Pełny tekst orzeczenia IV SA/PO 523/24

IV SA/Po 523/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638 Sprawy egzekucji administracyjnej; egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OZ 1394/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 16 maja 2024 r. (znak: [...]) po rozpoznaniu zażalenia B. P. (dalej: skarżący) i W. M. (dalej razem jako: skarżący) w części w jakiej zostało ono wniesione przez B. P., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 20 marca 2024 r. (sygn. [...]), którym odmówiono zawieszenia postępowania egzekucyjnego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) prowadzi postępowanie egzekucyjne mające na celu przymusowe wykonanie obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 30 kwietnia 2015 r. (sygn. [...]). Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja PINB z dnia 8 stycznia 2015 r. (sygn. [...]), którą skarżącym nakazano usunięcie – w wyznaczonym terminie – szczegółowo określonych nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w J., a także zakazano – do czasu usunięcia tych nieprawidłowości – użytkowania niezamieszkałej części tego budynku.
Po wystosowaniu pisemnego upomnienia m.in. do B. P. PINB wystawił w dniu 21 września 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący nałożonych obowiązków, a następnie w toku postępowania egzekucyjnego PINB postanowieniem z dnia 28 listopada 2017 r. (sygn. [...]), po rozpatrzeniu wniosku skarżących – odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem WINB z dnia 12 lutego 2018 r. (sygn. [...]). Z kolei w dniu 22 maja 2019 r. PINB wydał postanowienie (sygn. [...]), którym nałożył na B. P. grzywnę w celu przymuszenia (w wysokości [...] zł). Postanowienie to stało się ostateczne. Odrębnym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona także na W. M..
Następnie ostatecznym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2020 r. (sygn. [...]) WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 6 marca 2020 r. (sygn. [...]) o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (na wniosek skarżących). Skargę na to postanowienie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r. (IV SA/Po 1236/20).
Z kolei postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r. (sygn. [...]) WINB – po rozpatrzeniu zażalenia w części wniesionej przez B. P. – utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 8 października 2021 r. (sygn. [...]) o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na B. P. (postępowania odwoławcze prowadzone na zażalenie w części wniesionej przez W. M. zostały umorzone przez WINB odrębnym postanowieniem). Skargę B. P. na decyzję WINB z dnia 18 listopada 2021 r. oddalił WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2022 r. (IV SA/Po 1052/21).
W dniu 10 listopada 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę budynku objętego treścią egzekwowanych nakazów i stwierdził brak postępu co do zakresu robót, których obowiązek wykonania wynika z decyzji z dnia 8 stycznia 2015 r. (znak: [...]). Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 9 października 2023 r. PINB ustalił, że nie wykonano żadnych robót budowlanych od czasu poprzedniej kontroli, a istniejący stan faktyczny przedstawił w dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu z tej czynności.
Wymienionym we wstępie postanowieniem z dnia 20 marca 2024 r. – po rozpatrzeniu wniosku B. P. – PINB odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wobec zobowiązanego B. P. obejmującego egzekucję administracyjną obowiązku o charakterze niepieniężnym (tj. postępowania dotyczącego nakazu usunięcia, w wyznaczonym terminie, szczegółowo określonych nieprawidłowości). Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, zarzucając rażące naruszenie Konstytucji RP i prawa unijnego. W ocenie skarżących tytuły wykonawcze nr [...] z dnia 21 września 2017 r. nie zawierają treści obowiązku podlegającego egzekucji.
Zaskarżonym postanowieniem z 16 maja 2024 r. (znak: [...]) WINB utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżone postanowienie PINB jest postanowieniem, którym rozpatrzono żądanie B. P. zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie skierowanego do niego tytułu wykonawczego. Jako przesłankę zawieszenia ("na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji") wskazano zawisłość przed Sądem Rejonowym w J. sprawy zniesienia współwłasności działki, na której posadowiony jest budynek objęty egzekwowanymi nakazami. WINB nie zgodził się z powyższym twierdzeniem i nadmienił, że ustawodawca ustanowił zamknięty katalog przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego (z urzędu lub na wniosek). Podnoszony przez B. P. fakt zawisłości przed sądem powszechnym sprawy o zniesienie współwłasności nie może być rozpatrywany jako zagadnienie wstępne, które obligowałoby organ do zawieszenia postępowania.
WINB wskazał, że zawisłość sprawy cywilnej pozostaje bez znaczenia prawnego dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego, gdyż ustawodawca uregulował w art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) zagadnienie przejścia obowiązku na następcę prawnego. Zatem dopóki B. P. będzie współwłaścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty egzekwowanymi nakazami, dopóty zasadne i konieczne (wobec niewykonania obowiązku mimo upływu wielu lat) będzie prowadzenie postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do niego jako zobowiązanego.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wnieśli jednym pismem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz naruszenie art. 33, art. 34, art. 34a i art. 35 u.p.e.a. poprzez nie zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz nie umorzenie postępowania egzekucyjnego w wyniku zgłoszonego zarzutu. Skarżący podnieśli ponadto, że błędnie rozdzielono postępowania do dwóch odrębnych postępowań, skoro przedmiotem jest jeden jedyny lokal, którego współwłaścicielami są skarżący w częściach ułamkowych. Zarzucono również naruszenie Konstytucji RP oraz prawa unijnego (Karta Praw Podstawowych UE).
W uzasadnieniu skargi wskazano, że od wydania tytułów wykonawczych upłynęło ponad 9 lat, a w tym czasie zmieniły się przepisy prawa budowlanego, zmienił się stan budynku oraz w wyniku wojny na Ukrainie zmieniło się podejście Państwa do wykorzystania surowców kopalnianych. W 2024 roku odmienne są realia budowlane, prawne i finansowe. Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu z 2017 roku nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz obecnie obowiązującymi normami prawa europejskiego dotyczących budynków mieszkalnych. Przymuszanie przez PINB właściciela nieruchomości do dokonania remontów niezgodnych z obowiązującym prawem budowlanym nie zasługuje na uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z 10 października 2024 r. (IV SA/Po 523/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę W. M., wskazując przy tym, że skarżący nie był podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na wskazane we wstępie postanowienie WINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a, co wynika zarówno z powołanej podstawy prawnej jak i uzasadnienia postanowienia. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Art. 123 § 1 k.p.a. wskazuje jednocześnie, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei na mocy art. 144 k.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.
Z akt sprawy jasno wynika, że pismem z dnia 28 lutego 2024 r. (data wpływu do PINB: 29 lutego 2024 r.) B. P. wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie trzech tytułów wykonawczych z dnia 21 września 2017 r. nr [...] z dnia 21 września 2017 r. Postanowieniem z dnia 20 marca 2024 r. (sygn. [...]) PINB odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie jednego z ww. tytułów wykonawczych, wobec zobowiązanego B. P..
Słusznie postąpił organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie PINB. Ustawodawca w przepisach u.p.e.a. określa w sposób wyczerpujący i swoisty przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a organ egzekucyjny związany jest zakresem przesłanek, warunkujących zawieszenie.
Stosownie do art. 56 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części:
1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej;
2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego;
3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego;
4) na żądanie wierzyciela;
5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Na gruncie tego przepisu judykatura i doktryna przyjmują, że u.p.e.a. zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, są one wyliczone w sposób enumeratywny (wyczerpujący) i swoisty, a organ egzekucyjny związany jest zakresem przesłanek, warunkujących zawieszenie (zob. wyroki NSA z 29 marca 2019 r., sygn. I GSK 1078/18, z 20 lipca 2017 r., sygn. II FSK 1809/15, z 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2075/15, z 14 maja 2013 r., sygn. II GSK 292/12, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego związane jest z wystąpieniem pewnych okoliczności, uniemożliwiających zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Powołany przepis nie pozostawia organowi swobody co do orzekania o zawieszeniu, jak również nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, aniżeli wyraźnie wskazane w ustawie. Instytucja zawieszenia postępowania polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek powstania przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Następuje przerwanie na czas określony biegu postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód do jego dalszego prowadzenia, a samo zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Chodzi tu o przeszkody, które powstały w toku postępowania egzekucyjnego, gdyż w przeciwnym razie w przypadku powstania przeszkód przed rozpoczęciem postępowania, nie należało w ogóle wszczynać owego postępowania egzekucyjnego.
W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w niniejszej sprawie została spełniona którakolwiek z wymienionych w treści art. 56 § 1 u.p.e.a. przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Skarżący jako podstawę zawieszenia postępowania wskazał zawisłość przed Sądem Rejonowym w J. sprawy zniesienia współwłasności działki, na której posadowiony jest budynek objęty egzekwowanymi nakazami. Powyższa okoliczność, która w opinii skarżącego miałaby stanowić podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie została wymieniona w art. 56 § 1 pkt 1 - 4 u.p.e.a., a także nie stanowi innego przypadku przewidzianego w ustawach, o którym mowa w pkt 5 wyżej wskazanego przepisu. W szczególności nie będzie to okoliczność, która miałaby zawierać się w art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. – tak jak wskazywał to skarżący. Trafnie argumentował organ odwoławczy, że w myśl tego przepisu to wierzycielowi przysługuje uprawnienie do wniesienia żądania zawieszenia postępowania egzekucyjnego w całości lub w części. W niniejszej sprawie wierzycielem nie jest ani B. P., ani W. M., lecz organ (PINB).
Wyjaśnienia także wymaga, że w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie wskazano bezpośrednio kolejnej podstawy zawieszenia postępowania – ustawa odwołuje się tu bowiem do "innych przypadków przewidzianych w ustawach". Dotyczy to jednak takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Zatem tylko ustawa może określać inne niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1 - 4 u.p.e.a. podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Ponadto, słusznie zauważył organ odwoławczy, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zatem zawisłość przed sądem powszechnym wspomnianej sprawy zniesienia współwłasności pozostaje bez znaczenia prawnego dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Powyższe oznacza, że przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego wskazane przez skarżącego, nie mogły wywołać oczekiwanego przez niego skutku. Nie mogą one być podstawą do wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.
Odpowiadając na zarzut skarżących dotyczący błędnego rozdzielenia postępowania do dwóch odrębnych postępowań – skoro przedmiotem jest jeden lokal, którego współwłaścicielami są skarżący w częściach ułamkowych, należało przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które również słusznie powołał się organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1571/11). Po pierwsze, w przypadku egzekucji obowiązku w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia, określonych w decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego, nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku stanowiącego współwłasność, zobowiązanymi do realizacji tego obowiązku są współwłaściciele budynku. Tak jak zatem miało to miejsce w realiach niniejszej sprawy – zobowiązanymi są zarówno B. P., jak i W. M.. Jednakże, NSA podkreśla, że jeden tytuł wykonawczy prowadzi do wszczęcia jednego postępowania egzekucyjnego. Zważając na to, że w stosunku do skarżących zostały wystawione dwa odrębne tytuły wykonawcze – jeden wobec B. P., a drugi wobec W. M., to należało uznać, że prawidłowo postąpił organ I instancji wszczynając dwa oddzielne postępowania egzekucyjne.
Przechodząc do pozostałych zarzutów, należało uznać je za niezasadne. Orzekające w sprawie organy należycie i dokładnie ustaliły stan faktyczny, dokonując analizy zebranej w sprawie dokumentacji. Ustaleń tych dokonały zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dając im wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Równie bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przez organy przepisów Konstytucji RP oraz prawa unijnego (Karty Praw Podstawowych UE). Należy także podkreślić, że podnoszona przez skarżącego kwestia zgodności prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 2017 r. pozostaje poza ramami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – Sąd zobowiązany był skontrolować postanowienie WINB w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Na marginesie można wskazać jedynie, że tutejszy Sąd już dwukrotnie orzekał w sprawach skarżących, odnosząc się do rzeczonych tytułów wykonawczych. W obydwu przypadkach prawomocnymi wyrokami skargi oddalił (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2020 r. sygn. IV SA/Po 1236/20, z 19 sierpnia 2022 r. sygn. IV SA/Po 1052/21).
Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).