IV SA/Po 502/25

IV SA/Po 502/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 2 ust. 2, art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 913
art. 89 ust. 1, art. 90 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 listopada 2019 r. nr XIII/258/19 w sprawie Sierakowskiego Parku Krajobrazowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem datowanym na 17 kwietnia 2025 r. D. S. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez ad K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XIII/258/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 listopada 2019 r. w sprawie Sierakowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 10166; dalej jako "Uchwała"), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a i w odniesieniu do działki gruntu nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] (zwanej też dalej "Nieruchomością") posiadanej przez Skarżącego. Zarzuciwszy naruszenie:
1) art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji – wobec braku przesłanek przemawiających za ograniczeniem sposobu korzystania z Nieruchomości w postaci zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, podczas gdy nie przemawia za tak sformułowanym zakazem w odniesieniu do całości parku krajobrazowego konkretny interes (publiczny lub prywatny), co czyni ograniczenie nieproporcjonalnym, a wręcz przeciwnie – Skarżący jako właściciel Nieruchomości winien być uprawniony do możliwości korzystania z niej, w tym zabudowy;
2) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji – przez rzeczywiste i drastyczne ograniczenie możliwości władania Nieruchomością i rozporządzania nią przez Skarżącego, naruszające istotę prawa własności i uprawnień z nim związanych oraz postawienie Skarżącego w gorszej pozycji od właścicieli i użytkowników wieczystych innych okolicznych nieruchomości objętych Uchwałą, które m.in. zostały zabudowane już wcześniej, a znajdują się w takim samym fizycznym położeniu jak Nieruchomość i jednocześnie zabudowa powstała na sąsiednich nieruchomościach wprost łamie nałożone przez Uchwałę obecnie na Skarżącego ograniczenia,
autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części odnoszącej się do Nieruchomości, ewentualnie stwierdzenie wydania zaskarżonej Uchwały w części odnoszącej się do Nieruchomości z naruszeniem prawa, a nadto o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, z powołaniem się na fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do władztwa planistycznego gminy i zasady proporcjonalności. W ocenie strony skarżącej Uchwała w sposób nieuzasadniony abstrahuje od sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, które mogły [być] i zostały zabudowane przynajmniej pojedynczymi budynkami przed jej uchwaleniem, tym samym czyniąc je bardziej wartościowymi i przydatnymi dla ich właścicieli. Autor skargi zaznaczył, że Uchwała wprowadza prawne i faktyczne ograniczenia we władaniu i rozporządzaniu Nieruchomością przez Skarżącego oraz skutkuje nierównością wobec prawa, stawiając Skarżącego w pozycji gorszej od właścicieli oraz użytkowników wieczystych innych nieruchomości objętych Uchwałą. Bez uchylenia Uchwały w zaskarżonej części nie jest możliwe wykorzystanie Nieruchomości na inny cel niż właściwie łąka lub teren zielony o zbliżony charakterze, w szczególności na cel budowlany. W praktyce Skarżący nie może nie tylko zmienić sposobu korzystania z Nieruchomości (w przeciwieństwie do podmiotów władających sąsiednimi terenami, gdzie powstały budynki przed Uchwałą) – co może prowadzić do tego, że Nieruchomość stanie się dla niego zbędna i pozostanie jedynie ciężarem (z uwagi na konieczność opłacania podatku od nieruchomości, etc.) – ale nawet nie może zbyć jej na rzecz dowolnego podmiotu. Nabywca musiałby bowiem być podmiotem, który zdecyduje się kontynuować faktyczne niekorzystanie z Nieruchomości. Oznacza to znaczne zawężenie grona potencjalnych nabywców Nieruchomości i tym samym stawia Skarżącego w gorszej pozycji ekonomicznej i negocjacyjnej od właścicieli lub użytkowników wieczystych innych nieruchomości objętych Uchwałą, którzy wybudowali na nich budynki.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Wielkopolskiego (dalej jako "Sejmik" lub "Organ"), reprezentowany przez r. K., wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie. W zakresie wniosku o odrzucenie pełnomocnik Organu wytknął, że Skarżący nie wykazał, że jest posiadaczem przedmiotowej Nieruchomości, co rodzi wątpliwość czy zaskarżona Uchwała narusza jego interes prawny. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi, wyjaśnił, że Sierakowski Park Krajobrazowy (zwany dalej "Parkiem") został utworzony rozporządzeniem Nr 6/91 Wojewody Poznańskiego z dnia 12 sierpnia 1991 r. w sprawie: utworzenia Sierakowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 11, poz. 31), zmienionym następnie rozporządzeniami tego organu: Nr 1/93 z dnia 15 lutego 1993 r. oraz Nr 5/97 z dnia 16 września 1997 r. Fakt obowiązywania ww. rozporządzeń został potwierdzony obwieszczeniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie województwa wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 14, poz. 246), w którym wymieniono je w punkcie VIII, poz. 21. W następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, z późn. zm.), dokonano zmian kompetencyjnych, polegających m.in. na powierzeniu sejmikowi województwa, w miejsce wojewody, zadań obejmujących tworzenie i likwidację parku krajobrazowego oraz nadawanie mu statutu. W § 3 pkt 2 zaskarżonej Uchwały (zmienionej uchwałą Nr XXXIII/582/21 Sejmiku z dnia 21 czerwca 2021 r.; Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 5098) do szczególnych celów ochrony na terenie Parku zaliczono zachowanie naturalnych ekosystemów wodnych. W związku z tym w treści § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a Uchwały, Organ ustanowił zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W odniesieniu do wszystkich zakazów wprowadzonych w § 4 ust. 1 Uchwały, Sejmik uwzględnił politykę przestrzenną gminy, stanowiąc w ust. 2, że zakazy te nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin oraz decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dniu wejścia w życie Uchwały. Ponadto w przypadku omawianego zakazu, w § 4 ust. 5 Uchwały postanowiono, że nie dotyczy on: obszarów przeznaczonych pod zabudowę w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie Uchwały, rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów budowlanych oraz budowy obiektów budowlanych w miejscu istniejących wcześniej, a także jezior: Chrzypskiego, Bragant, Jaroszewskiego i Wielkiego (m.in. z tego względu, że jeziora te nie stanowiły kluczowych miejsc występowania zagrożonych gatunków roślin i zwierząt w Parku). Odnosząc się do zarzutów skargi, pełnomocnik Sejmiku wskazał, że Nieruchomość zgodnie z ewidencją gruntów i budynków stanowi pastwisko, nie jest objęta ustaleniami planu miejscowego, a w obowiązującym na dzień wejścia w życie uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sieraków, dla Nieruchomości jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenu wskazano "tereny usług turystyki bez prawa zabudowy". Cała działka Skarżącego zlokalizowana jest w pasie około 40 m od brzegu Jeziora Chalińskiego, stanowiącego siedlisko przyrodnicze "starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami Nympheion, Potamion". Działka charakteryzuje się znacznym spadkiem terenu w kierunku jeziora (ok. 6,67%), co w przypadku wprowadzenia zabudowy istotnie zwiększa ryzyko powierzchniowego spływu wód opadowych oraz transportu zanieczyszczeń, w szczególności miogenów, bezpośrednio do zbiornika. Taka konfiguracja terenu sprzyja i przyspiesza proces eutrofizacji jeziora, prowadzący do wzrostu produkcji pierwotnej, zakwitów glonów, deficytu tlenowego i ogólnego zaburzenia równowagi ekologicznej zbiornika. Dlatego w tym przypadku konieczne jest zachowanie szerokiego, co najmniej 100-metrowego pasa wolnego od zabudowy wzdłuż linii brzegowej, pełniącego funkcję strefy buforowej. Wprowadzony w § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a Uchwały zakaz nie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż służy realizacji ochrona środowiska, będącej wartością konstytucyjną, jest adekwatny, proporcjonalny, a ponadto nie narusza istoty praw. Uchwała nie traktuje w sposób odmienny osób znajdujących się w takiej samej sytuacji, jak Skarżący. Z kolei sytuacja osób, które np. zabudowały należące do nich nieruchomości przed uchwaleniem Uchwały, jest zupełnie inna. Poza tym Uchwała nie uniemożliwia Skarżącemu korzystania z należącej do niego nieruchomości w dotychczasowy sposób.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik Skarżącego w piśmie procesowym z 23 czerwca 2025 r. wyjaśnił, że jego mandant jest właścicielem przedmiotowej działki nr [...] – na dowód czego załączył do pisma m.in. wydruk działu II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości.
Na rozprawie w dniu 18 września 2025 r.:
- pełnomocnik Skarżącego podkreślił, że jego mandant nie neguje samej możliwości wprowadzania ograniczeń, ale gdy dotyczą one praw jednostki chronionych konstytucyjnie, muszą spełniać wymagania Konstytucji co do proporcjonalności i równości. Na pytanie Sądu wskazał, że według jego wiedzy Skarżący, nabywając Nieruchomość w dniu 18 lipca 2024 r., miał świadomość, że jest ona położona na terenie Parku;
- pełnomocnik Organu podkreślił, że w jego ocenie obie ww. zasady konstytucyjne zostały uwzględnione w Uchwale. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie wie, czy Skarżący jest właścicielem Nieruchomości – nie otrzymał na tę okoliczność żadnych dokumentów – dlatego podtrzymuje wniosek o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do aktów prawa miejscowego (np. planów miejscowych, por. wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Zaskarżona uchwała nr XIII/258/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 listopada 2019 r. w sprawie Sierakowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 3.12.2019 r. poz. 10166) weszła w życie z dniem 18 grudnia 2019 r. (por. § 6 Uchwały). Następnie, z dniem 10 lipca 2021 r. została znowelizowana uchwałą nr XXXII/582/21 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 21 czerwca 2021 r. zmieniającą uchwałę w sprawie Sierakowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Wielk z 25.6.2021 r. poz. 5098) w zakresie – nieobjętych rozpatrywaną skargą – przepisów § 1 i § 4 ust. 7 pkt 2-4 oraz załącznika nr 2 do Uchwały.
Podkreślenia wymaga, że Uchwała została zaskarżona jedynie w części, a mianowicie - jak to zostało ujęte w skardze – "w zakresie paragrafu 4 ustęp 1 pkt 6 lit. a Uchwały i w odniesieniu do działki gruntu nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] posiadanej przez Skarżącego".
W konsekwencji tylko w tej części Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu.
A. Ocena dopuszczalności skargi.
Zaskarżona Uchwała, jak wynika z przywołanej w niej podstawy prawnej, została podjęta na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.; w skrócie "u.o.p."). W myśl zdania pierwszego tego przepisu "Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony."
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko – które podziela także Sąd w niniejszym składzie – że wydany na podstawie ww. przepisu akt normatywny "w sprawie parku krajobrazowego" (pierwotnie: rozporządzenie wojewody, a obecnie: uchwała sejmiku województwa) jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 8.7.2011 r., II OSK 665/11) oraz że ww. upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego obejmuje również upoważnienie do jego nowelizacji (por. m.in. wyroki NSA: z 10.7.2007 r., II OSK 526/07; z 8.7.2011 r., II OSK 665/11).
Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 512, z późn. zm.; w skrócie "u.s.w.") na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.
Wszystko to prowadzi do wniosku że przedmiotowa Uchwała jest aktem normatywnym zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., który stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego".
W świetle tego przepisu konieczne było zbadanie legitymacji Skarżącego do wniesienia skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienie Uchwały narusza jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu ww. przepisu.
Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, "w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 90 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09)" (zob. wyrok WSA z 15.11.2017 r., II SA/Kr 933/17; por. wyrok NSA z 31.1.2017 r., II OSK 1670/15).
Zarazem nie ulega wątpliwości, że skarga na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest z danym województwem związany prawnie w inny sposób (zob. postanowienie NSA z 24.2.2016 r., II OZ 1381/15).
W niniejszej sprawie Skarżący, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, wykazał, za pomocą dołączonych do pisma procesowego z 23.6.2025 r. odpisów dokumentów, że jest właścicielem Nieruchomości (działki nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...]).
Zdaniem Sądu jest zatem jasne, że zaskarżone ustalenia (zakazy) Uchwały, odnoszące się także do Nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego – w granicach tej nieruchomości (działki) – naruszają jego interes prawny w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., ograniczając przysługujące mu prawo własności.
Sytuacja prawna jest tu bowiem analogiczna jak w przypadku uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."). Na tle tej kategorii aktów prawa miejscowego trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że zasadniczo podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym danym m.p.z.p. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego (por.: wyrok NSA z 17.1.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 6.7.2021 r., II GZ 400/20). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).
Powyższe uwagi można odpowiednio odnieść do zakazów ustanawianych w akcie prawa miejscowego podejmowanym w sprawie parku krajobrazowego.
Godzi się zauważyć, że również pełnomocnik Organu nie kwestionował, że właściciel Nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi na Uchwałę, a jedynie wytknął, że Skarżący swego prawa do Nieruchomości wobec Organu nie wykazał.
Wszystko to prowadzi do wniosku o dopuszczalności skargi na Uchwałę wniesionej przez D. S..
B. Ocena zasadności skargi.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy wskazać, że w myśl zaskarżonego § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a Uchwały: "1. Na terenie Parku wprowadza się następujące zakazy: [...] 6) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, [...]".
Skarżący zarzucił, że cytowane ustalenie (zakaz) Uchwały wprowadza istotne ograniczenie przysługującego mu prawa własności Nieruchomości, z naruszeniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności oraz równości, wywodzonych z przywołanych w skardze przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP").
W ocenie Sądu zarzuty skargi nie są zasadne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, należy stwierdzić, że jest ona wywodzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl tego ostatniego przepisu: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone ustalenie Uchwały ma wyraźne oparcie "w ustawie", jako że wprost odwzorowuje treść zakazu dopuszczonego w art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a u.o.p., w myśl którego: "1. W parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: [...] 7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) [...] – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej".
Ponadto jest poza sporem, że analizowany zakaz służy urzeczywistnianiu jednej z wartości konstytucyjnych wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jaką jest "ochrona środowiska", która bez wątpienia obejmuje swym zakresem m.in. ochronę przyrody, jako jej wyspecjalizowany i niezwykle ważny kierunek (por. J. Trzewik, Publiczne prawa podmiotowe jednostki w systemie prawa ochrony środowiska, Lublin 2016, s. 23).
Wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności ustanawianych ograniczeń (zakodowana w sformułowaniu: "tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie") daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być adekwatne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r. o sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny uznał, że z zasady tej wynika m.in. "zakaz nadmiernej ingerencji". Istotą tego zakazu "jest uznanie, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zaburzających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie". Innymi słowy, wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: orzeczenie TK z 26.4.1995 r., K 11/94, OTK 1995/1/12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18) – składających się na zasadę proporcjonalności we współczesnym ujęciu: (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).
Przy zachowaniu powyższych wymogów dopuszczalne jest ustanawianie takich ograniczeń prawa własności (odpowiednio: prawa użytkowania wieczystego), które zasadniczo dotyczą jedynie treści i zakresu ochrony własności (odpowiednio: użytkowania wieczystego), i nie pozbawiają właściciela (odpowiednio: użytkownika wieczystego) atrybutów posiadania oraz rozporządzania przedmiotem ww. praw, a dotyczą jedynie samego korzystania z nich.
Do tego rodzaju ograniczeń można z pewnością zakwalifikować, obowiązujące na terenie ustanowionych form ochrony przyrody – w tym na terenie parków krajobrazowych – zakazy stanowiące instrumenty realizacji celów ochrony przyrody (por. wyrok WSA z 30.1.2019 r., II SA/Gd 634/18).
Cele ochrony przyrody zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 2 u.o.p., a sposób ich realizacji ogólnie określony w art. 3 u.o.p, w którego pkt 2 przewidziano obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody. Jedną z form ochrony przyrody, wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p., są parki krajobrazowe. W granicach zakreślonych przez ustawodawcę w art. 17 u.o.p. na terenie parku krajobrazowego właściwy organ może wprowadzić ściśle określone zakazy, jeśli wynika to z potrzeb jego ochrony (zob. art. 16 ust. 3 zd. pierwsze u.o.p.). Tworząc katalog dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów, ustawodawca w sposób konkretny określił instrumenty możliwe do wykorzystania dla osiągnięcia celów ochronnych przyrody. Jednym z takich zakazów przewidzianych w u.o.p. jest – określony w przywołanym już wyżej art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. – "zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej".
W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że konsekwencją wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., może być ograniczenie właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości, a więc ograniczenie jego praw, co jest rekompensowane prawem do odszkodowania lub prawem żądania wykupu nieruchomości. Te ograniczenia wynikają z ustawy i są konieczne ze względu na ochronę środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z tych powodów nie można uznać aktu normatywnego w sprawie parku krajobrazowego za wydany z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z 18.2.2016 r., II OSK 1502/14). Jest bowiem jasne, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie obszarów ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (por. wyroki NSA: z 18.2.2016 r., II OSK 1502/14; z 29.9.2016 r., II OSK 3208/14).
Wspomniany zakaz, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., został in extenso recypowany przez Sejmik w § 4 ust. 1 pkt 6 Uchwały.
Jednocześnie w § 3 pkt 2 Uchwały wskazano, że do szczególnych celów ochrony na terenie Parku należy m.in. "zachowanie naturalnych ekosystemów wodnych".
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do Uchwały, Sierakowski Park Krajobrazowy został utworzony rozporządzeniem Nr 6/91 Wojewody Poznańskiego z dnia 12 sierpnia 1991 r. (następnie zmienionym kolejnymi rozporządzeniami Wojewody Poznańskiego: Nr 1/1993 z 15.2.1993 r. oraz Nr 5/97 z 16.9.1997 r.). W zaistniałej sytuacji Sejmik podjął działania legislacyjne mające na celu uporządkowanie regulacji dotyczących Parku. Projekt Uchwały był uzgadniany z właściwymi organami (przy czym początkowo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu nie uzgodnił projektu ze względu na zapisy dotyczące odstępstwa od zakazu używania łodzi motorowych). Wskazano również, że dokonano zmiany przebiegu granicy Parku, przez wyłączenie określonych terenów zabudowanych i rolniczych, na których nie odnotowano rzadkich i zagrożonych taksonów ani siedlisk przyrodniczych. W celu ochrony walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych obszaru Parku wybrano część zakazów z listy zawartej w art. 17 ust. 1 u.o.p., w oparciu o analizę potencjalnych zagrożeń dla celów ochrony przyrody znajdujących się na terenie Parku zawartych w § 3 Uchwały. Przyjęto przy tym, że wszystkie wymienione zakazy nie będą dotyczyły m.in. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin oraz decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dniu wejścia w życie Uchwały. Przyjęto również, że "zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek (...)", nie będzie obowiązywał w odniesieniu do:
- obszarów przeznaczonych pod zabudowę w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie Uchwały – wyjaśniając w uzasadnieniu, że "[w]prowadzenie powyższego wyłączenia od zakazu nie spowoduje zagrożenia dla celów ochrony przedmiotowego Parku. Odstępstwo umożliwi uzupełnianie zabudowy na terenach istniejących miejscowości zgodnie z aktualnie obowiązującymi studiami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin";
- rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów budowlanych oraz budowy obiektów budowlanych w miejscu istniejących wcześniej – wyjaśniając w uzasadnieniu, że "[o]dstępstwo umożliwi podejmowanie prac w ramach istniejącej zabudowy bez negatywnego wpływu na walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku";
- jezior: Chrzypskiego (gm. Chrzypsko Wielkie), Bragant (Bardęga), Jaroszewskiego i Wielkiego (gm. Sieraków) – wyjaśniając w uzasadnieniu, że nie stanowią one kluczowych miejsc dla występowania zagrożonych gatunków roślin i zwierząt w Parku.
Z kolei w odpowiedzi na skargę Organ szczegółowo i w sposób przekonujący, z powołaniem się na literaturę fachową, umotywował konieczność objęcia zaskarżonym zakazem także Nieruchomości Skarżącego. W szczególności wyjaśnił, że stanowi ona pastwisko i nie jest objęta ustaleniami planu miejscowego, a w studium obowiązującym na dzień podejmowania Uchwały jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenu wskazano "tereny usług turystyki bez prawa zabudowy". Nieruchomość jest położona nad brzegiem Jeziora Chalińskiego Małego, gdzie jedyną zabudowę stanowią pojedyncze budynki, oddalone od brzegów jeziora o około 90 m. Cała działka zlokalizowana jest w pasie około 40 m od brzegu tego jeziora, które stanowi siedlisko przyrodnicze ("starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami Nympheion, Potamion"). Zagrożeniem dla utrzymania właściwego stanu ochrony tego siedliska jest zabudowa jego brzegów i najbliższego sąsiedztwa wraz ze zniszczeniem roślinności stanowiącej naturalną strefę buforową. Sporna działka charakteryzuje się znacznym spadkiem terenu w kierunku jeziora (ok. 6,67%), co w przypadku wprowadzenia zabudowy istotnie zwiększyłoby ryzyko powierzchniowego spływu wód opadowych oraz transportu zanieczyszczeń (w szczególności miogenów) bezpośrednio do zbiornika. Taka konfiguracja terenu sprzyja i przyspiesza proces eutrofizacji jeziora, prowadzący do wzrostu produkcji pierwotnej, zakwitów glonów, deficytu tlenowego i ogólnego zaburzenia równowagi ekologicznej zbiornika. Dlatego w tym przypadku konieczne jest zachowanie szerokiego, co najmniej 100-metrowego pasa wolnego od zabudowy wzdłuż linii brzegowej, pełniącego funkcję strefy buforowej. Jak potwierdzają liczne publikacje naukowe, efektywność stref buforowych w usuwaniu związków biogenicznych (azotu i fosforu) zależy nie tylko od ich szerokości, ale również od ich składu, sposobu zagospodarowania oraz nachylenia terenu. Zalesione lub trwale zadarnione strefy wykazują wielokrotnie większą zdolność do zatrzymywania zanieczyszczeń niż pola uprawne czy tereny zabudowane. Dodatkowo, jak pokazują badania, zmiany użytkowania gruntów w obrębie 200-metrowej strefy buforowej mają istotny wpływ na jakość wód jeziornych. Uwzględniając fakt, że spadek terenu w tym miejscu przekracza 5%, zastosowanie skutecznych środków ograniczających erozję i spływ powierzchniowy – takich jak: zadrzewienia, zakrzewienia, pasy roślinności hydrofilnej – jest kluczowe dla ochrony jeziora przed eutrofizacją i degradacją jakości jego wód.
W świetle tej argumentacji oraz wcześniejszych rozważań Sądu należy podzielić stanowisko Organu, że objęcie Nieruchomości zakazem określonym w zaskarżonym § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a Uchwały nie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – ani, dodajmy, art. 2 Konstytucji RP – oraz wywodzonej z tych przepisów zasady proporcjonalności. Zakaz ten służy bowiem realizacji wartości konstytucyjnej, jaką jest ochrona środowiska, zmierzając w sposób efektywny do osiągnięcia przyjętych dla tego obszaru celów ochrony przyrody (kryterium przydatności). Jest też adekwatny i proporcjonalny (sensu stricto). Ponadto nie narusza istoty prawa własności. Albowiem – pomijając nawet w tym miejscu okoliczność, że Skarżący nabył Nieruchomość w lipcu 2024 r. z tak już ustalonymi ograniczeniami oraz przeznaczeniem – nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi, że "bez uchylenia Uchwały w zaskarżonej części nie jest możliwe wykorzystanie Nieruchomości na inny cel niż właściwie łąka lub teren zielony o zbliżony charakterze, w szczególności na cel budowlany", skoro w samym § 4 ust. 1 pkt 6 Uchwały wyraźnie dopuszczono możliwość wznoszenia (verba legis: "budowania") nowych obiektów budowlanych "służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Podobnie nie sposób uznać, jakoby doszło do naruszającego istotę prawa własności ograniczenia uprawnienia do rozporządzania Nieruchomością. Tym bardziej że sam Skarżący, choć wprawdzie mówi o znacznym, to jednak jedynie "zawężeniu" – a nie całkowitym "wyłączeniu" – grona potencjalnych nabywców Nieruchomości. Poza tym godzi się zauważyć, że kwestionowane ograniczenia nie powstrzymały samego Skarżącego przed nabyciem Nieruchomości w roku 2024.
Sąd nie dopatrzył się również zarzuconego w skardze naruszenia przez zaskarżone postanowienie Uchwały zasady równości wysłowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W myśl tego przepisu: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne".
Zdaniem autora skargi do naruszenia tego przepisu miało dojść w kontekście konstytucyjnych unormowań statuujących ochronę prawa własności, tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Sąd tego stanowiska nie podziela.
Należy bowiem przypomnieć, że w myśl klasycznej już formuły równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji – odmiennie (zob. P. Tuleja [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, Warszawa 2019, uw. 1 do art. 32; por. orzeczenie TK z 9.3.1988 r., U 7/87, OTK 1988/1/1). Kluczowe w takim przypadku jest ustalenie cech lub cechy istotnej (relewantnej) przesądzającej o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że sytuacja Skarżącego w kontekście zaskarżonego zakazu Uchwały nie jest podobna do sytuacji podmiotów władających sąsiednimi zabudowanymi terenami, z którymi Skarżący się porównuje. Pomijając w tym miejscu nawet wyjaśnienie Organu, że jedyną zabudowę na analizowanym obszarze stanowią pojedyncze budynki oddalone od brzegów Jeziora Chalińskiego Małego o około 90 m, podczas gdy cała Nieruchomość Skarżącego położona jest w pasie około 40 m od brzegu tego jeziora, należy zauważyć, że sam Skarżący mimowolnie zwrócił uwagę na istotną różnicę, zaznaczając, że budynki na porównywanych terenach sąsiednich "powstały przed Uchwałą" (s. 5 skargi). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy czas zabudowy nieruchomości – a mianowicie przed czy po wejściu w życie Uchwały (a dokładniej: wprowadzonego nią zakazu z § 4 ust. 1 pkt 6) – może stanowić cechę relewantną różnicującą sytuację prawną ich właścicieli. W konsekwencji należy uznać, że o naruszeniu zasady równości można by mówić w przypadku, gdyby do legalnej zabudowy podobnych, sąsiednich nieruchomości doszło pod rządem zaskarżonego zakazu Uchwały – czego Skarżący nie wykazał, ani nawet nie twierdzi.
Sąd, działając z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a), nie dopatrzył się również innych, niż podniesione w skardze, naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Uchwały.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.