IV SA/Po 555/12

IV SA/Po 555/12 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2012-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Anna Jarosz /sprawozdawca/
Bożena Popowska /przewodniczący/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 14 ust. 5
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
art. 4 ust. 1, art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Jastrowiu z dnia 30 czerwca 2011 r. nr 50/2011 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa: "i ma zastosowanie do opłat należnych od dnia 1 września 2011 r." 2. w pozostałej części skargę oddala 3. określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana
Uzasadnienie
W dniu 30 czerwca 2011 r. nr 50/2011 Rada Miejska w Jastrowiu podjęła uchwałę w sprawie opłat za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę i Miasto Jastrowie (dalej Uchwała).
W § 7 Uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i ma zastosowanie do opłat należnych od dnia 1 września 2011 r.
W skardze na powyższa Uchwałę Prokurator Rejonowy w Z. wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając rażące naruszenia prawa tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95, dalej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) przez zawarcie w § 7 Uchwały rozstrzygnięcia, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r., a więc z mocą wsteczną. Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator wskazał przywołując treść art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ze nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej ma bardzo wyjątkowy charakter i wiąże się zazwyczaj z wejściem w życie regulacji korzystnej dla adresatów. Zaskarżona Uchwała nie jest korzystniejsza dla adresatów i dlatego nie może wejść w życie z mocą wsteczną. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 4 powołanej ustawy jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejszej od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Ustalenie opłat za przedszkole z pewnością nie wiąże się z żadną wartością konstytucyjną, która by uzasadniała wejście jej w życie w mocą wsteczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że z użytego w § 7 Uchwały zwrotu o możliwości zastosowania przepisów Uchwały do opłat należnych od dnia 1 września 2011 r. nie można wyprowadzić wniosku, że Uchwała weszła w życie z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 września 2011 r. Wprowadzenie tego zapisu wiązało się przede wszystkim z tym, że Uchwała podjęta w dniu 30 czerwca 2011 r. miała znaleźć w pierwotnej intencji zastosowanie od roku szkolnego 2011/2012, a więc opłat należnych począwszy od września 2011 r., jednakże nie wcześniej niż od momentu wejścia w życie. Z uwagi na to, iż publikacja Uchwały w Dzienniku Urzędowym. Województwa Wielkopolskiego nastąpiła dopiero w dniu 26 września 2011 r. - Uchwała weszła w życie z dniem 11 października 2011 r., co zdezaktualizowało zapis o stosowaniu Uchwały do opłat należnych od września 2011 r.
Na rozprawie sądowej przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2012 r. Prokurator wniósł jak w skardze, modyfikując jednak jej żądanie w ten sposób, ze wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 zaskarżonej Uchwały.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05, publ. cbois). Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty) przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie hipotetycznym stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.
Posiadanie przez zaskarżoną Uchwałę waloru aktu prawa miejscowego oznacza ponadto, że taki akt musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które jej ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Konstytucja częściowo określa tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawa, w tym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 – akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę – dokonano podziału tych aktów na dwie kategorie – akty wykonawcze (art. 40 ust. 2 ) i akty porządkowe (art. 40 ust. 3).
Zaskarżona Uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art.14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.
Przechodząc do analizy uregulowań zawartych w zaskarżonej Uchwale - Sąd uznał za zasadny zarzut Prokuratora, iż przedmiotowa Uchwała w § 7 rażąco narusza art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W istocie bowiem nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest "wejście w życie" aktu prawa miejscowego, jak w niniejszym przypadku nie cały miesiąc przed jej ogłoszeniem (ogłoszenie w Dz. Urz. Woj. nastąpiło w dniu 26 września 2011 r., a Uchwała weszła w życie 11 października 2011 r.) . Merytoryczne przesłanki wprowadzenia aktu ze wsteczną mocą obowiązującą wynikają z przepisów Konstytucji w szczególności z art. 2, art. 7, art. 42 ust. 1 i art. 88 ust. 1. Zarówno z punktu widzenia znaczenia określenia "wejścia z życie" jak i z punktu widzenia tych przepisów Konstytucji nie można przyjąć, ze jakikolwiek akt może wejść w życie z mocą wsteczna. Może być jedynie tak, że prawodawca nakazuje stosować zasady wynikające z przepisów zawartych w tym akcie do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce przed jego wejściem w życie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba ze dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Zakwestionowany przez Prokuratora zapis § 7 Uchwały, wobec przedmiotu tejże Uchwały, jest w ocenie Sądu sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego w aspekcie okoliczności, że ustalona przez Radę Miejską w Jastrowiu wysokość opłat za dodatkową usługę w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę i Miasto Jastrowie miałaby obowiązywać wówczas, kiedy jeszcze rodzicom bądź opiekunom prawnym dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym zobowiązanym do ich ponoszenia formalnie nie byłaby znana. Mogłoby się więc okazać, ze osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty w dotychczasowej wysokości po pewnym czasie dowiaduje się o tym, że ma zaległości w opłatach za okres kiedy regulowała zgodnie z obowiązującym aktem prawa miejscowego. Niewątpliwie przeciwko zasadzie retroakcji przemawia w tym wypadku także reguła legislacji oraz zasada praworządności. Ponadto wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznanie praw. Z całą stanowczością natomiast, tak jak w niniejszej sprawie, należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków, którym niewątpliwie jest niniejsza opłata. (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 września 2010 r., II SA/Rz 337/10, LEX nr 754568; Wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II FSK 1272/09, LEX nr 745594).
Odnosząc się natomiast do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzić należało, iż w świetle powołanych wyżej przepisów nie zasługuje ono na aprobatę. Wprawdzie Rada podejmując powyższą Uchwałę w dniu 30 czerwca 2011 r., a więc dwa miesiące przed rozpoczęciem roku szkolnego 2011/2012 mogła mieć uzasadnione podstawy, do przyjęcia, iż zacznie ona obowiązywać od 1 września 2011 r., to jednak z uwagi, iż procedura związana z jej publikacją wydłużyła się (Uchwałę ogłoszono w Dz. Urz. Woj. Wlkp. dopiero w dniu 26 września 2011 r.), zapis "i ma zastosowanie do opłat należnych od 1 września 2011 r." nabrał innego znaczenia, a mianowicie iż zaskarżona Uchwała weszła w życie z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r., a więc z mocą wsteczną. Sytuacja ta spowodowała słuszną reakcję Prokuratora, który w tym wypadku zarzucił organowi rażące naruszenie prawa.
W świetle powyższego wobec braku jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie możliwości nadania Uchwale wstecznej mocy obowiązującej należało stwierdzić nieważność zaskarżonej Uchwały w § 7 co do słów " i ma zastosowanie do opłat należnych od dnia 1 września 2011r.", na podstawie art. 147 § 1 ppsa.
Co do pozostałej części zaskarżonego przepisu § 7, jako zgodnego z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ppsa.