego i rozważania w zakresie dopuszczalności posadowienia spornego obiektu na terenie ROD.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Procedurę legalizacji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, otwiera postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym organ dokonuje kwalifikacji wykonanych robót, informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, jak też o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Dopiero w przypadku złożenia wniosku legalizacyjnego organ w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (w tym m. in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), określając termin jego wykonania. To realizacja tego nakazu determinuje dalszy tok postępowania. Z kolei nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązuje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wniesienie zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zatrzymało niniejsze postępowanie na pierwszym etapie, nie można więc w tym momencie stwierdzić, jakie rozstrzygnięcia zapadną na dalszych etapach procesu legalizacji. Należy zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że w świetle przepisów Prawa budowlanego kwestia zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego nie może być analizowana na etapie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i będzie podlegać ocenie dopiero w toku postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 48b Prawa budowlanego. Stąd też nie mogła odnieść żadnych skutków argumentacja skarżącego dotycząca powyższych kwestii, gdyż wszystkie te zarzuty są przedwczesne i jako takie nie podlegają kontroli sądowej na tym etapie postępowania. Tym bardziej dotyczy to zarzutów dotyczących naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 32 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) i "wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydawania decyzji" oraz "niezastosowanie" art. 33 u.p.z.p. i "nierozważenie wpływu braku nowelizacji MPZP do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym". Dodać należy, że Sąd nie znalazł w niniejszej sprawie żadnych podstaw do "zawieszenia postępowania sądowego do momentu rozpatrzenia przez Gminę T. wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działki, na której położony jest obiekt objęty niniejszym postępowaniem". Samo domniemane złożenie takiego wniosku przez zainteresowany podmiot nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uzasadniającego wstrzymanie biegu rozpoznania niniejszej sprawy.
Jeszcze raz należy też zwrócić uwagę na to, że zgodność posadowienia obiektu budowanego będącego przedmiotem sporu w niniejszej sprawie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie mogła być badana dopiero na kolejnym etapie postępowania dotyczącego jego legalizacji.
Na koniec stwierdzić należy, że Sąd nie ujawnił żadnych przesłanek mogących skutkować usunięciem zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. W szczególności zaś uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego jako podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (ust. 1 pkt 1), jednocześnie informując inwestora o możliwości złożenia – w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia – wniosku o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego) oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszenia zasad postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie ani szczegółowych przepisów procedury administracyjnej, jak art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.
Z uwagi na powyższe, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 4, art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 2 pkt 9a oraz art. 4 ustawy o ROD, a także przepisów postępowania, jak art. 7, art. 7a i art. 7b, art. 8 i art. 11, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80, a także art. 138 § § 2 k.p.a. Trudno również znaleźć powód, dla którego należałoby przypisać organom naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji, skoro reglamentacja budowlana jest realizowana na podstawie przepisów ustawy.
W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.