IV SA/Po 631/22

IV SA/Po 631/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 20 lipca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 631/22
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z 20.07.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 84 i art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283) zwanej dalej u.i.o.ś., a także na podstawie §3 ust. 1 pkt 54 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) oraz zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. ul. [...] [...] stwierdził :
I. Brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianego do realizacji na dz. nr ewid. [...] obręb S., gm. N..
II. Na podstawie art. 84 ust. 1a u.i.o.ś. określił następujące warunki i wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b u.i.o.ś., oraz nałożył obowiązki, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b u.i.o.ś., które określił.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia 10.05.2021 r. do Urzędu Miasta i Gminy N. wpłynął wniosek skarżącej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianego do realizacji na dz. nr ewid. [...] obręb S., gm. N..
Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działka oznaczona nr ewid: - [...] obręb S., gmina N. stanowi grunty orne grunty orne RIVa 3,1692 ha, RIVb 0,2797 ha. Całkowita powierzchnia przedmiotowej działki przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie wyniesie do 3,4489 ha.
Zgodnie z danymi zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia planowana inwestycja obejmuje budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
Obecnie działki objęte planowaną inwestycją są użytkowane rolniczo. Na obszarze planowanego przedsięwzięcia nie planuje się wycinki drzew i krzewów. Po realizacji teren inwestycji może być nadal wykorzystywany rolniczo. Powierzchnia gruntów, sklasyfikowanych jako rolne zajęta pod elektrownię fotowoltaiczną za wyjątkiem stacji kontenerowych i układu komunikacyjnego oprócz funkcji inwestycyjnej może być nadal użytkowana rolniczo.
Planowane przedsięwzięcie nie jest objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy N. z dnia 15 lutego 2001 r., zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy N. z dnia 22 czerwca 2009 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia 27 stycznia 2011 r., działka położona w S. , oznaczona nr geod. [...] przeznaczona jest w części pod obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz w części pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej, przedmiotowa działka jest położona w obszarze lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz ze strefą oddziaływania.
Zgodnie z §3 ust. 1 pkt 54 lit b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.1839):
- zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub
w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a
przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Elektrownia fotowoltaiczna składać się będzie z następujących elementów:
- panele fotowoltaiczne do 22 500 szt., w zależności od mocy użytych paneli do 4500 szt. na każdy etap,
- inwertery do 150 sztuk, do 30 sztuk na każdy etap,
- wolnostojące stacje transformatorowe do 5 sztuk, po jednej na etap,
- sieć kablowa, teletechniczna i telekomunikacyjna łącząca poszczególne elementy farmy,
- pozostała infrastruktura,
- infrastruktura stanowiąca przyłączenie do sieci operatora elektroenergetycznego,
- ogrodzenie z siatki lub paneli systemowych wraz z bramą uniemożliwiające dostęp osobom trzecim na teren działki.
Zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia wykorzystane zostaną następujące rodzaje i parametry elementów farmy fotowoltaicznej :
- liczba paneli: do 22 500 szt., w zależności od mocy użytych paneli do 4500 szt. na każdy etap,
- panele fotowoltaiczne składać się będą z wielu połączonych ze sobą ogniw krzemionkowych polikrystalicznych. Ogniwa będą chronione szklaną warstwą przed warunkami atmosferycznymi.
- chłodzenie paneli odbywać się będzie poprzez naturalny obieg powietrza atmosferycznego.
- odległość pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych będzie dobrana w sposób gwarantujący brak znaczącego negatywnego wpływu wzajemnego zacienienia na produktywność farmy, przewiduje się iż odstępy miedzy rzędami paneli wynosić będą do 10 m.
- panele fotowoltaiczne będą montowane na konstrukcjach stalowych lub aluminiowych. Możliwe jest również przykręcenie paneli do ram wcześniej zakotwionych bloczków betonowych.
- wysokość całkowita instalacji nad ziemią: do 5 m,
- kąt nachylenia paneli do 60 stopni.
- liczbę stacji transformatorowo-rozdzielczych szacuje się do 5 sztuk.
- liczba inwerterów: nie większa niż 150 sztuk dla całego przedsięwzięcia, do 30 sztuk na etap każdy etap,
- ogniwa fotowoltaiczne zostaną zainstalowane na specjalnych konstrukcjach nośnych posadowionych na gruncie. Poszczególne panele zostaną połączone za pomocą kabli solarnych.
Panele fotowoltaiczne będą mocowane na konstrukcjach stalowych. Profile będą osadzane w gruncie poprzez kotwienie. Elementami budującymi farmę fotowoltaiczną są również inwertery, które będą przymocowane do konstrukcji stalowej, pod rzędami paneli fotowoltaicznych. Panele fotowoltaiczne będą połączone z inwerterami kablami solarnymi
Instalacja fotowoltaiczna w trakcie eksploatacji nie będzie emitować żadnych zanieczyszczeń do atmosfery. W trakcie etapu eksploatacji przedsięwzięcia bardzo niski poziom hałasu dochodzić będzie od stacji transformatorowej oraz epizodycznie od pojazdów serwisowych. Emisja hałasu związana będzie również z pracą transformatora. Najbliższa zabudowa zlokalizowana będzie w odległości ok.50 m.
Poziom pól elektromagnetycznych, które są wytwarzane przez tego typu instalacje jest wielokrotnie poniżej normy. Pole modułów fotowoltaicznych nie ma najmniejszego wpływu elektromagnetycznego na otaczające środowisko oraz ludzi.
Na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. zasięgnięto opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Opinią sanitarną z dnia 15.06.2021 r. znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. stwierdził, że przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane.
Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. . opinią z dnia 14.06.2021 r., znak: [...], nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Jednocześnie w swojej opinii wskazał na konieczność uwzględnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymienionych warunków i wymagań.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia 17.06.2021 r., znak: [...] wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednakże w swojej opinii wskazał na konieczność uwzględnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazanych warunków i wymagań.
Biorąc pod uwagę, przeprowadzoną w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, analizę i ocenę bezpośredniego i pośredniego wpływu inwestycji na środowisko, w tym na zdrowie ludzi, możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, dokonaną w szczególności na podstawie wniosku, karty informacyjnej przedsięwzięcia, jak również opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. , Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., organ I instancji uznał, że po zrealizowaniu przez inwestora wszystkich warunków zawartych w przedłożonych dokumentach oraz jego decyzji, planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z wymaganiami przepisów o ochronie środowiska.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S. (dalej jako skarżący) wnosząc o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucił naruszenie :
- art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu - wskutek błędnie dokonanej weryfikacji przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 u.i,.o.ś. bądź zaniechaniu weryfikacji niektórych z nich - oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej,
- art. 63 ust. 1 pkt 1 lit, a, b, d, f, g u.i.o.ś. poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu, przy dokonywaniu oceny istnienia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem;
- art. 63 ust. 1 pkt: 3 lit c u.i.o.ś. poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu oceny istnienia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,
- art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezapewnieniu przez organ kompleksowego zbadania potencjalnych wpływów na środowisko bezprawnie dzielonej przez inwestora inwestycji polegającej na budowie farm fotowoltaicznych w bliskiej odległości od planowanej na działce nr [...] obręb S. farmy fotowoltaicznej, w odniesieniu do których toczą się odrębne postępowania, co doprowadziło do uznania przez organ, że planowana inwestycja objęta niniejszym postępowaniem nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko, a następnie do wydania przez organ zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
- art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez jego zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, w której nie było to dopuszczalne z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny oraz wybiórczy, nie odnosząc się w zupełności do dowodów przedłożonych przez strony, jak również odnosząc się do innych dowodów jedynie w zakresie, w jakim wnioski z nich płynące dały się pogodzić z linią argumentacji organu,
- art. 107§3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu dokonania prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji, to jest niewskazaniu, na jakiej podstawie organ określone uznał fakty za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W uzasadnieniu odwołania w szczególności wskazano, że organ ocenił planowane przedsięwzięcie oraz jego potencjalny, szkodliwy wpływ na środowisko, jedynie przez pryzmat tej jednej, wskazanej we wniosku inwestycji, to jest inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce o nr ewid. [...] w S. . Ustalenia faktyczne organu należy uznać za błędne z tego powodu, że organ dokonał oceny jedynie części przedsięwzięcia.
Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, budowa farmy fotowoltaicznej położonej na działce o nr [...] w S. nie jest jedyną planowaną przez niego na tym samym obszarze inwestycją o podobnym charakterze. Karta informacyjna przedsięwzięcia z dnia 24 marca 2021 r. wskazuje bowiem w treści rozdziału 12 na istnienie w bardzo bliskiej odległości innych, planowanych bądź wykonanych przez tego samego inwestora farm fotowoltaicznych, przewidując w szczególności:
- budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianego do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb S., gmina N. - w odległości ok. 0,004 km od elektrowni będącej przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie,
- budowę farmy fotowoltaicznej wraz z obiektami i infrastrukturą towarzyszącą na działce oznaczonej nr ewid.[...] obręb [...] w S. - w odległości ok. 0,10 km od inwestycji objętej wnioskiem,
- budowę elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S., gmina N. - w odległości ok. 0, 27 km od elektrowni, która jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Tak nieodległe usytuowanie farm fotowoltaicznych, należących do tego samego inwestora może sugerować, że budowa farmy fotowoltaicznej na działce o nr ewid. [...], stanowi jedynie część znacznie bardziej rozbudowanego przedsięwzięcia. Jako przedsięwzięcie należy bowiem rozumieć - w ślad za legalną definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. - zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Jak dookreślono w orzecznictwie, powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologie, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Przepis ten ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej :z tą procedurą dokumentacji (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 530/15).
Zarzucono, że ocena dotycząca potrzeby przeprowadzania oceny danej inwestycji na środowisko powinna dotyczyć całego przedsięwzięcia. Na powyższe wskazuje wprost brzmienie przepisu art. 63 ust. 1 u.i.o.ś.
Na potrzebę oceny przedsięwzięcia jako całości wskazuje się w szczególności w kontekście konieczności uniknięcia obchodzenia przez inwestorów prawa, w postaci tak zwanej taktyki salami slicing. Taktyka ta polega na sztucznym "dzieleniu" w procesie pozyskiwania decyzji środowiskowych, jednej dużej inwestycji na kilka mniejszych, mając na względzie fakt, że dla mniejszych inwestycji pozyskanie wskazanych decyzji będzie znacznie łatwiejsze, ponieważ ze swej natury mają oczywiście mniejszy wpływ na środowisko. W związku z coraz częstszym występowaniem takich praktyk, zamiarem ustawodawcy jest wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia, jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r., IV SA/Po 38/21).
Powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który (na przykładzie farm wiatrowych), w treści wyroku z dnia 16 marca 2017 r., II OSK 1797/15 wskazał, że odmienna może być ocena oddziaływania na środowisko jednej farmy wiatrowej na środowisko od oceny kumulacji oddziaływania dwóch farm wiatrowych, i dużej ilości wież wiatrowych, położonych na terenie tych samych obrębów geodezyjnych. Rozpatrując sprawę trzeba więc ocenić, czy trzeba wziąć pod uwagę oddziaływanie wytwarzane przez wszystkie farmy wiatrowe, nie zaś każdej z osobna w zakresie, unormowanego przepisami prawa materialnego, poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, stosownie do uregulowań rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 z późn. zm.) oraz rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.
W świetle wyżej powołanych przepisów prawa, jak również ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przenosząc powyższe ustalenia na kanwę stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji uznać należy, że organ miał obowiązek zbadania wpływu na środowisko wszystkich znajdujących się obok siebie farm fotowoltaicznych, nie zaś jedynie tej posadowionej na działce o nr ewid. [...] w S. , której dotyczył wniosek. Skarżący wskazał na istnienie konieczności dokonania oceny wszystkich przedsięwzięć wnioskodawcy. Na istnienie powiązania funkcjonalnego pomiędzy należącymi do wnioskodawcy farmami fotowoltaicznymi wskazał ponadto w swojej opinii Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wskazał on wyraźnie w jej treści, że zachodzi skumulowanie przedsięwzięć, a jednak organ wydający zaskarżoną decyzję konsekwentnie to twierdzenie pominął - podobnie jak pismo skarżącego w sprawie.
Niezależnie od powyższego wskazano, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było niedopuszczalne również z uwagi na zapisy aktów prawa miejscowego, obowiązujących w Gminie N.. Jak wynika bowiem z §5 ust. 1 pk: 1 uchwały Rady Miejskiej Gminy N. nr [...], z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w N. - dz. nr [...], w zakresie określania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, na teren e Gminy N. obowiązuje zakaz z lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego. Wskazano, że planowana farma fotowoltaiczna nie stanowi ani urządzenia infrastruktury technicznej, ani inwestycji celu publicznego, w związku z czym nie jest zwolniona ze wskazanego wyżej zakazu zabudowy.
Organ nie uwzględnił również zmian w obowiązującym na terenie Gminy planie miejscowym, w tym zmian dokonanych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy N. z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S. .
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29.06.2022 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium m.in. wyjaśniło, że biorąc pod uwagę art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.i.o.ś. stwierdzono, że inwestor planuje zrealizować przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW. na działce o powierzchni 3,4489 ha. Co prawda w bezpośrednim sąsiedztwie funkcjonują już farmy fotowoltaiczne, ale nie przewiduje się znaczącego skumulowanego oddziaływania na środowisko.
Stwierdzono, że skarżący nie wykazał naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, który zasadnie stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W szczególności błędne są zarzuty skarżącego o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołane przez niego uchwały Rady Miasta i Gminy N. nr [...] z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz nr [...] z dnia 6 lutego 2019 r. dotyczą innych działek w S. - odpowiednio nr [...] i nr [...]. Wskazane przez skarżącego plany miejscowe nie dotyczą zatem działki, na której ma być realizowane planowane przedsięwzięcie. Zarzucana możliwość skumulowanego oddziaływania z przedsięwzięciami o podobnym charakterze została wykluczona, na co wskazuje w uzasadnieniu swego postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P.. Co prawda w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia znajdują się instalacje fotowoltaiczne, ale należy wziąć pod uwagę charakter przedsięwzięcia, w szczególności nikły poziom emisji, które będą występowały przede wszystkim w trakcie budowy.
Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniósł M. S. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 20 lipca 2021 r. nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego :
- art. 138§1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, której treść wskazuje na sprzeczność sposobu podjęcia rozstrzygnięcia z oceną prawną, wyrażoną w wyroku tut. Sądu który zapadł uprzednio na kanwie tej samej sprawy, na mocy którego przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku polegały na nakazaniu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, dokonania pogłębionej analizy przesłanek, wskazanych w art. 63 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., w związku z prawdopodobieństwem kumulacji zamierzonego przedsięwzięcia z innymi istniejącymi na tym samym terenie i podobnymi inwestycjami w sytuacji, gdy ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku tut. Sądu miały dla organów prowadzących postępowanie administracyjne charakter bezwzględnie wiążący,
- art. 138§1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107§3 k.p.a., w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której treści organ I instancji nie zawarł jej obligatoryjnego elementu, jakim jest wyczerpujące prawne i faktyczne uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez zaniechanie uzasadnienia - w oparciu o przesłanki wymienione w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. - z jakich powodów uznano, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również poprzez zaniechanie zbadania, czy potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika chociażby z faktu kumulacji na tym samym terenie przedsięwzięcia zamierzonego z przedsięwzięciami już istniejącymi,
- art. 138§1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 7, art. 77§1 i z art. 80 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która została wydana w warunkach zaniechania podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia stanu faktycznego wyłącznie na podstawie brzmienia treści karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz treści opinii innych organów wydanych na potrzeby postępowania w sprawie, bez jednoczesnego dokonania ich oceny jako materiału dowodowego w sytuacji, gdy to właśnie organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia - nie zaś inwestor bądź inne organy, których opinie nie są w postępowaniu wiążące - powinien samodzielnie i w sposób wyczerpujący dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie ocenić, czy zachodzą przesłanki do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także - czy jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko,
- art. 15 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w tym znaczeniu, że organ nie rozpoznał sprawy w granicach wyznaczonych treścią odwołania,
- art. 8§1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
- art. 127 w związku z art. 138§2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Skarżący zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 3 ust. 1 pkt 13 w związku z art. 63 ust. 1 u.i.o.ś., polegające na zaniechaniu zbadania, czy przedsięwzięcia realizowane przez tego samego oraz innego inwestora w bliskiej odległości od siebie, nie są ze sobą powiązane technologicznie w tej sposób, że w istocie powinny być traktowane jak jedno przedsięwzięcie, a tym samym na zaniechaniu należytego zbadania, czy w sprawie nie dochodzi do bezprawnego dzielenia inwestycji oraz, czy w stosunku do przedsięwzięcia (rozumianego właściwie jako całość wszystkich lokalnych, a powiązanych technologicznie powiązań] nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu skargi m.in. zarzucono, że rozstrzygnięcie o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko wynikało tylko i wyłącznie z brzmienia treści karty informacyjnej przedsięwzięcia (której treść organ bezrefleksyjnie przyjął za odpowiadającą stanowi rzeczywistemu sprawy) oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. , Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.. Brak było jednak jakiejkolwiek, dokonanej przez organ I instancji analizy własnej przesłanek wskazanych w treści art. 63 ust. 1 u.i.o.ś.
W szczególności organ I instancji zaniechał zbadania przesłanki, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. f u.i.o.ś., zgodnie z którą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając między innymi kryterium powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Kryterium, o którym mowa powyżej, organ I instancji był zobowiązany zbadać nie tylko z mocy samej ustawy ale również z uwagi na prawomocny wyrok z dnia 29 stycznia 2020 r., o sygn. akt. IV SA/Po 983/19, na mocy którego uchylono wydane uprzednio w tej samej sprawie: decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Gminy N. z dnia 18 marca 2019 r. nr [...]
W tym zakresie skarżący powołał się na art. 153 p.p.s.a. zarzucając, że ocenę prawną, wyrażoną w w/w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r. zignorował zarówno organ I, jak i II instancji. Organ I instancji w ogóle nie przeanalizował przesłanki, określonej w art. 63 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., natomiast organ II instancji w treści zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznie wskazał, że "wskazana przez Odwołującego możliwość skumulowanego oddziaływania z przedsięwzięciami o podobnym charakterze została wykluczona, na co wskazuje w uzasadnieniu postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P.. Co prawda w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia znajdują się instalacje fotowoltaiczne, ale należy wziąć pod uwagę charakter przedsięwzięcia, w szczególności nikły poziom emisji, które będą występowały przede wszystkim w trakcie budowy."
Organ II instancji zignorował ocenę prawną wyrażoną w w/w wyroku. Pominął również obowiązek dokonania oceny zasadności nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i scedował go na organy, wydające opinię w sprawie. Tymczasem, opinie te nie mają dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach charakteru wiążącego. To organ - po dogłębnej analizie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (a nie jedynie na podstawie treści karty informacyjnej przedsięwzięcia i treści opinii), powinien podjąć ostateczną decyzję w przedmiocie zasadności obowiązku nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ją uzasadnić.
Niewiążący - w stosunku do organu prowadzącego postępowanie - charakter opinii, o których mowa powyżej, został potwierdzony w wyroku NSA z 5.04.2016 r., sygn. II OSK 2507/14, LEX nr 2081398.
Organ odwoławczy nie tylko nie przeanalizował zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz również zaniechał przeanalizowania większości zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. W szczególności pominął podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, d, f, g, art. 63 ust. 1 pkt 3 lit c oraz - przede wszystkim - art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś.
Zarzucono także, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego - to jest art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. w sytuacji, gdy na działkach [...] i [...] (położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr ewid. [...] farmy fotowoltaiczne już powstały. W okolicy znajdują się także inne farmy. Dla zobrazowania sytuacji, w przedłożono wydruk mapy z ogólnodostępnego portalu mapy.geoportal.gov.pl, na której dokładnie widać, że działka o nr ewid. [...] jest położona na wschód od działek o nr ewid. [...], [...] oraz [...], na których już znajdują się inwestycje, stanowiące przedsięwzięcia mogące potencjalnie oddziaływać szkodliwie na środowisko. Na działce o nr ewid.[...] (położonej na południowy zachód od działki objętej wnioskiem), również znajduje się już instalacja. Na północy od działki o nr ewid. [...] (wydruk jej nie obejmuje), znajduje się działka o nr ewid. [...], na której także już są posadowione tego typu instalacje. Większość farm w okolicy należy do tego samego inwestora, który zawnioskował o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również w niniejszym postępowaniu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok o sygn. II OSK 713/16 z dnia 19 grudnia 2017 r.) nie jest dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części (elementy odrębne konstrukcyjnie lub technologicznie), etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Podejście to nawiązuje do utrwalonego już orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej'. Celem decyzji środowiskowej jest określenie warunków, na jakich projektowana inwestycja mogłaby zostać zrealizowana w sposób ograniczający presję na środowisko. Wielkość oddziaływania przedsięwzięcia funkcjonującego jako całość powinny być określane dla całego przedsięwzięcia. Potwierdza to również wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. (II OSK 820/16), w którym stwierdzono, że przy ocenie kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, należy uwzględnić treść normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia, zgodnie z którą przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Zaskarżone decyzje winny ulec uchyleniu, a organy obu instancji ponownie powinny zbadać, czy z uwagi na kumulowanie się w jednym miejscu wielu przedsięwzięć inwestora - rzeczywiście nie istnieje potrzeba przeprowadzenia w tej sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29.06.2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z 20.07.2021 r. nr [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianego do realizacji na dz. nr ewid. [...] obręb S., gm. N. i określającą warunki realizacji tego przedsięwzięcia.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283), zwanej dalej u.i.o.ś.
W myśl art. art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 u.i.o.ś.). Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji określa zatem konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy.
Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane w przypadku przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w myśl art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś., przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek powyższy został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. Artykuł 63 ust. 1 u.i.o.ś. wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy uwzględnieniu warunków wymienionych w powyższym artykule, przy czym ustawa środowiskowa obliguje organ w art. 64 ust. 1 do wcześniejszego zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Organ prowadzący postępowanie jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia przy uwzględnieniu stanowiska organów opiniujących.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.
W niniejszej sprawie planowana inwestycja ma polegać na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianego do realizacji na dz. nr ewid. [...] obręb S., gm. N..
Organy obu instancji trafnie przyjęły, że przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do §3 ust. 1 pkt 54 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.1839), gdyż stanowi ona zabudowę przemysłową w postaci systemów fotowoltaicznych wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (tj. na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 3 tej ustawy).
W konsekwencji przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest w tym przypadku obligatoryjne, lecz zostało uzależnione od stwierdzenia tego obowiązku przez Burmistrza Miasta i Gminy N. przy uwzględnieniu warunków określonych w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś.
Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.i.o.ś., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Według art. 3 ust. 1 pkt 8 u.i.o.ś., przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 u.i.o.ś.).
Stosownie do art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria:
1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:
a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie,
b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,
c) różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi,
d) emisji i występowania innych uciążliwości,
e) ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyka związanego ze zmianą klimatu,
f) przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie,
g) zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji;
2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:
a) obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek,
b) obszary wybrzeży i środowisko morskie,
c) obszary górskie lub leśne,
d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,
e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody,
f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia,
g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,
h) gęstość zaludnienia,
i) obszary przylegające do jezior,
j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej,
k) wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe;
3) rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, wynikające z:
a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,
b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,
c) charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz przewidywanego momentu rozpoczęcia oddziaływania,
d) prawdopodobieństwa oddziaływania,
e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania,
f) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,
g) możliwości ograniczenia oddziaływania.
Jak już sygnalizowano w myśl art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, wydaje się po zasięgnięciu opinii:
1) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;
2) organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3a, 10-19 i 21-28, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b;
3) organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy;
4) organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.
Zgodnie z art.64 ust.3 u.i.o.ś. organy, o których mowa w ust. 1 i 1a, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydają opinię, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Według zaś art.64 ust. 3a u.i.o.ś. opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska i organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może wskazać na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków lub wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożenia obowiązków działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia.
W przypadku, gdy odstąpiono od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a., winno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś., uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Umożliwia to dokonanie oceny, co do prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącego planowane przedsięwzięcie nie jest objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zarzut, iż w myśl §5 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Gminy N. nr [...], z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w N. - dz. nr [...], w zakresie określania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, na terenie Gminy N. obowiązuje zakaz z lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego, a także zarzut sprzeczności planowanej inwestycji z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy N. z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S. nie był zasadny. Przywołane przez skarżącego uchwały Rady Miasta i Gminy N. nr [...] z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz nr [...] z dnia 6 lutego 2019 r. dotyczą bowiem innych działek w S. - odpowiednio nr [...] i nr [...], a nie działki inwestycyjnej nr [...]. Powoduje to, że z oczywistych względów zapisy w/w planów miejscowych nie dotyczą działki nr [...].
Jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji opinią sanitarną z dnia 15.06.2021 r. znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. stwierdził, że przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane.
Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. opinią z dnia 14.06.2021 r.. znak: [...], także nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Jednocześnie w swojej opinii wskazał na konieczność uwzględnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazanych prze niego warunków i wymagań.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia 17.06.2021 r., znak: [...] również wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednakże w swojej opinii wskazał na konieczność uwzględnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazanych warunków i wymagań.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w kontrolowanym przypadku organy wyspecjalizowane (RDOŚ, PPIS oraz Wody Polskie) wydały opinie, które dla organów nie są wiążące i podlegają ich ocenie. Jednocześnie należy wskazać, że organy uzgadniające wydały opinie, a więc akty o tożsamej randze i wadze, gdyż w niniejszym postępowaniu nie wydano uzgodnienia.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.05.2014r. o sygn. II OSK 3085/12 (publ. CBOSA) organy administracji nie są związane wydanymi opiniami, ale powinny dokonać ich oceny. Sąd orzekający w pełni podziela ten pogląd.
Na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, jak również opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. , Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., organ I instancji uznał – a organ odwoławczy to zaakceptował - że po zrealizowaniu przez inwestora wszystkich warunków zawartych w przedłożonych dokumentach oraz jego decyzji, planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z wymaganiami przepisów o ochronie środowiska.
Zasadniczy zarzut skargi dotyczył tego, że organy obu instancji nie przeprowadziły oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uwzględniającej fakt kumulacji na tym samym terenie zamierzonego przedsięwzięcia z przedsięwzięciami już istniejącymi.
Jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia (s.61-63) w otoczeniu przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje lub jest planowane 30 elektrowni fotowoltaicznych o różnej wielkości od 1 MW do 32 MW, przy czym część z nich w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej elektrowni (np. w odległości 460 m, 4 m, 860 m, 490 m, 100 m, 270 m, 780 m, 2 x po 5 m).
Oczywistym jest, że organy obu instancji rozpoznając sprawę skupiły się na oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego zamierzenia w ogóle nie dokonując oceny, czy wystąpi kumulacja oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz instalacji fotowoltaicznych położonych w jej sąsiedztwie. Było to uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie zasadniczo podzielił zarzuty skarżącego.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego dotyczącego uchybienia przez organy normie art.153 p.p.s.a.
Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 29.01.2020 r. o sygn. IV SA/Po 983/19 (publ. CBOSA) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28.05.2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 18 marca 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce nr [...], obręb S.. Co prawda wyrok ten, a także poprzedzające go decyzje, dotyczyły tej samej działki, jednakże dotyczyły innej inwestycji o mocy do 1 MW, a nie do 5 MW, i były zainicjowane wnioskiem innego podmiotu, tj. P. sp. z o.o., ul. [...], a nie jak w niniejszej sprawie P. Sp. z o.o. ul[...]. Z tego względu nie występuje tożsamość sprawy w rozumieniu art.153 p.p.s.a. umożliwiająca jego zastosowanie. Jednakże w obydwu sprawach występuje tożsamość problemu, tj. oceny ewentualnego skumulowanego oddziaływania na środowisko przez planowaną farmę fotowoltaiczną wraz z innymi elektrowniami fotowoltaicznymi położonymi w jej sąsiedztwie.
Sąd w przywołanej sprawie trafnie wyjaśnił, że obowiązek łącznego uwzględnienia uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. nie oznacza, że dla ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagane jest stwierdzenie możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia we wszystkich wymienionych w tym przepisie uwarunkowaniach. Uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. mają bowiem charakter ogólny i choć organ musi je wszystkie przeanalizować to nie oznacza, że przy każdej planowanej inwestycji one zaistnieją. Nie każde bowiem przedsięwzięcie będzie związane z wykorzystaniem zasobów naturalnych, czy też będzie występowało ryzyko jego awarii. Dlatego oczywistym jest, że pomimo sformułowania, że należy "uwzględnić łącznie" wskazane uwarunkowania, ich ocena ograniczy się tylko do tych, które realnie występują w danej sprawie. Dla wydania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wystarczy stwierdzenie możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w jakimkolwiek ze wskazanych w tym przepisie aspektów i nie we wszystkich łącznie (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt: IV SA/Po1065/12; WSA w Warszawie z dnia 28 września 2010 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1404/10, Baza NSA).
Dalej Sąd celnie wskazał, iż składana przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu, bowiem jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co oznacza, że także dokument złożony przez stronę podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej dokumentów złożonych przez inwestora, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę.
Organy opiniujące, po przeanalizowaniu zasięgu, wielkości i złożoności oddziaływania, jego prawdopodobieństwa, czasu trwania, częstotliwości i odwracalności, możliwości ograniczenia oddziaływania a także możliwość powiązań z innymi przedsięwzięciami ustaliły, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie pociągnie za sobą zagrożeń dla środowiska i nie będzie transgranicznie oddziaływać na środowisko.
W ocenie Sądu orzekającego w sprawie o sygn. IV SA/Po 983/19 stanowisko to było przedwczesne. Już tylko pobieżna analiza akt sprawy, w tym map ewidencyjnych wskazuje, że przedsięwzięcie polegające na budowie farm fotowoltaicznych w istocie ma mieć miejsce na nieruchomościach bezpośrednio ze sobą sąsiadujących. Sąd podkreślił, że w istocie planowane przedsięwzięcie dotyczy terenu działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, przy czym nie wyjaśniono na żadnym etapie postępowania ewentualnych powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem (art. 63 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.).
Sąd przyznał rację skarżącym, że skoro ten sam inwestor planuje budowę położonych obok siebie farm fotowoltaicznych, to kwestia powyższa powinna być przedmiotem pogłębionej analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Wydaje się to tym bardziej oczywiste, że jedynym dokumentem odnoszącym się do powyższej kwestii była karta informacyjna przedsięwzięcia, przy czym z analizy akt sprawy, w tym wydanych opinii, nie wynika by kwestia ta była przedmiotem pogłębionej analizy. Brak ustalenia kwestii powiązania planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami jest okolicznością istotną dla sprawy, albowiem przyjmując stanowisko inwestora żadna inwestycja w istocie nie wymagałaby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile wynikałoby to z karty informacyjnej przedsięwzięcia, która pomija fakt realizacji na działkach sąsiadujących taki sam rodzaj inwestycji.
Co prawda przytoczona wyżej argumentacja prawna nie jest na podstawie art.153 p.p.s.a. wiążąca dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jednak Sąd ją w pełni akceptuje, podkreślając identyczność zagadnienia prawnego i bardzo duże podobieństwo stanu faktycznego.
Podobne poglądy były już wyrażane w judykaturze sądów administracyjnych. Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13.05.2021 r. o sygn. IV SA/Po 38/21 (publ. CBOSA) zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., przez "przedsięwzięcie" należy rozumieć "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Już z powyższej definicji, odczytywanej w kontekście dalszych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (zwłaszcza art. 59 i nast.), wynika, że zamiarem ustawodawcy był wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach OOŚ) danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów. Dalej Sąd zaakcentował, że skoro w sprawie nie zbadano kumulacji oddziaływań inwestycji, to powoduje, że zaskarżone decyzje nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej.
Sąd orzekający podziela także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25.08.2016 r. o sygn. II SA/Sz 530/15 (publ. CBOSA), który z kolei zaaprobował stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Rz 185/14), zgodnie z którym powiązaniem technologicznym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologie, choćby planowanych przez różne podmioty prawa.
Podkreślenia wymaga, że art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., prowadziłoby do sytuacji, w której stosowanie tej samej technologii w ramach dwóch i więcej odrębnie traktowanych przedsięwzięć, pomimo powodowania skumulowanego oddziaływania na środowisko na poziomie właściwym dla przedsięwzięć kwalifikowanych jako zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, nie wiązałoby się dla inwestorów z obowiązkiem ochrony środowiska przed negatywnym oddziaływaniem. Taka interpretacja art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., nie pozostawałaby w zgodzie z obowiązkiem władzy publicznej ochrony środowiska, czyli z przepisem art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jeżeli więc na obszarach z sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jednego przedsięwzięcia. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko projektowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna.
Jak celnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z 04.10.2017 r. o sygn. II OSK 598/16 (publ. CBOSA) w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje się wyraźnie, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend ). W piśmiennictwie ponadto wyrażono pogląd, według którego "Odrębnie ustawodawca traktuje ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...]. Taka ocena, obok elementów określonych w art. 62 ust. 1, powinna dodatkowo zawierać jeszcze ocenę skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. W przypadku obszaru Natura 2000 nie wystarczy jedynie dokonanie oceny danego, konkretnego przedsięwzięcia w kontekście jego oddziaływania na ten obszar. Oceny należy dokonać, badając także powiązania tego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. Chodzi jednak tylko o te przedsięwzięcia, które wespół z tym podstawowym przedsięwzięciem oddziaływają na obszar [...]" (zob. B. Rakoczy, komentarz do art. 62. [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2010).
Przy ocenie kumulacji oddziaływań należy uwzględniać nie tylko zasadę ostrożności i zapobiegania, ale także zasadę zrównoważonego rozwoju, w której mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny związany z koniecznością budowania odpowiedniej infrastruktury. Zgodnie z zasadami prewencji i przezorności należy uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą powodować zmiany w środowisku, będące konsekwencją wpływu danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skumulowane oddziaływane może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub planowanymi przedsięwzięciami), dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie. Skumulowane oddziaływanie może być efektem istnienia lub planowania innych podobnych przedsięwzięć na danym terenie. Należy uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania danego przedsięwzięcia w powiązaniu z innymi. W ustaleniu skumulowanego oddziaływanie istotne znaczenie powinny mieć oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas eksploatacji przedsięwzięcia. Chodzi zatem o oddziaływania, które mają powtarzalny i trwały charakter oraz występują przez dłuższy czas. Ocena skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, o której mowa w art. 62 ust. 2 u.i.o.ś. powinna uwzględniać identyfikację potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami oraz zastosowanie instrumentów prawnych zgodnie z zasadami prewencji i przezorności, które będą stosowane w ramach realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia, minimalizacji bądź redukcji oddziaływań. Ustawodawca polski nie wskazał czy powinny to być przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie. Skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Przy ocenie skumulowanego oddziaływania należy uwzględnić definicję ustawową przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś.) zgodnie z którą przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z 16.03.2017 r. o sygn. II OSK 1797/15 (publ. CBOSA) dotyczącym farmy wiatrowej przyjął, że w myśl art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględnić winien między innymi powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań w planowanym przedsięwzięciu.
Podkreślono, że art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.i.o.ś. jednoznacznie nakłada na organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek uwzględnienia nie tylko rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, ale także powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się i mających być realizowane na tym samym obszarze. Zaniechanie dokonania przez organy analizy powiązań zamierzonego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami powoduje, że decyzje wydane zostają również z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i oceny okoliczności określonych w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś.
Wracając na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że we wskazanym aspekcie stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania sprawa nie została rozważona w sposób należyty. Należy podkreślić, że w odniesieniu do zarzutu kumulacji przedsięwzięć (z uwagi na lokalizację na sąsiednich działkach farm fotowoltaicznych) z zaskarżonej decyzji nie wynika, by faktycznie oceniono, czy wystąpi oddziaływanie skumulowane.
Decyzja organu I instancji wcale nie odnosi się do ewentualnej kwestii skumulowanego oddziaływania. Sformułowanie w tym zakresie w decyzji II instancji jest bardzo ogólne i pozbawione uzasadnienia. Kolegium odwołuje się do opinii RDOŚ, jednak w ocenie Sądu orzekającego w tej opinii brak jest realnej oceny kwestii ewentualnej kumulacji oddziaływania planowanego zamierzenia ze zlokalizowanymi w sąsiedztwie farmami fotowoltaicznymi. RDOŚ wskazał jedynie na s.4 swego postanowienia z 18.06.2021 r., że w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest innych instalacji fotowoltaicznych. W kolejnym zdaniu RDOŚ zaprzeczył sam sobie zauważając, że według informacji zawartych w k.i.p. najbliższe do realizacji farmy fotowoltaiczne planowane są w odległości 4 m na sąsiednich działkach nr [...] i [...]. Dalej wręcz wskazał, że instalacje te w krajobrazie mogą być postrzegane jako jedna większa inwestycja. Konkludując ten wątek RDOŚ przyjął, iż nie przewiduje znaczącego skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie Sądu powyższe stanowisko RDOŚ w tej kwestii jest nie tylko lakoniczne i ogólnikowe, lecz także wewnętrznie sprzeczne. RDOŚ jednocześnie dostrzega w otoczeniu planowego zamierzenia zarówno brak, jak i istnienie, innych farm fotowoltaicznych, i w ogóle nie przedstawia argumentacji na poparcie swej konkluzji, iż nie przewiduje znaczącego skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Organy obu instancji, mimo obowiązku oceny tego dowodu, bezrefleksyjnie się na nim oparły pomimo jego wadliwości wskazanej przez Sąd.
W rezultacie nie wyjaśniono na żadnym etapie postępowania ewentualnych powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem (art. 63 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.).
Uwzględnienie powyższej okoliczności może mieć istotny wpływ na zakres obowiązków nałożonych na inwestora zarówno na etapie realizacji przedsięwzięcia, jak i jego eksploatacji oraz zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem nie została ona w ogóle wyjaśniona mimo, że zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia, organ wydający postanowienie kończące ten etap postępowania powinien wskazać - zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi okolicznościami faktycznymi, znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym, kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 08.07.2020 r. o sygn. II SA/Gd 256/20, publ. LEX nr 3029118).
Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji.
Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje w szczególności organu I instancji, ale również organu odwoławczego, nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawierają bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w ogóle nie oceniają kwestii ewentualnej kumulacji oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz innych instalacji fotowoltaicznych położonych w jej otoczeniu.
Wobec powyższych naruszeń przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz dokonają kompleksowej i łącznej oceny argumentacji zawartej w opiniach RDOŚ i PPIS, odnosząc się także do zarzutów wskazanych przez skarżącego w jego odwołaniu i skardze w zakresie ewentualnej kumulacji oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz elektrowni fotowoltaicznych w jej sąsiedztwie. Decyzje powinny zostać uzasadniona zgodnie z zasadami unormowanymi w art.107 § 3 k.p.a.