Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

IV SA/Po 463/22

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

IV SA/Po 463/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 567/23 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 463/22
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy R. decyzją z dnia 21.02.2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 stycznia 2019 r. D. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S. w L. (dalej jako skarżący) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami w bryle budynków, na działce o nr ewid. [...], obręb N. , gmina R..
W uzasadnieniu decyzji opisano wcześniejszy przebieg postępowania i wyjaśniono, że Gmina R. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, stąd potrzeba prowadzenia niniejszej sprawy w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech/wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Burmistrz Miasta i Gminy R. skupił się na ocenie spełnienia warunku trzeciego, tj. zweryfikowania czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Dla przedmiotowej inwestycji pismem nr [...] z dnia 17 lutego 2021 r., Zakład Usług Wodnych we W. Sp. z o.o., w związku z brakiem istniejącej sieci wodociągowej w obrębie działki o nr ewid. [...], w miejscowości N. , gm. R. oraz brakiem faktycznej możliwości pozyskania w wystarczającej ilości wody zdatnej do spożycia, odmówił wydania zapewnienia dostawy wody. Zakład Usług Wodnych we W. Sp. z o.o. pismem nr [...] z dnia 17 lutego 2021 r. odmówił również wydania zapewnienia odbioru ścieków.
W piśmie z dnia 18 września 2019 r. skarżący wskazał na możliwość dostawy wody z własnych ujęć wody. Obecnie teren inwestycji nie jest wyposażony w studnie. O spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie zaopatrzenia w wodę można mówić, gdy zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych ujęć w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi będzie rzeczywiste, a nie teoretyczne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r. II SA/Po 402/19).
Skarżący złożył w sprawie dokument pod nazwą Ocena terenu działki nr ew. [...] w m. N. pod względem wykonania 9 studni głębinowych, sporządzony dnia 10 lutego 2021 r., jednak w ocenie Burmistrza dokument ten nie jest wystarczający do oceny, iż możliwe jest zaopatrzenie w wodę planowanej inwestycji. Przedstawiona Ocena została sporządzona z dużym stopnieniem generalizacji, wyłącznie na podstawie analizy materiałów archiwalnych, map tematycznych w skali 1:50.000 oraz literatury fachowej. Nie została również sporządzona przez osobę posiadającą kwalifikacje w zawodzie geolog w odpowiednim zakresie - dotyczącym poszukiwania i rozpoznawania zasobów wód podziemnych (kategoria IV i V). Nie można uznać za wystarczającą oceny terenu na podstawie otworu studziennego, zlokalizowanego odległości ok. 500 m od terenu objętego wnioskiem. W przedmiotowym opracowaniu zdaniem organu nie wykazano, że planowane studnie dla każdego z budynków jednorodzinnych są wystarczające. Nie wykazano, iż zapewniona jest możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości zdatnej do picia wody dla każdego z budynków, że przy poszczególnych budynkach warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam zdatnej do spożycia wody wystarczą dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego. Tylko za pomocą stosownej ekspertyzy geologicznej (np. badania geologiczno-hydrologiczne) i badań sanitarnych, możliwe jest ustalenie realnej a nie teoretycznej możliwości zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę, z własnych ujęć wód, nadającą się do spożycia przez ludzi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2020 r. II SA/Po 49/20). Załączona do wniosku Ocena nie spełnia tych kryteriów.
Gmina R. boryka się z problemem wystarczającej ilości wody. Zgodnie z Analizą zdolności uzdatniania wód podziemnych w Gminie R. w okresie perspektywicznym, sporządzoną dnia 31 stycznia 2020 r. roczny średni wzrost poboru wody z wodociągu D. wynosi 6,37%. Pozwolenie wodno-prawne z dnia 29 lipca 2019 r. na pobór wody z ujęcia w D. wynosi Ośr.dob. = 1780 m3/d, a w okresie perspektywicznym szacuje się, że może wynieść Ośr.dob. = 2270,4 m3/d, co znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. Gmina R. musi zapewnić przede wszystkim wodę dla zabudowy istniejącej oraz zabudowy przewidzianej w już obowiązujących dokumentach planistycznych. Ograniczona ilość wody w ujęciach gminnych świadczy o globalnym problemie zapewnienia wystarczającej ilości wody na terenie całej gminy. Na trudną sytuacja hydrogeologiczną okolic R. zwracają uwagę również naukowcy. Zgodnie z opracowaniem Wody W. (Choiński A. (red.), 2019, Wody Wielkopolski, Poznań: Wydawnictwo Naukowe UAM) badania zwierciadła płytkich wód podziemnych w okolicach R. i L. wykazują tendencję obniżania się zwierciadła wód podziemnych. Wyraźnie wskazano, ż rozległa strefa z dominacją tendencji do obniżania się zwierciadła wód podziemnych została zidentyfikowana bowiem w zlewni Kopanicy (rejon L.). R. L. w stopniu bardzo znaczącym narażony jest na skutki suszy. Również Państwowy Instytut Geologiczny systematycznie opracowuje Prognozy sytuacji hydrogeologicznej w strefach zasilania i poboru wód podziemnych. Zgodnie z Prognozą sytuacji hydrogeologicznej w strefach zasilania i poboru wód podziemnych na okres: 01.09.2021 - 30.11.2021 w rejonie L. przewiduje się wystąpienie niżówki hydrogeologicznej. W okresie wrzesień - listopad 2021 r. na obszarach występowania niżówki hydrogeologicznej lokalnie mogą pojawić się trudności w eksploatacji płytkich ujęć wód podziemnych (indywidualne studnie gospodarskie) oraz ujęć komunalnych lub przemysłowych użytkujących pierwszy poziom wodonośny. Sytuacja ta na terenie gminy R. powtarza się ostatnimi czasy cyklicznie. W indywidualnych ujęciach wody zlokalizowanych na terenie gminy, zasilanych z płytkich wód podziemnych, okresowo występują braki wody, a mieszkańcy od Burmistrza Miasta i Gminy R. oczekują interwencji w przedmiotowych sprawach. Na terenie wsi D. miała miejsce sytuacja, która każe Burmistrzowi Miasta i Gminy R. kłaść szczególny nacisk na sprawy lokalizacji zabudowy bez istniejącego uzbrojenia terenu - szczególnie sieci wodociągowej W 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, w przedmiocie odmowy ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz siedmiu zbiorników bezodpływowych na ścieki na terenie wsi D., wskazując na prawną możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku warunków przyłączenia do sieci wodociągowej, pod warunkiem wybudowania indywidualnego ujęcia wody, tj. studni. Zgodnie ze wskazaniem Kolegium Burmistrz Miasta i Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Okazało się, iż nie jest możliwe wykonanie ujęć własnych na tym terenie, które zabezpieczałyby zapotrzebowanie w wodę w odpowiedniej ilości i odpowiedniej jakości. Gmina R. zmuszona została do poczynienia nieplanowanych nakładów na budowę sieci wodociągowej w tym rejonie wsi.
Dopuszczenie lokalizacji nowego zespołu zabudowy mieszkaniowej zaopatrywanego z własnych ujęć wody w przypadku braku pewności, iż ilość i jakość wody w tych ujęciach będzie wystarczająca może narazić Gminę na kolejne roszczenia mieszkańców o fizyczne zapewnienie wody. Mieszkańcy powołując się na przepisy wskazujące, iż zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy oczekują od Burmistrza zapatrzenia w wodę. Bezsprzecznym jest również fakt, iż skarżący prowadzący działalność gospodarczą dokona zbycia potencjalnie wydzielonych nieruchomości na rzecz osób trzecich, które mogą być nieświadome sytuacji dotyczących problemów z zaopatrzeniem w wodę.
Biorąc powyższe pod uwagę Burmistrz uznał, iż przyszła inwestycja nie będzie mogła zostać zaopatrzona w wodę w wystarczającej ilości oraz odpowiedniej jakości. Nie zagwarantowano bowiem, iż osiedle dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych będzie mogło być w przyszłości zaopatrywane w wodę z indywidualnych studni.
Dodatkowo podkreślono, iż wykonanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych z ujęć o głębokości powyżej 30 m wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Niezbędna głębokość ujęcia wody powinna mieć zatem odzwierciedlenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o czym poinformowano skarżącego. Projekty decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wymagają bowiem uzgodnienia z właściwym organem, tj. ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wniosek nie został uzupełniony w przedmiotowym zakresie.
Zaznaczono, iż brak jest jednoznacznego zapewnienia możliwości odbioru ścieków z planowanej inwestycji. Jak wskazano pismem nr [...] z dnia 17 lutego 2021 r. ZUW we W. odmówił również wydania zapewnienia odbioru ścieków. Pomimo, iż planowane jest odprowadzanie ścieków do bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, to ścieki ze zbiorników muszą, zostać odebrane za pomocą wozu asenizacyjnego i dostarczane na oczyszczalnię ścieków w R.. ZUW we W. nie zagwarantował odbioru ścieków w ww. piśmie. W przedmiotowym przypadku nie została również zawarta umowa na pobudowanie sieci kanalizacji sanitarnej.
Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W przedmiotowym przypadku nie została zawarta umowa na pobudowanie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej, nie udokumentowano również, że możliwe jest zaopatrzenie w wodę z ujęć własnych i odbiór ścieków z planowanych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, a zatem istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji.
Ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., odstąpiono od analizy sąsiedztwa i wyznaczania parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji oraz pozostałych warunków stawianych przez art. 61 ust 1 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę zasadę szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a. Burmistrz odstąpił od badania pozostałych warunków stawianych w art. 61 ust. 1 pkt. 1, 2, 4 i 5 u.p.z.p. W związku z czym nie analizowano również lokalizacji planowanej inwestycji w kontekście odległości od elektrowni wiatrowych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r. (sygn. II OSK 1946/18) organy administracji uprawnione są do odstąpienia od dalszego badania przewidzianych w ustawie przesłanek, w przypadku gdy niespełniona jest choćby jedna z nich.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. R. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a ponadto o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, celem ustalenia, czy montaż tzw. przydomowej oczyszczalni ścieków wyczerpuje przesłankę uzbrojenia terenu w możliwość odbioru ścieków.
Z ostrożności wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że stanowisko organu jest zbyt daleko idące ponieważ etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu (wyrok NSA z dnia 25.06.2013 r.. II OSK 428/13, LEX nr 1378944). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 jest zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (wyrok NSA z dnia 11.06.2015 r., II OSK 2682/13, LEX nr 1783932). Podkreślono, że w myśl ugruntowanego piśmiennictwa prawniczego i judykatury sądowej, "zagwarantowanie" oznacza zapewnienie przez wnioskodawcę powstania stosownego uzbrojenia (np. w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy lub w dalszych dokumentach i oświadczeniach wnioskodawcy, składających się na materiał dowodowy w sprawie), i nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się przez wnioskodawcę stosowną umową zawartą z wykonawcą już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Skarżący uzewnętrznił w formie pisemnej zamiar uzbrojenia terenu w dziewięć studni głębinowych oraz bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe, co oznacza rzeczywiste, a nie tylko teoretyczne zaopatrzenie obiektu budowlanego w dostęp do wody oraz możliwość odbioru ścieków. Przedstawił w tym zakresie konkretne rozwiązanie, które jest stosowane powszechnie i nie stanowi możliwości hipotetycznej, czy abstrakcyjnej. Ponadto, w zakresie oceny dostępu do wody, skarżący przedstawił ekspertyzę - dokument pod nazwą "Ocena terenu działki nr ew. [...] w m. N. pod względem wykonania 9 studni głębinowych" z dnia 10.02.2021 r. Rzeczona ekspertyza jest standardowym dokumentem stosowanym w obrocie na etapie administracyjnego ustalenia warunków zabudowy. W tym zakresie obowiązujące prawo nie przewiduje obowiązku posługiwania się przez wnioskodawcę prywatną ekspertyzą geologiczną sporządzoną przez osobę legitymującą się uprawnieniami (kwalifikacjami), na poziomie biegłego sądowego. Stanowisko organu, że wyłącznie za pomocą ekspertyzy geologicznej i badań sanitarnych, możliwe jest ustalenie realnej, a nie teoretycznej możliwości dostępu do wody, jest zbyt daleko idące, wadliwe i nie znajduje podstawy zarówno w odniesieniu do praktyki w obrocie, literatury prawniczej oraz judykatury sądowej.
Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone wart. 61 u.p.z.p.
Zasadniczo żadne przepisy nie wykluczają możliwości wykorzystywania dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej własnych ujęć wody. Nie wprowadzają też wyłączności sieci wodociągowej jako jedynej dopuszczalnej formy dostarczania wody. Studnia, jako urządzenie dostarczające wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, stanowi dopuszczalny element infrastruktury funkcjonalnie powiązany z zabudową, także jednorodzinną (§ 31-33 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz, U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).
Dopuszczalne jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391, oraz § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).
W świetle powyższego nie znajduje żadnego uzasadnienia odmowa powołująca się na brak możliwości rozbudowy sieci wodociągowej, brak dostępu do ujęcia wody oraz odbioru ścieków, w sytuacji gdy skarżący wyraźnie zastrzegł we wniosku, że zaopatrywanie nieruchomości w wodę ma się odbywać za pośrednictwem studni głębinowej, zaś odprowadzanie ścieków - przy wykorzystaniu zbiornika bezodpływowego. Wobec tak określonego zakresu inwestycji bezprzedmiotowa jest kwestia możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej i nie ma podstaw do uzależniania decyzji pozytywnej od tego rodzaju warunku. Co do braku oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu odbioru ścieków zauważono, że nie jest to kwestia istotna na etapie ustalania warunków zabudowy, a w każdym razie nie można od takiego oświadczenia uzależniać wydania warunków zabudowy, co jednoznacznie wynika z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Organ I instancji nie przedstawił wystarczających dowodów na fakt braku występowania ujęć wody pitnej na obszarze wnioskowanej inwestycji. Argumenty organu dotyczące analizy zdolności uzdatniania wód podziemnych w Gminie R. w okresie perspektywicznym mają charakter ogólny oraz nie uwzględniają indywidualnych cech poszczególnych terenów składających się na obszar administracyjny Gminy R..
Skarżący zwrócił uwagę, że organ I instancji, określając podstawę prawną wydanej decyzji, nie wskazał na zastosowanie art. 61 u.p.z.p., co wywołuje nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19.05.2022 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że skoro przedsięwzięcie polega na "budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami w bryle budynków", a w odniesieniu do terenu planowanego przedsięwzięcia, czyli działki nr [...], położonej w obrębie N. (gmina R.), brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Kolegium zauważyło, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji sformułował tylko jedną przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazując, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji.
Stosownie do art.61 ust.1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zgodnie z art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak stanowi art.61 ust.5u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust.1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych celem tych przepisów jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź to od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu lub zagwarantowania, że powstanie takie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Kolegium podzieliło pogląd, iż niespełnienie wymagań wynikających z art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. (nawet jeśli inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, w tym wymóg dostępu do drogi publicznej) uniemożliwia organowi wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem (tak: np. wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2012r., sygn. akt II SA/Po 255/12). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż na gruncie art.61 ust.5 u.p.z.p. istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji, (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 23 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 672/09 publ. na stronie internetowej http:// orzeczenia, nsa. gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zapewnienie dostarczania wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji. W chwili obecnej nie istnieje nawet sieć wodociągowa, jak i kanalizacyjna, do których możliwe byłoby przyłączenie działki objętej wnioskiem. Przyłącze wodociągowe nie musi fizycznie istnieć w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w niniejszej sprawie nie można mówić nawet o zapewnieniu, że zostanie w przyszłości zawarta umowa zapewniająca obsługę; to samo dotyczy zbiorników bezodpływowych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wręcz potwierdza, iż taka umowa nie zostanie zawarta. Inwestor nie przedstawił więc gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Podstawowym i preferowanym przez ustawodawcę sposobem zaopatrzenia inwestycji w wodę jest przyłączenie jej do sieci wodociągowej, zaś budowę indywidualnego ujęcia wody należy traktować jako rozwiązanie wyjątkowe, w przypadku braku możliwości zaopatrzenia z sieci wodociągowej. Warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody nie można uznać za spełniony poprzez samo złożenie przez inwestora wniosku, przewidującego zaopatrzenie planowanej inwestycji z indywidualnego ujęcia wody. Istotne jest przedłożenie dokumentacji, potwierdzającej że na terenie planowanej inwestycji występują źródła wód podziemnych w odpowiedniej ilości i o odpowiedniej jakości. Inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może mieć pewności, że na terenie planowanej inwestycji występują źródła wód podziemnych w odpowiedniej ilości i jakości. W niniejszej sprawie inwestor przedłożył jedynie dokument zatytułowany "Ocena terenu działki nr ew. [...] w m. N. pod względem wykonania 9 studni głębinowych". Kolegium podzieliło ocenę tego dokumentu, dokonaną przez organ I instancji, iż nie jest on w swej treści przekonywujący.
Jednocześnie zauważono, że inwestor nie wybudował dotychczas studni. Aby można było mówić o spełnieniu warunku z treści art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p., koniecznym jest nie tylko uzewnętrzniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia.
W ocenie Kolegium, inwestor nie wykazał, iż wskazane ujęcie wody będzie wystarczające dla zabezpieczenia potrzeb 9 budynków jednorodzinnych pod względem ilościowym, jak i jakościowym. Nie wykazał także, że ścieki będą odbierane przez właściwy podmiot. Organ administracji publicznej, uwzględniając wniosek inwestora co do zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z indywidualnego ujęcia, nie może poprzestać tylko na samym zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie w postępowaniu. To samo dotyczy odbioru ścieków. Przepis art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. wymaga, aby "zbrojenie terenu było "wystarczające". Zatem inwestor musi wykazać, że spełnienie tego w warunku jest możliwe (realne) a nie teoretyczne. Tak wyrok WSA we Wrocławiu z 14 sierpnia 2019r., II SA/Wr 330/19, Lex nr 2769527. W świetle powyższego Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art.61 ust.1 u.p.z.p., bowiem nie został spełniony wymóg z art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.
Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. R. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 21 lutego 2022 r. [...], w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, lub stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2022 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 21 lutego 2022 r. [...]; a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52, art. 56, art. 54, art. 53 ust. 3, art. 63 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 61, art. 2 pkt 14 u.p.z.p., art. 106, art. 107 par. 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., art. 7, 7b k.p.a., art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania.
Ponadto w ocenie skarżącego, organ I instancji naruszył przepis art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., albowiem decyzja z dnia 21 lutego 2022 r. nie zawiera powołania podstawy prawnej, co dotyczy przepisu art. 61 u.p.z.p. Powyższe skutkuje kwalifikacją decyzji jako aktu prawnego bezwzględnie nieważnego, albowiem dyspozycja art. 61 u.p.z.p. stanowi podstawowy przepis prawa decydujący o pozytywnym lub negatywnym załatwieniu wniosku o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej w świetle art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Skoro organ I instancji nie podał podstawy prawnej wydanej decyzji wyrażonej w przepisie art. 61 u.p.z.p., to organ nie jest władny rozpoznać sprawy i wydać decyzji negatywnej w oparciu o art. 61 u.p.z.p.
Skarżący przedstawił dokument pod nazwą Ocena terenu działki nr ew. [...] w m. N. z dnia 10 lutego 2021 r. dotyczący wykonania 9 studni głębinowych. Twierdzenie organu I instancji o braku zaopatrzenia inwestycji w wodę jest więc przedwczesne i nie zostało poparte stosownym materiałem dowodowym. Organ I instancji nie udowodnił, by dokument Ocena terenu działki nr ew. [...] w m. N. , był wadliwy, nie polegał na prawdzie. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie stosownego postępowania dowodowego, tj. nie udowodnił dowodem z ekspertyzy geologicznej i badań sanitarnych, że teren inwestycji pozbawiony jest zasobów wód podziemnych, jak również, że odległość ok. 500 m od otworu studziennego do działki inwestycyjnej wyklucza istnienie zasobów wodnych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...]. Organ I instancji w ogóle nie ustalił warunków hydrogeologicznych, głębokości warstwy wodonośnej - jej wydajności oraz jakości, dla konkretnego zamiaru budowlanego zgłoszonego przez wnioskodawcę. Zarzucono, że z uwagi na powyższe materiał dowodowy na podstawie którego organ I instancji wydał decyzję odmowną, nie jest kompletny, wyczerpujący, oraz wystarczający, stąd winien zostać uzupełniony.
Według skarżącego na terenie planowanej inwestycji występują źródła wód podziemnych w odpowiedniej ilości i jakości, zaś na poparcie tego twierdzenia przedstawił dokument pn. Ocena terenu działki nr ew. [...] w m. N. pod względem wykonania 9 studni głębinowych. W odpowiedzi na stanowisko wnioskodawcy, organ I instancji nie udowodnił, by na terenie działki inwestycyjnej nie występowały źródła wody w potrzebnej ilości i jakości, oraz ograniczył się do oceny dokumentu przedstawionego przez wnioskodawcę jako dokumentu zbyt ogólnego oraz nieprzekonywującego.
Organ I instancji nie udowodnił, że przyszła inwestycja nie będzie mogła zostać zaopatrzona w wodę w wystarczającej ilości oraz odpowiedniej jakości. Organ wskazuje jedynie na tzw. "bardzo wysokie prawdopodobieństwo problemów z zaopatrzeniem w wodę". Organ I instancji opiera się na dowodach ogólnych, które nie odnoszą się indywidualnie do terenu planowanej inwestycji.
Skarżący nie został w wyczerpujący sposób pouczony o konieczności wykonania badań hydrogeologicznych, zaś organ I instancji stosownych badań nie przeprowadził. W szczególności organ I instancji nie ustalił głębokości potencjalnych zasobów wodnych zlokalizowanych na terenie działki inwestycyjnej. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem art. 395 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne: "Pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego nie wymaga: [...] 5) wykonanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m; [...] 7) pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę, na potrzeby zwykłego korzystania z wód".
Uzbrojenie terenu w studnie głębinowe i bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe nie jest niemożliwe do realizacji. Organ I instancji nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających niemożliwość wyposażenia działki inwestycyjnej w urządzenia zaproponowane przez wnioskodawcę. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie nie istnieje obiektywna bariera dla odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Z uwagi na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, literalna interpretacja zapewnienia dostępu do koniecznego uzbrojenia w formie umowy mogłaby nastręczać inwestorom trudności. Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem wstępnym etapem inwestycji polegającym na zweryfikowaniu, jaki rodzaj zabudowy w ogóle może zostać zrealizowany na danej nieruchomości. Nie zawsze też wnioskujący posiada prawa do dysponowania terenem, co uniemożliwia zawarcie takiej umowy. Jak wskazuje wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 55/16: Zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były definitywnie określone. Wymóg, by na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (która nie rodzi żadnych skutków w sferze materialnej i może być wydana w zasadzie dla każdego zainteresowanego, także podmiotu, który nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wymagać, by wnioskodawca zawarł umowę na rozbudowę jakiejkolwiek sieci, jest nieracjonalny (wyrok WSA w Krakowie z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 883/18).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art.199 pkt 2 p.p.s.a.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 19.05.2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 21.02.2022 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami w bryle budynków, na działce o nr ewid. [...], obręb N. , gmina R..
Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.).
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (z wyjątkiem inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ponadto warunek ten nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 u.p.z.p.),
2) teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 3 u.p.z.p.),
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p.),
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Powołany wyżej przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnianie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Sporną przesłanką w kontrolowanej sprawie jest norma zawarta w art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p., a mianowicie to, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Warto przypomnieć, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna w danej lokalizacji.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.
Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI).
Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.
Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.
Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.
Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.
Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.
Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).
Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.
W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.
Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.
Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.
W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov. pl).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., organ I instancji odstąpił od analizy sąsiedztwa i wyznaczania parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji oraz pozostałych warunków stawianych przez art. 61 ust 1 u.p.z.p., a organ odwoławczy to zaakceptował.
Warto też przypomnieć, że w kontrolowanej sprawie spór sprowadza się do tego, czy inwestor (skarżący) spełnił przesłankę określona w art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.
Ustawodawca dopuszcza wydanie warunków zabudowy w przypadku braku wymaganej infrastruktury, o ile jej wykonanie zostanie zagwarantowane. Jak bowiem wynika z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek wystarczalności uzbrojenia terenu uważa się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Tak więc w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Definicja zawarta w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i odesłanie do art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm.) pozwala stwierdzić, że do "uzbrojenia terenu" zaliczane są przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.
Celem w/w przepisów nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy – co w ocenie Sądu – nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.
W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych urządzenia wodociągowe są koniecznym elementem uzbrojenia terenu. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej "r.w.t.b.") działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej.
Niespornym jest, że pismem nr [...] z dnia 17 lutego 2021 r., Zakład Usług Wodnych we W. Sp. z o.o., w związku z brakiem istniejącej sieci wodociągowej w obrębie działki o nr ewid. [...], w miejscowości N. , gm. R. oraz brakiem faktycznej możliwości pozyskania w wystarczającej ilości wody zdatnej do spożycia, odmówił wydania zapewnienia dostawy wody. Zakład Usług Wodnych we W. Sp. z o.o. pismem nr [...] z dnia 17 lutego 2021 r. odmówił również wydania zapewnienia odbioru ścieków.
W § 26 ust. 3 r.w.t.b. wyraźnie bowiem wskazano, że "w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 mł na dobę".
Analiza przytoczonych przepisów pozwala zdaniem Sądu wnioskować, że po pierwsze co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę (analogicznie także i odbiór nieczystości ciekłych) należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej (odpowiednio kanalizacyjnej), a jedynie w razie braku takiej możliwości dopuszczalne jest to także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (podobnie zastosowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków). Indywidualne ujęcie wody jest alternatywnym sposobem zaopatrzenia działki w wodę, jednakże tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. wówczas gdy dotychczas nie wybudowano sieci wodociągowej umożliwiającej przyłączenie do niej uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku, nie istnieje projekt budowy takiej sieci wodociągowej, a także gdy właściwa jednostka organizacyjna nie zagwarantowała, w drodze umowy zawartej z inwestorem, wykonanie w przyszłości takiej sieci wodociągowej. Co prawda ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm., dalej w skrócie u.z.z.w.) z oczywistych względów nie reguluje problematyki zaopatrzenia nieruchomości z indywidualnych ujęć wody, to jednak poprzez wprowadzenie zapisów obligujących tylko przedsiębiorstwo do zawarcia umowy, jeżeli spełnione są odpowiednie warunki (art. 6 ust. 1 u.z.z.w.) pozwala na przyjęcie systemowej wykładni, że odbiorca wody nie ma obowiązku zawarcia umowy, co oznacza, iż może on wobec tego korzystać z indywidualnego ujęcia wody w celu zapewnienia zaopatrzenia w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi.
Po drugie - aby można było mówić o spełnieniu tego warunku to koniecznym jest nie tylko, uzewnętrzniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim realne zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli innym słowem rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W przypadku wskazania we wniosku uzbrojenia działki w indywidualne ujęcie wody niezbędne jest więc istnienie na takiej działce takiego obiektu budowlanego (studni kopanej lub studni wierconej) usytuowanej zgodnie z wymaganiami r.w.t.b. oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza, bądź też, gdy nie doszło jeszcze do realizacji takiego obiektu budowlanego, legitymowanie się przez inwestora skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych polegających na wykonaniu studni (obudowy ujęcia wód podziemnych).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 199 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Cytowany przepis expressis verbis dopuszcza odprowadzanie ścieków do bezodpływowego zbiornika, zatem trudno w konsekwencji twierdzić, że brak sieci kanalizacyjnej oraz umowy o jej wykonanie pozwala na wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i przebieg postępowania Sąd zwraca uwagę na fakt, że obecnie teren inwestycji nie jest wyposażony w studnie. Jednak skarżący wskazał w piśmie z dnia 18 września 2019 r. wskazał na możliwość dostawy wody z własnych ujęć wody oraz że ścieki odprowadzać zamierza do zbiornika bezodpływowego. Skoro skarżący wskazywał na takie rozwiązanie (budowę studni - jako indywidualnego ujęcia wody i zbiornika bezodpływowego), to organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby dokonać oceny, czy takie rozwiązanie na danym terenie jest możliwe i wystarczające dla planowanej inwestycji. W takiej sytuacji organ i instancji, wobec planowanego przez inwestora sposobu zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę, oceniając możliwość planowanej inwestycji pod kątem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., winien zwrócić się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku poprzez złożenie dokumentów potwierdzających spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z własnego ujęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Skoro bowiem organ lokalizacyjny nie mógł oczekiwać od wnioskodawcy przedstawienia promesy przyłączenia do sieci wodociągowej, winien uwzględnić okoliczności potwierdzające bądź to istnienie już studni spełniającej wymogi budowlane i sanitarne, bądź też potwierdzające możliwość wykonania na przedmiotowej działce indywidualnego ujęcia wody, czego najlepszym wyrazem byłoby przedstawienie odpisu skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej robót budowlanych polegających na wykonaniu studni (obudowy ujęcia wód podziemnych). W tym celu organ powinien co najmniej wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji hydrologiczno – geologicznej (ew. wykonanie otworu pilotażowego), dając mu szansę na pozytywne załatwienie wniosku.
Jak wspomniano celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują, jakie konkretnie dokumenty powinny być przedstawione w takiej sytuacji, jak niniejsza (brak technicznych możliwości przyłączenia do sieci). Nie jest jednak wyłączony obowiązek wykazania, że planowane zaopatrzenie budynków mieszkalnych w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., II OSK 1934/15 (opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl): "Zauważyć należy jednak, że kontrolujący organy administracji sąd I instancji, uwzględniając wolę inwestora zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nie może poprzestać jedynie na zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Wszak przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające. Spełnienie tegoż warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu. [...] Bez wątpienia bowiem inwestor, na potrzeby ocenianej sprawy nie wykazał (nie uprawdopodobnił), że budowa studni głębinowych jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji (dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Samo wyłącznie oświadczenie wnioskodawcy (inwestora) poprawnie ocenione zostało w sprawie jako niewystarczające z punktu widzenia spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.".
Tak więc w sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody – studni, tak jak w przypadku pozostałych elementów uzbrojenia, to inwestor powinien wykazać, że możliwe jest korzystanie z indywidualnego ujęcia wody, czyli, że realnie a nie tylko teoretycznie teren inwestycji posiada wystarczające dla budynku mieszkalnego zasoby zdatnej do picia wody.
Sąd podziela pogląd, że złożenie dokumentacji hydrologiczno-geologicznej stwierdzającej istnienie wystarczającej ilości wód dla zapewnienia prawidłowego zaopatrzenia w wodę planowanych budynków, stanowiłoby spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. To właśnie za pomocą stosownej ekspertyzy geologicznej i badań sanitarnych, możliwe byłoby ustalenie realnej możliwości zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nadającą się do spożycia przez ludzi. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, istotny jest fakt istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Nie chodzi zatem jedynie o słowne gwarancje skarżących, że kiedyś w przyszłości powstanie odpowiednia infrastruktura techniczna - jak akcentuje się w skardze. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego powinien obiektywnie ocenić, czy projektowane uzbrojenie terenu jest technicznie i prawnie możliwym w przyszłości dla zamierzenia budowlanego, co też może uzależnić od wiedzy innych osób posiadających wiedzę specjalną ( stąd żądanie dostarczenia badań geologiczno- hydrologicznych). Organ musi zatem ustalić, czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a w oparciu o regulację art. 54 pkt 2 lit. c ustalić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: obsługi infrastruktury technicznej. tj. określić warunki na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Wykazanie istnienia wybudowanych studni również mogłoby stanowić spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i wtedy bez potrzeby składania dodatkowej dokumentacji hydrologiczno - geologicznej. Nie jest również wykluczone złożenie innych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, co organ winien ocenić. Przepisy nie wskazują konkretnych dokumentów, które winni złożyć inwestorzy w takiej sytuacji. Brak przepisu wymieniającego enumeratywnie dowody potwierdzające daną okoliczność nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że w takiej sytuacji inwestor nie musi w żaden sposób wykazywać, że uzbrojenie jest w tym zakresie wystarczające. Faktem notoryjnym jest to, że nie w każdym miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody dla budynku mieszkalnego. Samo oświadczenie inwestora nie wystarczy do uznania, że na terenie planowanej inwestycji sytuacja braku możliwości wykonania studni nie wystąpi. Inwestor nie jest więc zwolniony (w odróżnieniu od tego, który skorzysta z istniejącej lub planowanej sieci czy też przedłoży zapewnienie o możliwości dostępu do tej sieci po wybudowaniu potrzebnego odcinka sieci wraz z przyłączami z własnych środków) do wykazania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość budowy studni w przypadku braku sieci wodociągowej, a jednocześnie nie zwolnił z obowiązku wykazania, że studnia jest wystarczająca dla konkretnego zamierzenia budowlanego, to wykazanie tej okoliczności winno nastąpić rożnymi formami (metodami) i podlegać ocenie organu w zakresie ustalenia czy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony. W niniejszej sprawie skarżący stał na stanowisku, że samo oświadczenie, że woda będzie pochodziła z własnego ujęcia winno wystarczyć a kwestie budowy studni i odpowiedniej ilości wody będą mogły być badane na późniejszym etapie realizacji inwestycji. Stanowisko to było błędne o tyle, że właśnie na etapie ustalania warunków zabudowy już należy wykazać, że pod względem ilości jak i zdatności do spożycia przez ludzi indywidualne ujęcia wody są wystarczające dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymaga, aby uzbrojenie terenu było "wystarczające". Zatem inwestor musi wykazać, że spełnienie tego warunku jest możliwe (realne) a nie teoretyczne. Kwestia kosztów związanych z wykazaniem tej okoliczności, jakkolwiek zrozumiała, nie stanowi przesłanki do zwolnienia z wykazania spełnienia w/w wymogów, gdyż to w jego interesie jest wykazanie możliwości zapewnienia uzbrojenia terenu.
W niniejszej sprawie organ I instancji pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku o aktualne kopie mapy zasadniczej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz o aktualne dokumenty pozwalające ocenić, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
W odpowiedzi na to wezwanie dnia 12 marca 2021 r. skarżący złożył dwa egzemplarze kopii mapy zasadniczej, pisma o odmowie zapewnienie dostawy wody i odbioru ścieków, zapewnienie dostawy energii elektrycznej oraz dokument o nazwie Ocena terenu działki nr ew. [...] w m. N. pod względem wykonania 9 studni głębinowych, sporządzony dnia 10 lutego 2021 r.
Sąd w pełni podziela ocenę tego dokumentu dokonaną przez organy obydwu instancji. Wspomniana Ocena nie jest wystarczająca do oceny, czy możliwe jest zaopatrzenie w wodę planowanej inwestycji. Przedstawiona Ocena została sporządzona z dużym stopnieniem generalizacji, wyłącznie na podstawie analizy materiałów archiwalnych, map tematycznych w skali 1:50.000 oraz literatury fachowej. Nie została również sporządzona przez osobę posiadającą kwalifikacje w zawodzie geolog w odpowiednim zakresie - dotyczącym poszukiwania i rozpoznawania zasobów wód podziemnych (kategoria IV i V). Nie można uznać za wystarczające dokonanie oceny terenu na podstawie otworu studziennego, zlokalizowanego w odległości aż ok. 500 m od terenu objętego wnioskiem. W przedmiotowym opracowaniu w żaden sposób nie wykazano, że planowane studnie dla każdego z budynków jednorodzinnych są wystarczające. Nie wykazano, iż zapewniona jest możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości zdatnej do picia wody dla każdego z budynków, że przy poszczególnych budynkach warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam zdatnej do spożycia wody wystarczą dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego.
Ponieważ w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy R. załączone dokumenty nie były wystarczające do oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, Burmistrz pismem z dnia 20 maja 2021 r. ponownie wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień poprzez wykazanie, że planowane zaopatrzenie budynków mieszkalnych w wodę jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Pismem złożonym dnia 2 sierpnia 2021 r. skarżący poinformował Burmistrza, iż wiedza geologiczna oraz hydrogeologiczna umożliwiająca wstępne rozpoznanie danego terenu (etap uzyskiwania warunków zabudowy) będzie zawsze wiedzą zgeneralizowaną. Nie prowadzi się badań szczegółowych umożliwiających precyzyjne określenie warunków hydrogeologicznych terenu Polski. Nie ma możliwości szczegółowego określenia warunków hydrogeologicznych bez prowadzenia specjalistycznych, wymagających dużego nakładu finansowego odwiertów hydrogeologicznych. Skarżący nie załączył żadnych dodatkowych dokumentów w przedmiotowej sprawie.
Organ administracyjny, uwzględniając wniosek inwestora co do zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z indywidualnego ujęcia (studni), nie może poprzestać tylko na samym zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie w postępowaniu, co już podkreślono powyżej.
Skarżący błędnie uważa, że skoro uzewnętrznił w formie pisemnej zamiar uzbrojenia terenu w dziewięć studni głębinowych oraz bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe, to oznacza rzeczywiste, a nie tylko teoretyczne zaopatrzenie obiektu budowlanego w dostęp do wody oraz możliwość odbioru ścieków. W kontrolowanej sprawie skarżący zdaje się trwać w przekonaniu, że powinno wystarczyć tylko jego oświadczenie, iż woda będzie pochodziła z własnego ujęcia, a kwestie budowy studni i odpowiedniej ilości wody będą mogły być badane na późniejszym etapie realizacji inwestycji. Jest to podejście błędne o tyle, że właśnie na etapie ustalania warunków zabudowy już należy wykazać, że pod względem ilości, jak i zdatności do spożycia przez ludzi, indywidualne ujęcia wody są wystarczające dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wprost wymaga, aby uzbrojenie terenu było "wystarczające". Zatem inwestor musi wykazać, że spełnienie tego warunku jest możliwe (realne), a nie teoretyczne.
Mając powyższe na uwadze należy skonstatować, że w sprawie objętej skargą inwestycja nie spełniała warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i już tylko z tego powodu organy trafnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy. Wbrew zarzutowi skargi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie został naruszony.
Nietrafny jest także zarzut skargi, że decyzja z dnia 21 lutego 2022 r. w świetle art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. jest nieważna, gdyż nie zawiera powołania podstawy prawnej w zakresie przepisu art. 61 u.p.z.p., co skutkuje kwalifikacją decyzji jako aktu prawnego bezwzględnie nieważnego, albowiem dyspozycja art. 61 u.p.z.p. stanowi podstawowy przepis prawa decydujący o pozytywnym lub negatywnym załatwieniu wniosku o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, skoro organ I instancji nie podał podstawy prawnej wydanej decyzji wyrażonej w przepisie art. 61 u.p.z.p., to organ nie był władny rozpoznać sprawy i wydać decyzji negatywnej w oparciu o art. 61 u.p.z.p. Organ I instancji wprawdzie w sentencji swej decyzji nie powołał art.61 u.p.z.p., jednak już w uzasadnieniu powołał w/w przepis. W świetle analizy tej decyzji nie ma wątpliwości, że zapadła ona na podstawie normy określonej w art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. Już tylko ten fakt powoduje nieuwzględnienie tego zarzutu.
W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej orzeczono jak w sentencji.