III SA/KR 1595/24

III SA/Kr 1595/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 156  par. 1  pkt 2 i art. 63  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 lipca 2024 r. nr BP.501.34.2024.2058.ML6.569750 w przedmiocie kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego B. G. kwotę 4457 (cztery tysiące czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 lipca 2024 r., nr BP.501.34.2024.2058.ML6.569750 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 27 listopada 2023 r. nr WITD.DI.0152.V11213/71/23 o nałożeniu na B. G. (dalej: skarżący) kary pieniężnej w wysokości 28 000 zł z naruszenia określone w lp. 1.1, lp. 2.10 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Organ pierwszej instancji, ww. decyzją z 27 listopada 2023 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 28 000 zł wobec stwierdzenia następujących naruszeń:
wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa,
wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu lub zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d.,
wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.
Stan faktyczny sprawy wskazuje, że 4 października 2023 r. w Krakowie na Placu Szczepańskim zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował skarżący, który prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą B. Skarżący, pojazdem oznakowanym napisem TAXI, kończył realizację przewozu osób na trasie Kraków - Wieliczka, kopalnia soli - Kraków, PI. Szczepański. Opłata za przewóz w kwocie 300 zł została uiszczona gotówką u kierowcy, pasażerom nie wydano paragonu, przejazd nie był rejestrowany na taksometrze. Pojazd był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5 osób z kierowcą. W toku kontroli przesłuchano kierowcę będącego jednocześnie wykonawcą przewozu. Skarżący zeznał, że zlecenie wykonania przewozu osób zostało mu przekazane przez M. K., który z pasażerami ustalił kwotę 300 zł za transport i którą, w postaci gotówkowej, przyjął skarżący. Przebieg i wyniki kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z dnia 4 października 2023 r.
Zdaniem organu pierwszej instancji skarżący realizował przewóz okazjonalny w związku z czym dopuścił się wymienionych wyżej naruszeń.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego wydruku z kasy fiskalnej. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
- art. 5b ust. 1 pkt. 2 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie;
- art. 83 i 86 k.p.a. poprzez przesłuchanie strony w charakterze świadka;
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 84 § 1, 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów;
- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżący w dniu 4 października 2023 r. wykonywał przewóz okazjonalny; przewóz został ustalony z osobą pośredniczącą; opłata za przejazd została pobrana w imieniu pośrednika.
Do odwołania skarżący dołączył kserokopię raportu kursów.
Zaskarżoną decyzją z 25 lipca 2024 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że kierowca podpisał protokół kontroli i protokół z przesłuchania strony, nie korzystając z możliwości wniesienia do niego zastrzeżeń, czy uwag. Zatem za nieuzasadnione uznano zarzuty odwołania w zakresie prawidłowości ustaleń zawartych w ww. dokumentach. Ponadto skarżący 12 października 2023 r. złożył wyjaśnienia do protokołu, w których potwierdził wykonywanie przedmiotowego przewozu osób, bez uruchomionego taksometru i z góry ustaloną kwotą za przejazd przez M. K. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy wskazuje na odpłatny charakter usługi. Skarżący nie okazał kontrolującym dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozu okazjonalnego, posiadał wyłącznie licencję [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką i nie posiadał licencji uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący, wykonywał okazjonalny przewóz osób, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. we własnym imieniu, a nie transport drogowy taksówką, gdyż opłata za przewóz nie została ustalona w oparciu o wskazanie taksometru ale została ustalona przed rozpoczęciem kursu. W ocenie organu odwoławczego aby móc wykonywać przewozy okazjonalne pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., należy spełnić łącznie wszystkie warunki określone w art. 18 ust. 4b u.t.d.
Uznając, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny stwierdzono, że dopuścił się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 pkt. 1 i 3 u.t.d., tj. z zamontowanymi w pojeździe taksometrem i lampą z napisem TAXI, a także art. 18 ust. 4a u.t.d., tj. wykonywał przewóz okazjonalny samochodem przeznaczonym do przewozu 5 osób, podczas gdy przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.
Organ odwoławczy nie stwierdził też podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżący w pełni powtórzył zarzuty odwołania.
W piśmie procesowym z 16 grudnia 2024 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego zarzucił:
1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym i zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji,
2. przesłuchanie skarżącego w charakterze świadka a nie strony,
3. brak odpowiednich pouczeń co do prawa odmowy składania przez niego zeznań w charakterze strony,
4. brak pouczenia skarżącego o możliwości skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika,
5. uniemożliwienie skarżącemu swobodnej wypowiedzi w czasie przesłuchania.
Ponadto zarzucono przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów i zastąpienie jej przez organ dowolną oceną przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie wynika aby skarżący wykonywał przewozy okazjonalne bez wymaganej licencji, pojazdem nieprzystosowanym konstrukcyjnie. Jak stwierdzono, skarżący dokonał przewozu w ramach posiadanej licencji, chociaż z pewnymi naruszeniami, natomiast nie wykonywał okazjonalnego przewozu osób.
Dalej w skardze wskazano, że ustalenie z pasażerami przez skarżącego opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu jest jak najbardziej możliwe w ramach posiadanej przez skarżącego licencji taxi. Taksówkarze mogą indywidualnie określać poszczególne opłaty, pod warunkiem nieprzekroczenia ich wysokości określonych w uchwałę nr LXXVI/977/09 zmienionej uchwała Rady Miasta Krakowa NR XCII/2512/22 z dnia 6 lipca 2022 r. Ustalona przez skarżącego cena mieści się w cenach maksymalnych. Na koszt przejazdu około 30 km (z centrum Krakowa do kopalni soli w Wieliczce) składa się: opłata początkowa = 9 zł; 30km x 4zł = 120 zł; opłata za godzinę postoju: 3,5hx 55 zł = 192,50 zł przez co maksymalna cena wykonania usługi mogła wynieść 321,50 zł.
Zdaniem strony skarżącej pewne uchybienia, których dopuścił się skarżący mogą co najwyżej rzutować na jego odpowiedzialność karno-skarbową albo w ramach posiadanej licencji taxi, nie mogą natomiast definiować charakteru wykonywanego przez niego przewozu jako przewozu okazjonalnego.
Co do zarzutu nie zawiadomienia strony o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wskazano, że uniemożliwiło to stronie przedstawienie swojego stanowiska przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Strona mając taką możliwość wskazałaby organowi na fakt licznych naruszeń prawa i wadliwości zarzucanego jej naruszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Nie ma wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję, a na skutek rozpoznania odwołania skarżącego organ odwoławczy utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.
Akta administracyjne sprawy zawierają dwa egzemplarze odwołania skarżącego zalegające na k. 31 – 37 oraz k. 23 – 29. Na obydwu egzemplarzach brak jest podpisu skarżącego pod tekstem odwołania i jego uzasadnienia. Imię i nazwisko skarżącego nakreślone przez niego własnoręcznie, widnieje w lewym górnym rogu odwołania i poprzedza jakąkolwiek treść zawartą w odwołaniu skarżącego. W ocenie Sądu takie umiejscowienie imienia i nazwiska skarżącego nie kwalifikuje wniesionego odwołania jako opatrzonego podpisem.
Sąd wskazuje, że organ, do którego wpływa odwołanie, zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania określone przez przepisy prawa. Zauważyć należy jednak, że wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., powinno ono zawierać pewne niezbędne elementy. Wymagania formalne podania (odwołania, zażalenia, żądania, wyjaśnienia) określa art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Artykuł 63 § 3 k.p.a. wskazuje, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Z powyższego przepisu wynika więc, że podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu I instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Akta sprawy wskazują, że początkowo organ dostrzegł brak podpisu skarżącego pod odwołaniem, co odnotował w karcie przeglądowej akt podczas kontroli formalnej odwołania i stwierdził, że jest wymagane wezwanie (k. 40 akt adm.). Ostatecznie jednak przekreślono adnotację o braku podpisu i w rubryce "wymagane wezwanie" zmieniono zapis z "TAK" na "NIE" wskazując "podpisał się na górze odwołania". Doprowadziło to do rozpoznania odwołania.
Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy nakreślenie imienia i nazwiska skarżącego w lewym górnym rogu odwołania, przed zapisaniem jakiejkolwiek jego treści, można traktować jako skuteczne opatrzenie odwołania podpisem.
W doktrynie i judykaturze panuje przekonanie, że z wykładni semantycznej i etymologicznej wynika, iż podpisem jest językowy znak graficzny umieszczony pod tekstem oświadczenia woli. Stanowi on więc ostatni merytoryczny element składowy zwykłej formy pisemnej. Tekst umiejscowiony poniżej nie jest objęty podpisanym oświadczeniem woli. (Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego, t. 2, red. Z. Radwański, 2002, s. 125; K. Knoppek, Dokument..., s. 40; J. Kaspryszyn, Podpis własnoręczny..., s. 123; K. Górska, Zachowanie..., s. 149; J. Strzebińczyk [w:] Kodeks cywilny..., red. E. Gniewek, 2008, s. 211; A. Brzozowski [w:] Kodeks cywilny..., t. 1, red. K. Pietrzykowski, 2015, s. 240). Ponadto podpis powinien pozostawać z sygnowanym oświadczeniem w związku czasowym, intelektualnym oraz przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 750/22 wyraził przekonanie, które orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela, że "Podpis identyfikuje wnoszącego podanie, przypisać mu również należy funkcję potwierdzenia zamiaru wywołania skutków prawnych, jakie wynikają z podpisanej treści. Jeżeli w podaniu zostało zamieszczone oświadczenie procesowe, to złożenie podpisu pod treścią dokumentu powinno być traktowane jako uzewnętrznienie woli podjęcia przez stronę czynności procesowej odpowiadającej treści złożonego oświadczenia. Sama treść oświadczenia nie musi być napisana osobiście przez składającego podanie, może być ona sporządzona przez osobę trzecią, w tym również przez pracownika organu administracji publicznej. Odnośnie do zaznaczonego w skardze kasacyjnej problemu traktowania podpisu jako elementu konstytuującego dokument, rozważanego w kontekście określenia jego umiejscowienia w nim, należy zauważyć, że przepisy k.p.a. nie regulują tego zagadnienia, niemniej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinna stanowić przedmiotu sporu poprawność ogólnego wniosku formułowanego w dotychczasowym piśmiennictwie z zakresu prawa procesowego, zgodnie z którym jedną z funkcji podpisu jest tzw. funkcja zakończenia dokumentu, która przejawia się w uznaniu, że podpisem objęta jest treść oświadczenia, która znajduje się nad nim, natomiast podpis nie obejmuje tego, co znajduje się pod nim. Zasada ta wskazuje na miejsce, w którym kończy się złożone przez wystawcę dokumentu jego oświadczenie, pozwalając wyznaczyć w ten sposób treść oświadczenia, której można przypisać związek z podpisującym (por. K. Knoppek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego. Tom 2, część 2. Postępowanie procesowe przed sądem pierwszej instancji, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2016, s. 189, 192)".
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, jedynie podpis umiejscowiony pod tekstem odwołania potwierdza, że zawartość tekstowa odwołania wyraża wolę wnoszącego. Natomiast odręcznie nakreślenie imienia i nazwiska przed jakąkolwiek zawartością tekstową pozwala zasadniczo na wniesienie dokumentu in blanko i wypełnienie go przez dowolną osobę dowolną treścią. Sąd zauważa też, że w realiach kontrolowanej sprawy, umiejscowienie własnoręcznie nakreślonego imienia i nazwiska skarżącego w lewym górnym rogu odwołania, tuż nad danymi adresowymi może świadczyć, że tak nakreślone imię i nazwisko skarżącego jest jedynie częścią tych danych.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie wniesione przez skarżącego odwołanie nie zawierało podpisu. Zatem organ II instancji wydał zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie na skutek rozpoznania odwołania obarczonego nieusuniętym brakiem formalnym.
Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność rozpoznania go przez organ administracji. Odwołanie bez podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por wyroki WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. III SA/Kr 1252/18, WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. III SA/Łd 736/18, - wszystkie orzeczenia za CBOSA; podobnie w piśmiennictwie (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 128, pkt 4 (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el. Legalis; K. Glibowski, Komentarz do art. 128, pkt III.5 (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el Legalis). Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać poddane przez Sąd merytorycznej ocenie.
W konsekwencji, Sąd odrzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na kwotę kosztów złożyły się: należność z tytułu wpisu od skargi w wysokości 840 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz opłata za czynności radcy prawnego w wysokości 3600 zł.