IV SA/Po 634/23

IV SA/Po 634/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. N. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "G. " w likwidacji z dnia 5 października 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. N. kwotę 4712 zł (słownie: cztery tysiące siedemset dwanaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania S. N. (dalej również: skarżąca; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a.; Kodeks, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "G. " w likwidacji (dalej również: Zarząd ZM G. ; organ I instancji) z dnia 5 października 2022 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia 5 października 2022 r. nr [...] Zarząd Związku Międzygminnego "G. " w likwidacji, na podstawie art. 9n ust. 1, 2 i 6, art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1469] ze zm.) - dalej u.c.p.g. oraz § 5 pkt 28 w zw. z § 7 ust. 4 Statutu Zarządu Związku Międzygminnego "G. " (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 24 listopada 2021 r., poz. [...] ze zm.), nałożył na S. N. prowadzącą działalność pod firmą A. karę pieniężną w kwocie [...]zł za nieprzekazanie za pośrednictwem bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) sprawozdania sporządzonego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości dla gminy C..
Decyzja ta została wydana przez Dyrektora Biura Związku działającego z upoważnienia Zarządu ZM G. w likwidacji.
Zarząd ZM G. , nakładając karę pieniężną, wziął pod uwagę naruszenie dyspozycji art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g., tj. nieprzekazanie wymaganego sprawozdania za rok 2020 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości [na obszarze działania gminy C.], wpisanemu do prowadzonego przez Zarząd ZM G. rejestru działalności regulowanej w dniu 8 maja 2013 r. oraz ziszczenie się przesłanek uzasadniających nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.
Jednocześnie organ I instancji nie podjął się rozpatrzenia przesłanki zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uznając, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania organ nie bierze pod uwagę stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu.
W odwołaniu S. N. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. poprzez błędne uznanie, że podlega karze pieniężnej w maksymalnej wysokości [...] zł, podczas gdy S. N. z dniem 3 marca 2020 r. została wykreślona z przedmiotowego rejestru w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i nie była zobowiązana do przedkładania sprawozdania (zaświadczenie z dnia 3 marca 2020 r.); 2) niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i wydanie zaskarżonej decyzji oraz nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy organ administracji winien odstąpić od nałożenia kary oraz uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, a strona nie zaprzestała naruszenia prawa.
Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 czerwca 2023 r., przywołał przepisy art. 9n ust. 1, 6 i 7 u.c.p.g., podniosło, że do skarżącej zostało skierowane pismo z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie wezwania do sporządzenia rocznego sprawozdania za 2020 r., a podmiot został poinformowany o skutkach nieprzedłożenia sprawozdania rocznego w terminie. Organ odwoławczy stwierdził również, że do dnia złożenia odwołania skarżąca nie złożyła w odpowiedniej formie sprawozdania za rok 2020. Wyjaśnił w tym względzie, że od 2019 r. sprawozdania podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości są zgodnie z art. 9n ust. 1 pkt 7 u.c.p.g. obowiązkowo przekazywane za pośrednictwem systemu BDO jako sprawozdania roczne. Dlatego uznał, że wbrew oczekiwaniom strony nie można stwierdzić, że dokument przesłany listem poleconym w dniu 24 października 2022 r. sprawi, że będzie to przesłanką do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.
Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Zdaniem Kolegium, z treści tej regulacji jasno wynika, że jedyną przesłanką nałożenia kary jest złożenie sprawozdania po terminie (niezależnie od powodów), przy czym wielkość opóźnienia decyduje o wysokości kary. Przepisy nie określają kary administracyjnej za okres dni bądź miesięcy, w których przedsiębiorca był zobowiązany do spełnienia obowiązku ustawowego, lecz odnoszą się do całego roku kalendarzowego, w którym przedsiębiorca posiadał wpis do odpowiedniego rejestru. Wobec tego stwierdził, że kwota kary administracyjnej odnosi się do okresu, w którym przedsiębiorca zwlekał z przesłaniem sprawozdania, a nie faktycznego czasu posiadania wpisu do rejestru. Z tego powodu Kolegium zarzuty dotyczące nałożenia kary pieniężnej uznał za nietrafione.
Analizując przepis art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. organ odwoławczy stwierdził, że regulacja ta nie znajduje zastosowania do kary nakładanej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., jak również, że nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189f § 1 k.p.a. Dodał, że w analizowanym przypadku sam fakt złożenia sprawozdania z opóźnieniem, podobnie jak wielkość opóźnienia, są w zasadzie niesporne.
W skardze na decyzję odwoławczą S. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:
1. prawa materialnego - art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. poprzez błędne uznanie, że S. N. podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni, tj. w maksymalnej wysokości [...] zł, podczas gdy S. N. z dniem 3 marca 2020 r. została wykreślona z Rejestru Działalności Regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i nie była zobowiązana do przedkładania sprawozdań,
2. przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i wydanie zaskarżonej decyzji oraz nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji gdy organ administracji winien obowiązkowo odstąpić od nałożenia kary, jak i poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą, podczas gdy w niniejszej sprawie należało zbadać charakter naruszenia, a wyniki tego badania powinny doprowadzić do wniosku, że należało odstąpić od nałożenia kary na stronę, w sytuacji gdy sprawozdanie zerowe (za okres od 01.01-02.03.2020 r.) nie ma wpływu na sprawozdanie sporządzane i przedkładane innym organom administracji publicznej przez ZM G. , a brak złożenia sprawozdania zerowego nie wywarło skutku na wartości podane następnie w sprawozdaniu ZM G. do Marszałka Województwa i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska; w tym względzie strona podniosła, że zaprzestała naruszenia prawa, składając sprawozdanie za powyższy okres, jednakże nieterminowość po stronie S. N. nie spowodowała naruszenia prawa, które niesie za sobą negatywne skutki - czy to dla powinności administracji publicznej czy w ramach ochrony środowiska;
3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziłoby do zbadania zachowania strony w celu zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpienia od nałożenia kary;
4. błędną wykładnię przepisu art. 9n ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędne uznanie, że skarżąca była zobowiązana do sporządzenia sprawozdania rocznego (nawet zerowego) w przypadku, gdy nieodbieranie odpadów nie powoduje powstania obowiązku złożenia sprawozdania, a w związku z tym nie jest to objęte normą prawną określającą delikt administracyjny; w tym względzie strona podniosła, że nie można zatem skarżącej przypisać odpowiedzialności finansowej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt. 5 u.c.p.g. za niedopełnienie obowiązków wprost niewynikających z przepisów prawa.
Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1) zmianę decyzji i odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł lub 2) zmianę decyzji i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł, tj. za okres od dnia 1 stycznia do 2 marca 2020 r., tj. za okres faktycznego figurowania w rejestrze BOD, ewentualnie o 3) uchylnie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Strona wystąpiła także o zwrot kosztów postępowania.
Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) przesłuchania S. N. na okoliczność niedziałania rejestru BDO, wielokrotnych prób złożenia sprawozdania za pośrednictwem rejestru, niemożności złożenia sprawozdania za pośrednictwem rejestru, informacji przekazanych przez pracowników G. , przekazywania sprawozdań w formie pisemnej, nie posiadania konta w systemie BDO, a także przesłuchania wskazanego w skardze świadka na okoliczność niedziałania rejestru BDO, wielokrotnych prób złożenia sprawozdania za pośrednictwem rejestru, niemożności złożenia sprawozdania za pośrednictwem rejestru, 2) z wiadomości e-mail z dnia 4 i 5 września 2023 r. na okoliczność nieistnienia konta skarżącej w systemie BDO i niemożności złożenia sprawozdania poprzez rejestr oraz o zobowiązanie organu do przedłożenia informacji z ZM G. w likwidacji co do tego, ile w latach 2019-2023 mieli zgłoszeń w zakresie niedziałania systemu BDO i reklamacji z tego tytułu oraz ile nałożono z tego tytułu kar administracyjnych.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 stycznia 2024 r. w tym przedmiocie.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak zakreślonej kontroli Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna, lecz z powodów innych niż podniesione w skardze.
W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że w sprawie nie było podstaw do przeprowadzania, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a, uzupełniających dowodów, o które wnosiła strona skarżąca. Po pierwsze, i co ważniejsze - stanowisko skarżącej w tym względzie pomijało istotę kontroli działalności organów administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne jako tzw. sądy prawa. Postępowanie sądowe nie służy bowiem ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego, czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akta sprawy pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny. Nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Co więcej, część wskazanych w skardze wniosków dowodowych w ogóle nie mogłaby zostać przeprowadzona przez sąd administracyjny - chodzi o dowody w przesłuchania strony i świadka. Natomiast w innej jeszcze części wnioski dowodowe nie dotyczyły przedmiotu niniejszej sprawy (zobowiązanie Zarządu ZM G. do przedstawienia informacji na temat niedziałania systemu BDO w latach 2019-2023 i liczby nałożonych kar administracyjnych).
Z akt sprawy wynika, że istota rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej dotyczyła ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...]zł za nieprzekazanie za pośrednictwem bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) sprawozdania za 2020 r., sporządzonego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości dla gminy C.. Rozpoznanie sprawy w tym względzie musiało jednak zostać poprzedzone analizą samej prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji w imieniu (z upoważnienia) Zarządu Związku Międzygminnego "G. " w likwidacji. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja ZM G. została podpisana (wydana) przez Dyrektora Biura Związku działającego z upoważnienia Zarządu ZM G. .
Do kwestii podstawy prawnej w zakresie upoważnienia osoby wydającej decyzję w imieniu Zarządu Związku nie odniesiono się w samej decyzji Związku (jakkolwiek dołączono do tej decyzji upoważnienie z dnia 24 lutego 2022 r.) ani w decyzji organu odwoławczego. Podkreślić zatem w tym miejscu należy, że zagadnienia obejmujące ocenę skuteczności działania pracownika w imieniu związku międzygminnego były już przedmiotem rozstrzygnięć m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w innych sprawach dotyczących skarg różnych podmiotów, na które nakładane były kary pieniężne na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków w pełni podziela i przyjmuje za własne (patrz np. wyroki z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 122/22 i 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 73/22, dostępne jw.). Wypowiadał się również ostatnio w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: wyrok z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 1719/22, dostępny jw.).
Wobec tego Sąd wyjaśnia, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g., która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Tworząc związek międzygminny, zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. W zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie, jako organ stanowiący i kontrolny związku, wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ust. 1 i 2 u.s.g.). Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny.
Powyższa sytuacja ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż m.in. gmina C. jest uczestnikiem ZM G. [aktualnie - w likwidacji], co wynika z § 2 [pkt 2] Statutu Związku Międzygminnego "G. " (patrz: obwieszenie nr [...] Zgromadzenia ZM G. z dnia 18 października 2021 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu ZM G. – Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 24 listopada 2021 r., poz. [...]). Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 statutu Związek realizuje zadania publiczne, określone statutem, a według § 7 ust. 4 kompetencje wójtów i burmistrzów dotyczące zakresu powierzonych i wykonywanych przez Związek zadań, określonych w ustawach wymienionych w § 5 ust. 1, wykonuje Zarząd Związku.
Sąd zauważa w tym miejscu, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do uprawnień wójta. W tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.
Organem wykonawczym ZM G. jest Zarząd (§ 15 statutu). Regulacja ta odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g.
Według § 16 ust. 1 statutu w skład Zarządu Związku wchodzi od 2 do 5 członków Zarządu, w tym Przewodniczący Zarządu. Do kompetencji Zarządu (§ 16 ust. 8 statutu) należą wszelkie sprawy związane z pełnieniem funkcji wykonawczej (...),w tym do zadań Zarządu należy realizacja zadań Związku (pkt 4). Wśród zadań Związku wymienione jest wykonywania zadań gminnych w zakresie gospodarki odpadami (§ 5 ust. 1 statutu), w tym nakładanie kar w zakresie przejętych przez Związek zadań własnych gmin - uczestników Związku (§ 5 ust. 3 pkt 29). Kompetencje wójtów i burmistrzów dotyczące zakresu powierzonych i wykonywanych przez Związek zadań, określone w ustawach wymienionych w § 5 ust. 1, wykonuje Zarząd Związku (§ 7 ust. 4 statutu). Tym samym, na skutek powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd.
Ponadto § 16 ust. 11 statutu wskazuje, według jakich zasad działa Zarząd w imieniu Związku przy składaniu oświadczeń woli i podpisywaniu dokumentów. Dodać jeszcze należy, że Zarząd wykonuje zadania przy pomocy Biura Związku (§ 16 ust. 14 statutu).
Zasadą prawa administracyjnego jest, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast, w ocenie Sądu, niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a k.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne. Jak zauważono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 942/16 (dostępnym jw.), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. przepisu art. 268a do Kodeksu postępowania administracyjnego wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa; realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie, w ściśle określonych sprawach, uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i Kodeksie. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić ani pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt II SA 869/92, ONSA 1993/4/110). Podobnie też w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt I SA/Lu 261/20 (dostępnym w bazie orzeczeń – jw.) wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a.
Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego zarząd związku międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 617/16, dostępny jw.).
Dlatego też postanowienia zawarte w § 16 ust. 12 (wskazuje, że kierownicy jednostek organizacyjnych Związku nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd, jak i ust. 16 statutu (przewiduje, że Biurem Związku kieruje Dyrektor Biura Związku), jak też przepis art. 268a k.p.a. nie mogły stanowić podstawy do skutecznego upoważnienia Dyrektora Biura Zarządu do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie, o którym mowa w poniżej omówionych przepisach stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary administracyjnej. W konsekwencji udzielone przez Zarząd w dniu 24 lutego 2022 r. Kierownikowi Biura Związku upoważnienie (dołączone do decyzji z dnia 5 października 2022 r.) nie konstytuowało umocowania do wydawania decyzji w tym przedmiocie w imieniu Zarządu.
Sąd zauważa jeszcze, że z tych samych powodów przepisy statutu ZM G. dotyczące funkcjonowania Związku w likwidacji (§ 34) również nie mogły stanowić do tego prawnie skutecznej podstawy. W § 34 ust. 8 statutu przewidziano, że funkcję likwidatora Związku wykonuje Zarząd; Zarząd może upoważnić pracownika Biura Związku, lub inną osobę, do realizacji czynności związanych z likwidacją Związku, a ponadto Zarząd może udzielić upoważnienia pracownikom Biura Związku do wydawania decyzji administracyjnych oraz przeprowadzania innych czynności w toku postępowań administracyjnych (podatkowych) oraz egzekucyjnych. Takie brzmienie statutu nie mogło jednak doprowadzić do przełamania omówionych zasad działania organu kolegialnego.
Nie ma przy tym wątpliwości, że aktualnie Zarząd Związku składa się z 2 członków, zatem przez fakt otwarcia likwidacji ZM G. nie został utracony przymiot kolegialności władz wykonawczych Związku (patrz: [...]).
W przedmiotowej sprawie podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 tej ustawy, nakłada w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Jak już wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku, jako jego organ wykonawczy; przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby mu powyższe działanie, w szczególności, z woli ustawodawcy, w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 1(1) u.c.p.g., który przewiduje, że zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konsekwentnie zatem należało przyjąć, że decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Sąd wyjaśnia jeszcze, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt GSK 1056/10, dostępny jw.). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Stąd też tutejszy Sąd przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18, dostępny jw.). Należy przy tym podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego osobie indywidualnej, stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu w sprawie II SA/Po 838/21 (dostępnym jw.).
Skutki powyżej stwierdzonej istotnej wady prawnej tkwiącej w decyzji organu I instancji rozciągały się również na decyzję odwoławczą, bowiem Kolegium tego faktu nie dostrzegło przy rozstrzyganiu sprawy w drugiej instancji i bezpodstawnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Równocześnie Sąd wyjaśnia, że wobec charakteru stwierdzonej wady prawnej, tj. rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez nieprawidłowo umocowaną osobę, reprezentującą organ kolegialny (niemożność scedowania kompetencji), na tym etapie postępowania Sąd nie wypowiadał się merytorycznie co do prawidłowości samego rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia kary. W takich warunkach byłoby to działanie zbyteczne, a przy tym zdecydowanie przedwczesne.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego. Także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionemu pracownikowi. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny (Zarząd Związku) powinny wynikać z odpowiedniego protokołu działania organu w tym zakresie, podpisanego przez członków tego organu. Niewątpliwie wtedy też organ I instancji powinien jeszcze raz przeanalizować ustalony stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumenty strony skarżącej co do zastosowania art. 189f k.p.a. i odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej, wynik sprawy, jak również wysokość poniesionej opłaty sądowej (1095 zł tytułem wpisu stosunkowego od skargi), koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (3600 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).