IV SA/Po 605/25

IV SA/Po 605/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 29 listopada 2021 r. nr XXXII/279/2021 w sprawie: zmiany Uchwały nr V/52/2019 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 20 lutego 2019 roku w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych, diet sołtysów (przewodniczących obwodów miejskich) oraz w sprawie ustalenia należności przysługujących radnym z tytułu podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2021 r. Rada Miejska w Ostrorogu (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) podjęła uchwałę nr XXXII/279/2021 "w sprawie: zmiany Uchwały nr V/52/2019 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 20 lutego 2019 roku w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych, diet sołtysów (przewodniczących obwodów miejskich) oraz w sprawie ustalenia należności przysługujących radnym z tytułu podróży służbowych" (dalej również: uchwała nr XXXII/279/2021 [z dnia 29 listopada 2021 r.]).
Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4, 8 i 10 oraz art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. z 2000 r. nr 66, poz. 800) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1960).
Uchwała nr XXXII/279/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. w § 1 wprowadza zmiany w uchwale nr V/52/2019 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych, diet sołtysów (przewodniczących obwodów miejskich) oraz w sprawie ustalenia należności przysługujących radnym z tytułu podróży służbowych" (dalej: uchwała nr V/52/2019 [z dnia 20 lutego 2019 r.]) w zakresie § 1 ust. 1 dotyczącej wysokości miesięcznych diet zryczałtowanych przysługujących radnym Miasta i Gminy Ostroróg, w wysokości uzależnionej od pełnionej przez radnego funkcji. Natomiast w § 2 uchwała nr XXXII/279/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. wprowadza zmiany w uchwale nr V/52/2019 z dnia 20 lutego 2019 r. w zakresie § 2 ust. 1 dotyczącej wysokości diet przysługujących sołtysom oraz przewodniczącym obwodów miejskich.
W § 2 uchwała stwierdzała, że pozostałe postanowienia uchwały nr V/52/2019 z dnia 20 lutego 2019 r. nie ulegają zmianie.
Przedmiotowa uchwała w § 4 określała, że wchodzi w życie z dniem 1 grudnia 2021 r. Uchwała ta nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Prokurator Rejonowy w Szamotułach (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 29 listopada 2021 r. nr XXXII/279/2021 "w sprawie: zmiany Uchwały nr V/52/2019 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 20 lutego 2019 roku w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych, diet sołtysów (przewodniczących obwodów miejskich) oraz w sprawie ustalenia należności przysługujących radnym z tytułu podróży służbowych", zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a "w szczególności norm prawnych zawartych w art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. nr 62, poz. 718 ze zm.) - dalej: u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji – a to "poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co też spowodowało, że nie wywołuje ona skutków prawnych".
Wskazując na tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nadto - na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. "rozpoznanie przedmiotowej skargi w trybie uproszczonym".
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Ostrorogu, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Ostroróg, wniosła o "oddalenie skargi oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Rada, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, podniosła, że "uchwała w sprawie zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). Dotyczy bowiem tylko sołtysów (w tym wypadku także radnych miejskich), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności". Organ stwierdził, że nie podziela stanowiska Prokuratora z tego powodu, że "zaskarżona uchwała nie ma cech aktu generalnego, skierowanego do nieokreślonej liczby adresatów zewnętrznych wobec stanowiącego organu". Uchwała ta skierowana jest do ściśle wskazanej grupy adresatów, którzy są radnymi i przewodniczącymi jednostek pomocniczych. Reguluje wyłącznie ich prawa w wąskim zakresie diet i zwrotu kosztów podróży, co wskazuje na jej wewnętrzny, organizacyjny charakter. Uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków ogółu mieszkańców gminy - tych, którzy nie są radnymi ani przewodniczącymi jednostek pomocniczych.
Wobec takiej argumentacji Rada Miejska stwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpiły obydwie strony postępowania.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy w granicach sprawy (wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy.
Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. orzecznictwo powołane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała nr XXXII/279/2021 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 29 listopada 2021 r., podjęta w sprawie zmiany uchwały nr V/52/2019 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 20 lutego 2019 roku w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych, diet sołtysów (przewodniczących obwodów miejskich) oraz w sprawie ustalenia należności przysługujących radnym z tytułu podróży służbowych.
Podkreślenia wymaga, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegała konkretna uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu gminnego. W tym wypadku była to uchwała nr XXXII/279/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. merytorycznie zmieniająca wcześniejszą uchwałę nr V/52/2019 z dnia 20 lutego 2019 r. w zakresie przepisów dotyczących diet radnych gminnych i sołtysów. Sąd z urzędu wie, że Rada Miejska w Ostrorogu podjęła w dniu 29 października 2024 r. dwie uchwały: 1) uchwałę nr VII/38/2024 w sprawie zmiany uchwały nr V/52/2019 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 20 lutego 2019 roku w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych, diet sołtysów (przewodniczących obwodów miejskich) oraz w sprawie ustalenia należności przysługujących radnym z tytułu podróży służbowych (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 21 listopada 2024 r., poz. 9366) oraz 2) uchwałę nr VII/39/2024 w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysów (przewodniczących obwodów miejskich) oraz zmiany uchwały nr V/52/2019 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 20 lutego 2019 roku w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych, diet sołtysów (przewodniczących obwodów miejskich) oraz w sprawie ustalenia należności przysługujących radnym z tytułu podróży służbowych (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 21 listopada 2024 r., poz. 9367). Uchwały te – ani też pierwotna uchwała nr V/52/2019 z dnia 20 lutego 2019 r. – nie stanowią jednakże przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. Obecnie rozpoznaniu podlegała sprawa ze skargi Prokuratora kwestionującego zgodność prawem uchwały zmieniającej nr XXXII/279/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. Konsekwentnie też - kontrola sądowa objęła wyłącznie tę uchwałę.
Idąc dalej, Sąd wskazuje na to, że w § 4 uchwały nr XXXII/279/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. Rada Miejska stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 grudnia 2021 r. Uchwała nie została ogłoszona w publikatorze urzędowym.
Podstawę ustawową zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 25 ust. 4, 8 i 10 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1153). Według art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8). Ponadto art. 25 ust. 10 u.s.g. stanowi, że minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń. Z kolei art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Natomiast według art. 37b ust. 2 rada gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej.
Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Akt prawa miejscowego wydany przez organ gminy powinien zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie.
Idąc dalej, należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie zasadniczą kwestię sporną stanowiło to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W tym też względzie Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych, jak też przyznawania diet dla sołtysów (przewodniczących jednostek pomocniczych) i zwrotu kosztów podróży służbowych - są aktami prawa miejscowego.
W orzecznictwie wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Uznaje się również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 - dostępne jw.).
W judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że tego rodzaju aktem jest uchwała w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego, w tym uchwała dotycząca radnych gminnych (por. np. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2602/21, 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16 - dostępne jw.).
Delegację ustawową do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych zawiera art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego (patrz: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1285/24, dostępny jw.). Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki NSA z dnia: 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1285/24 i sygn. akt III OSK 235/24, 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23, 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1110/23,16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23, 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 752/24 - orzeczenia dostępne jw.).
To samo odnosi się do przyznawania diet dla sołtysów i zwrotu kosztów podróży służbowych (por. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1877/23, 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23, 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 29/23, 18 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2003/22 - dostępne jw.).
Przedmiotowa uchwała podjęta – jak już wspomniano – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 i art. 37b ust. 1 u.s.g. nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego. Uchwała rady gminy w sprawie ustanowienia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży dla radnych gminnych (miejskich), przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz dla przewodniczących rad sołeckich jest aktem prawa miejscowego. Tego rodzaju akty (akty prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, dostępnym jw.). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych.
Wykonywanie mandatu radnego – podobnie jak pełnienie funkcji sołtysa – nie powoduje zaś nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego czy sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Radny jest członkiem kolegialnego organu stanowiącego gminy, jakim jest rada gminy. Radny rady gminy nie jest jednak częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (wewnętrznej administracji samorządowej). Natomiast sołtys, rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią ani wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Wobec tego, gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróży radnym gminnym i sołtysom uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas by nie wprowadzano odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 344/23, dostępny jw.).
Odpowiadając zatem na argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę, odwołujące się również do wyroków sądów administracyjnych, Sąd jeszcze raz podkreśla, że podziela powszechnie wyrażany aktualnie w orzecznictwie pogląd co do tego, że uchwały wydane na podstawie art. 25 ust. 4 i art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego.
Podsumowując, przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne (patrz: § 1 i 2 tej uchwały), ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących jednostek pomocniczych, które to należności mają charakter powtarzalny, odnosząc się do zbioru obejmującego wszystkich radnych gminnych i sołtysów (przewodniczych obwodów miejskich). Regulacje zawarte w tej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego lub sołtysa, przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny.
Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Ani radny, ani też sołtys nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie czy też w jednostce pomocniczej nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji.
Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g.
Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09 - orzeczenia dostępne jw.).
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonego aktu, polegające na braku określenia obowiązku publikacji tego aktu w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (tj. z dniem [datą] konkretnie wskazanym w § 4), a zatem bez ustawowo wymaganego vacatio legis, wskazują na to, że przedmiotowy akt został wydany z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie temu aktowi cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w części, zaś samego regulaminu - w całości, a zatem w tym ostatnim zakresie zgodnie z żądaniem skargi. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności aktu, czyli do orzeczenia o jego wadliwości od chwili podjęcia (ex tunc).
Sąd z urzędu wie, że przedmiotowa uchwała – w części obejmującej § 2 – została następnie zmieniona przez uchwałę nr XXXII/201/2022 Rady Gminy Wapno z dnia 15 lutego 2022 r. (dalej: uchwała zmieniająca). Należy zaznaczyć, że uchwała zmieniająca nie została objęta przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że kontroli Sądu została poddana w niniejszej sprawie uchwała w jej pierwotnym brzmieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.