IV SA/Po 459/25

IV SA/Po 459/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody z dnia 10 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 5 lutego 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W. W. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z 05.02.2025 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako p.b.) odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w K. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 04.12.2024 r. W. W. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w K. nr [...].
Z uwagi na okoliczność, że przedmiotowy budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków Gminy [...], organ I instancji w dniu 19.12.2024 r. zgodnie z art. 39 p.b. przesłał do uzgodnienia projekt rozbiórki do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. Delegatury w L..
Postanowieniem z dnia 08.01.2025 r. znak [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego (dworu) na terenie działki nr [...] położonej w K. .
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczegółowymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Dalej zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że ze względu na odmowę uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, zobligowany był do odmowy wydania pozwolenia na rozbiorkę.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła skarżąca, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 7 k.p.a poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją było przyjęcie, iż rozbiórka przedmiotowego budynku jest niedopuszczalna;
2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w sprawie, tj. niezebranie całego materiału dowodowego, czego konsekwencją było przyjęcie, iż rozbiórka przedmiotowego budynku jest niedopuszczalna;
3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia udziału w postępowaniu II instancji (postępowaniu zażaleniowym), w związku z wydaniem decyzji na podstawie opinii organu I instancji, czego konsekwencją była bezprzedmiotowość udziału strony w postępowaniu zażaleniowym,
4. art. 15 k.p.a. poprzez posłużenie się stanowiskiem organu współdziałającego I instancji, i wydanie przedwcześnie decyzji, czego konsekwencją było uniemożliwienie realizacji zasady dwuinstancyjności w stosunku do postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego oraz podważenie celu postępowania zażaleniowego,
5. art. 106 § 1 k.p.a. poprzez posłużenie się nieostatecznym stanowiskiem organu współdziałającego i wydanie przedwcześnie decyzji, czego konsekwencją było przyjęcie, iż rozbiórka spornego budynku jest niedopuszczalna.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca argumentowała, iż postanowieniem nr [...] z dnia 08.01.2025 roku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Zgodnie z treścią art. 106 § 5 in fine k.p.a. stronie przysługuje zażalenie na postanowienie organu współdziałającego. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a postępowanie zażaleniowe jest w toku. Zdaniem skarżącej organ I instancji wydał decyzję w sprawie posługując się stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu. Wskazane działanie organu jest niedopuszczalne, gdyż stanowi naruszenie licznych przepisów i zasad postępowania opisanych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 roku (sygn. akt PPS 8/98), jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a.
Jeżeli więc załatwienie sprawy administracyjnej przez organ decyzyjny uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ i wówczas decyzja zostaje wydana po zajęciu takiego stanowiska, a rzeczone stanowisko następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie przy czym przysługują także środki prawne w stosunku do organu współdziałającego w razie jego zwłoki w zajęciu stanowiska, to w istocie - dopóki postanowienie organu współdziałającego nie stanie się ostateczne - dopóty nie można mówić o zajęciu przez ten organ stanowiska w rozumieniu art. 106 k.p.a. (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 roku, sygn. akt OPS 8/98, Legalis). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy skarżąca zarzuciła, iż organ wydający decyzję dopuścił się naruszenia art. 106 k.p.a., wobec czego przedmiotowa decyzja winna zostać uchylona.
Wojewoda decyzją z 10.03.2025 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiot inwestycji stanowi rozbiórka budynku mieszkalnego nr [...] na działce nr [...], położonej w m. K. gmina [...]. Budynek mieszkalny jest budynkiem trzykondygnacyjnym, częściowo podpiwniczonym o dachu dwuspadowym, krytym dachówką betonową. Ściany zewnętrzne murowane z cegły ceramicznej. Konstrukcja nośna dachu stanowi układ składający się z słupów, kleszczy, płatwi, krokwi murłat. Stropy drewniane, wyjątek stanowi strop nad podpiwniczeniem - ceramiczny Kleina. W jednym z pomieszczeń znajdującym się w części parterowej budynku występuje sklepienie łukowe krzyżowe. Okna i drzwi drewniane. Część okien zamurowana. Otwory okienne ozdobione profilowanymi opaskami okiennymi, gzymsami nadokiennymi i podokiennymi. Budynek posiada gzyms koronujący podparty kanelowanymi kroksztynami na wzór tryglifów.
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca dołączyła do złożonego wniosku zgodę właściciela obiektu na rozbiórkę ww. budynku, ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku, projekt rozbiórki zawierający: opis przedmiotu inwestycji, zagospodarowanie terenu, opis techniczny rozbiórki, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, ogólne wytyczne dotyczące rozbiórki mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia, dokumentację fotograficzną, mapę, inwentaryzację rzutu: przyziemia, piętra, poddasza.
Organ II instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny (dawny dwór) z 1848 r. jest ujęty w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. To z kolei oznacza, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 p.b., pozwolenie na rozbiórkę takiego obiektu wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie budzi wątpliwości fakt, że Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 08.01.2025 r. nr [...] odmówił uzgodnienia planowanej przez skarżącą rozbiórki ww. budynku. Swoją odmowę uzasadnił tym, że budynek dawnego dworu stanowi istotny element zespołu dworsko - folwarcznego w K. , który jest jedynym na tym terenie zachowanym zabytkiem. Zgodnie z wydaną opinią dr inż. arch. kraj. D. M. z 25.10.2024 r. (Oddział Terenowy Narodowego Instytutu Dziedzictwa w P.) mimo posiadanych uszkodzeń, zachował wartości historyczne, artystyczne i naukowe i jest obiektem wyróżniającym się na tle [...] zasobu architektury dworskiej i pałacowej. W konsekwencji Starosta [...] zobowiązany był do wydania decyzji odmownej pozwolenia na rozbiórkę tego budynku. Organ ten nie może bowiem wydać rozstrzygnięcia, które byłoby sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez konserwatora zabytków. Inwestor składając zażalenie na wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienie nie powiadomił o tym fakcie Starosty [...] i w myśl art. 98 § 1 k.p.a. nie wystąpił z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (z akt sprawy nie wynika, żeby odwołujący złożył informację/pismo o złożeniu zażalenia na postanowienie).
W związku z powyższym, Wojewoda podzielił stanowisko Starosty [...], iż w wyniku odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na rozbiórkę. Przepis art. 32 ust. 1 p.b. wyraźnie wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana pod warunkiem spełnienia warunków określonych w tym przepisie, zaś w niniejszej sprawie brak spełnienia pkt 2, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej.
Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kwoty 34 złotych z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej w związku z udzielonym pełnomocnictwem administracyjnym.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w dokładny sposób stanu faktycznego sprawy albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niekompletny a ponadto decyzja pomija słuszny interes obywatela - wnioskodawcy;
2. art. 77 §1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w sprawie, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niekompletny;
3. art. 15 k.p.a. - poprzez przyjęcie stanowiska organu współdziałającego, które nie było ostateczne;
4. art. 106 § 1 - poprzez przyjęcie stanowiska organu współdziałającego, które nie było ostateczne, a na które skarżąca wniosła zażalenie;
5. art. 67 ust. 1, 2 i 3 p.b. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że rozbiórka przedmiotowego budynku jest niedopuszczalna;
Skarżąca argumentowała, że w toku postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie z dnia 08.01.2025 roku odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę. Korzystając z przysługującego prawa skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Na dzień wydania skarżonej decyzji Wojewody z dnia 10.03.2025 r. zaskarżone postanowienie, o którym mowa powyżej nie było ostateczne, a zatem nie można przyjąć, że organ współdziałający, o którym mowa w art. 39 ust. 3 p.b. zajął stanowisko na podstawie art. 106 k.p.a. Pogląd taki został wyrażony m.in. w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 roku, sygn. akt OPS 8/98. Zgodnie z tezą do wskazanej uchwały: Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 par. 5 k.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a.
W ocenie skarżącej organy obu instancji podjęły decyzje bez wymaganego uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 p.b. W związku z faktem, że na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 08.01.2025 r. przysługiwało stronie zażalenie to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, orzeczenie takie nie jest wiążące. W oparciu o powyższe skarżąca nie miała obowiązku informowania o złożonym zażaleniu a uprawnienie do jego wniesienia wynika wprost z przepisów.
Ponadto skarżąca wskazała, że decyzja organu uchybia zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., której realizacji służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku opracowanej przez mgr. inż. K. S. wynika, że budynek jest w złym stanie technicznym a ewentualny zakres remontu musiałby dotyczyć wszystkich jego elementów. Ponadto w chwili obecnej budynek stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi w nim przebywających i w związku z tymi okolicznościami kwalifikuje się on w chwili obecnej do rozbiórki.
Dalej skarżąca podniosła, że pomimo argumentów organów współdziałających optujących za pozostawieniem budynku i skutkujących odmową uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę w celu wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego oraz w myśl zasadniczej wartości postępowania administracyjnego, którym jest praworządność, postępowanie winno uwzględniać interes obywatela - wnioskodawcy oraz wszelkie okoliczności związane z tym interesem.
Skarżąca wyjaśniła, że prawo własności budynku, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na rozbiórkę nabyła na skutek dziedziczenia spadku po ojcu. Abstrahując od złego stanu technicznego budynku opisanego w ekspertyzie, skarżąca nie posiada środków ani możliwości nie tylko koniecznych do przeprowadzenia remontu, ale także do zachowania bieżącej substancji budynku i zabezpieczenia go przed dalszą degradacją oraz przed wyrządzeniem szkody osobom trzecim.
Postanowienia organów współdziałających wskazują niejednokrotnie, że przedmiotowy budynek stanowi istotny element zespołu dworsko-folwarcznego w K. . Brak jest wyjaśnienia na czym dokładnie owa istotność miałaby polegać a ponadto nie zostało wykazane jakie ewentualnie inne elementy takiego zespołu miały zostać zachowane w K. . Opinia konserwatorska nie zawiera informacji na jakiej podstawie należy uznać, że budynek stanowi integralną część takiego zespołu. W ocenie skarżącej jak i na podstawie ekspertyzy technicznej w obecnym stanie budynek nie przedstawia wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Nadto skarżąca zarzuciła, że treść art. 67 ust. 1 p.b. stanowi m.in., że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu (...). Przepisu tego nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (ust. 2) oraz w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kiedy decyzję o rozbiórce organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3). Jak wskazała skarżąca przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym kwalifikującym go do rozbiórki. Budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie mpzp ponieważ taki plan nie obowiązuje na obszarze położenia nieruchomości. W związku z powyższym na gruncie art. 67 p.b. rozbiórka budynku jest dopuszczalna a organ winien udzielić pozwolenia na rozbiórkę.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 10.03.2025 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 05.02.2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w K. nr [...].
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. - w skrócie "p.b.") – a zwłaszcza jej art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 3.
Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.
Zgodnie zaś z art. 39 ust. 3 p.b. decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (art. 39 ust. 4 p.b.).
W myśl art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Na kanwie niniejszej sprawy organ I instancji ustalił, że inwestycja objęta wnioskiem o rozbiórkę ujęta jest w gminnej ewidencji zabytków Gminy [...]. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu potwierdzającego ten fakt. Jest to o tyle istotne, że organ II instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja ujęta jest w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Na podstawie akt sprawy nie sposób jednak zweryfikować tych ustaleń.
Pismem z dnia 19.12.2024 r. organ I instancji zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę spornej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 08.01.2025 r. znak [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego (dworu) na terenie działki nr [...] położonej w K. wyjaśniając, że przedmiotowy budynek ujęty jest w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków i stanowi istotny element Zespołu dworsko-folwarcznego w K. , który jest jednym na tym terenie zachowanym zabytkiem. Od powyższego postanowienia organu uzgadniającego zażalenie wywiodła skarżąca, o czym poinformowała w odwołaniu od decyzji Starosty [...].
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy – jak wynika z treści odwołania i skargi do tut. Sądu – skarżąca skorzystała z prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 08.01.2024 r. Tym samym ww. postanowienie uzgadniające z dnia 08.01.2024 r. nie było w dniu orzekania przez organ I instancji ostateczne. Błąd organu I instancji powielił organ odwoławczy, który mając już wiedzę o toczącym się postępowaniu zażaleniowym (a więc o braku ostateczności postanowienia uzgadniającego), rozpoznał odwołanie przed ostatecznym zakończeniem postępowania przed organami uzgadniającymi.
W wiążącej uchwale NSA (7) z 9.11.1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999/1, poz. 7, przyjęto, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5, narusza przepis art. 106 § 1. Powyższe oznacza, że dopiero ostateczne postanowienie organu współdziałającego może być uznane za załatwiające kwestię współdziałania w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się – gdy jest to stanowisko wiążące – elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające uzgodnienie innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie.
Organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło, a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej. Także sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję nie obejmuje kontrolą postanowienia z zakresu współdziałania, jeżeli samodzielnie mogło być zaskarżone i skontrolowane (wyrok NSA z 22.03.2022 r., II GSK 79/22, LEX nr 3338211) - M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 106.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, wadliwym było działanie Starosty [...], który decyzję własną z dnia 05.02.2025 r. oparł na postanowieniu organu współdziałającego nieposiadającym waloru ostateczności. W dniu wydania decyzji przez organ I instancji postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 08.01.2025 r. nie było ostateczne. Opisana wadliwość nie została konwalidowana na etapie postępowania odwoławczego. Organ II instancji decyzję z dnia 10.03.2025 r. również wydał w oparciu o nieostateczne postanowienie z 08.01.2025 r. Z uwagi zaś na treść art. 39 ust. 3 p.b. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. organ I instancji, ani organ odwoławczy nie mogły wydać decyzji w sprawie głównej przed ostatecznym "zajęciem stanowiska" przez organ konserwatorski w postępowaniu wpadkowym prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a.
Ponadto, w ocenie Sądu nieprawidłowe było stanowisko organu II instancji w zakresie uzależnienia zawieszenia postępowania przed organem I instancji od złożenia przez stronę wniosku w tym zakresie. To organy administracji czuwają nad prawidłowym tokiem postępowania administracyjnego podejmując z urzędu czynności zmierzające do ustalenia całokształtu okoliczności sprawy. Faktem jest, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcia oparły na nieostatecznym postanowieniu organu uzgadniającego. Ponadto wskazać trzeba, że organ odwoławczy posiadał wiedzę (czerpiąc ją chociażby z odwołania) o tym, że postanowienie organu uzgadniającego z dnia 08.01.2025 r. jest nieostateczne, a pomimo to wydał w dniu 10.03.2025 r. decyzję merytoryczną utrzymując rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Decyzje organów obu instancji – jako przedwcześnie wydane - okazały się więc wadliwe.
Co prawda, w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia skarżącej na postanowienie organu uzgadniającego I instancji, to jednak zostało ono wydane dopiero w dniu 13.03.2025 r., a więc 3 dni po wydaniu decyzji przez Wojewodę. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie mógł przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia zapoznać się z treścią ostatecznego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 13.03.2025 r. (zwłaszcza, że wpłynęło ono do organu I instancji dopiero w dniu 27.03.2025 r.).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnia wyżej przedstawionej oceny prawnej i wskazań Sądu (art. 153 p.p.s.a.), a w szczególności do oparcia swoich rozstrzygnięć na podstawie ostatecznego postanowienia organu uzgadniającego.
O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasadzoną od organu na rzecz skarżącej sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500,- zł oraz 480,- zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).