IV SA/PO 453/25

IV SA/Po 453/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 19 grudnia 2023 r. nr LXXXI/837/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tereny w rejonie ulic Paderewskiego i Poznańskiej oraz torów kolejowych w Swarzędzu" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie terenu oznaczonego symbolem U/ZP obejmującego teren oznaczony w wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz (uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu nr X/51/2011 z dnia 29 marca 2011 r. zmieniona uchwałą nr XXXV/402/2021 z dnia 23 marca 2021 r.) symbolem ZL; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Swarzędz na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24.03.2025 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako: skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LXXXI/837/2023 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tereny w rejonie ulic Paderewskiego i Poznańskiej oraz torów kolejowych w Swarzędzu" (dalej jako: Plan), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie terenu "U/ZP", ze względu na istotne naruszenie prawa.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że ustalenie przeznaczenia terenu jako teren zabudowy usług celu publicznego - instytucji kultury lub teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny samorządowy park, oznaczony symbolem: U/ZP w granicach terenu, dla którego w studium wyznaczono kierunek zagospodarowania przestrzennego lasy (ZL) narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz (uchwała Nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r., zmieniona uchwałą Nr XXXV/402/2021 z dnia 23 marca 2021 r. - dalej jako: Studium).
Skarżący podniósł, że z brzmienia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zmianami, dalej jako u.p.z.p.) wynika wiążący charakter studium. W studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. dopuszczalny zakres i ograniczenia zmian w strukturze przestrzennej gminy, co wynika wprost z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 481/11). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem są związane ustaleniami studium. Tym samym określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub usługi danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskazała te obszary, jako przewidziane pod taki kierunek zagospodarowania. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium i mają stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych w studium (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 13 listopada 2024 r., sygn. akt: II SA/Bk 626/24; NSA z 7 listopada 2024 r., sygn. akt: II OSK 1234/23, II OSK 1371/22 i II OSK 1838/22; NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3328/17; NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16; NSA z 2 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1599/14 i NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11).
Dalej skarżący argumentował, że w piśmie z 13.01.2025 r. (znak: WAU.6721.5.2017-75) Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz stwierdził, że ww. teren nigdy nie stanowił ewidencyjnie lasu: obszar wyznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcję U/ZP został ustalony zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania, tj. park (teren funkcji usługowej ograniczony liniami zabudowy) stanowiący część istniejącego zespołu pałacowo-folwarcznego Nowa Wieś - park krajobrazowy - wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Swarzędz. Zarazem w piśmie tym podkreślił, że zachowanie istniejących terenów zielonych w formie parku pozwoli m.in. na ochronę i zachowanie okazów starodrzewu, wskazania do prac pielęgnacyjnych mających na celu poprawę zdrowotności wartościowych egzemplarzy drzew oraz wprowadzenia młodych drzew tych samych gatunków w sąsiedztwie istniejącego starodrzewu, aby zapewnić ciągłość trwania układu kompozycyjnego stanowiącego część zespołu pałacowo-parkowego.
Powyższe stanowisko - zdaniem skarżącego - nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium i mają stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację dostosowaną do bieżących potrzeb. Zgodnie z pkt 2.1.10 Studium, terenami leśnymi (ZL) są tereny, stanowiące lasy w ewidencji gruntów, gospodarkę leśną należy prowadzić zgodnie z planem urządzania lasu, nadto udostępnienie terenów leśnych pod rekreację poprzez realizację ścieżek pieszych i rowerowych musi odbywać się zgodnie z przepisami prawa. W studium utrzymuje się istniejące obszary leśne i porośnięte roślinnością drzewiastą. Za zgodne ze studium uznaje się zalesienia gruntów rolnych niższych klas, zgodnie z przepisami prawa. Ponadto zgodnie z pkt. 2.3 Studium, terenami wyłączonymi z zabudowy są tereny leśne. Uwzględniając powyższe zapisy Studium oraz fakt, iż organ również formułując swoje wyjaśnienia nie powołał się na żadne zapisy dokumentu, które dopuszczałyby zmianę wyznaczonego w Studium kierunku na wyznaczone ustaleniami Planu przeznaczenie terenu należy - zdaniem skarżącego - uznać, że wyznaczenie terenu U/ZP (w tym dopuszczenie zabudowy usługowej) na obszarze oznaczonym w Studium symbolem ZL narusza ustalenia tegoż dokumentu. W ocenie skarżącego, aby przeznaczyć ww. teren w Planie pod funkcję usługową z prawem zabudowy należało wcześniej dokonać zmiany obowiązującego Studium.
W konsekwencji skarżący stwierdził, że powyższe uchybienia wobec naruszenia przepisów art. 9 ust. 4 , art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przeznaczenie ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika m.in. z potrzeby potwierdzenia istniejącego stanu faktycznego tj. funkcjonującego na przedmiotowym terenie Skansenu Pszczelarskiego (przeznaczenie U) oraz parku (przeznaczenie ZP). Organ podkreślił również, że powyżej wskazany park wpisany jest do rejestru zabytków nieruchomych województwa wielkopolskiego. Przedmiotowy teren wykazywany był jako park także w dokumentach Powiatowego Konserwatora Zabytków na etapie zbierania wniosków oraz uzgadniania projektu planu (przeznaczenie ZP).
Dalej organ argumentował, że Studium określa istniejące lasy i tereny leśne (ZL) definicją: "Terenami leśnymi uznaje się tereny, stanowiące lasy w ewidencji gruntów, gospodarkę leśną prowadzić zgodnie z planem urządzania lasu, nadto udostępnienie terenów leśnych pod rekreację poprzez realizację ścieżek pieszych i rowerowych musi odbywać się zgodnie z przepisami prawa. W studium utrzymuje się istniejące obszary leśne i porośnięte roślinnością drzewiastą. Za zgodne ze studium uznaje się zalesienia gruntów rolnych niższych klas, zgodnie z przepisami prawa".
Organ wyjaśnił, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być również z nim sprzeczne. W ocenie organu przeznaczenie ustalone w zaskarżonej uchwale, oparte o analizę posiadanych dokumentów oraz obowiązujące Studium nie jest sprzeczne, ponieważ na zaskarżonym terenie wyznaczono teren zabudowy usług celu publicznego - instytucji kultury lub teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny park samorządowy. W ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy teren nie był użytkiem leśnym, brak było więc niezgodności z zapisem pkt 2.1.10 Studium. Domniemywać można by, iż ustalenie na zaskarżonym terenie lasu, podczas gdy teren ewidencyjnie lasu nie stanowi, również byłoby sprzeczne z zapisami Studium (pkt 2.1.10).
Następnie organ uzasadnił, że wyznaczenie na przedmiotowym terenie m.in. parku miało na celu zachowanie oraz ochronę istniejącego parku objętego również ochroną konserwatorską. Fakt, iż przedmiotowy teren stanowi park, potwierdzają archiwalne dokumenty z lat 1985-1986.
Ponadto organ wskazał, że zaskarżona uchwała w § 5 ust. 1 pkt 2 ustala ochronę zieleni naturalnej, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz wprowadzenie nowych nasadzeń, zgodnie z przepisami odrębnymi. Jest to zapis z części ustaleń ogólnych, czyli dotyczy także terenu U/ZP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr LXXXI/837/2023 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tereny w rejonie ulic Paderewskiego i Poznańskiej oraz torów kolejowych w Swarzędzu".
Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 27.12.2023 r. pod pozycją 12486.
Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej jako u.s.g.).
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę w części, tj. zakresie terenu U/ZP.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.
W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA).
W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).
Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało charakter istotny. Tym samym zarzut wywiedziony przez Wojewodę okazał się zasadny.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.
W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części, tj. w zakresie terenu U/ZP przewiduje następujące przeznaczenie: zabudowy usług celu publicznego - instytucji kultury lub teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny samorządowy park, oznaczony symbolem: U/ZP (§ 3 pkt 8 Planu).
Zgodnie z § 19 Planu w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem: U/ZP ustala się:
1) lokalizację zabudowy, zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu, z uwzględnieniem ograniczeń zapisanych w § 34;
2) lokalizację usług celu publicznego - instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej;
3) lokalizację zieleni urządzonej - publicznie dostępny samorządowy park;
4) maksymalną powierzchnię zabudowy: 15% powierzchni działki budowlanej;
5) intensywność zabudowy: minimalna - 0,01, maksymalna - 0,45;
6) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej: 70%;
7) wysokość zabudowy:
a) dworu: do 15 m,
b) pozostałych budynków usługowych: do 9 m,
c) budynku pomocniczego: do 6 m;
8) geometria dachu:
a) dla dworu: dach stromy (mansardowy) o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 80°, przy czym wszystkie połacie dachowe o jednakowym nachyleniu,
b) dla budynków usługowych, pomocniczych: dach płaski lub stromy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°,
c) ustalone parametry nie dotyczą: lukarn, naczółków, wykuszy, zadaszeń wejść i tarasów, werand i ogrodów zimowych;
9) minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych: 5000 m2, przy czym zasady podziału działki budowlanej nie dotyczą działek przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną, poszerzenie dróg oraz regulacji granic miedzy sąsiednimi nieruchomościami;
10) dopuszczenie lokalizacji:
a) tymczasowych obiektów usługowo-gastronomicznych,
b) parkingu.
Tymczasem obowiązujące na obszarze objętym w Planie symbolem U/ZP Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz (uchwała Nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r., zmieniona uchwałą Nr XXXV/402/2021 z dnia 23 marca 2021 r.) przewiduje dla spornego terenu przeznaczenie leśne tj. "istniejące lasy i tereny leśne" oznaczone symbolem: ZL oraz obszar wód (WS – pkt 2.1.12 Studium) i tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (III.3.M/U – pkt 2.1.2. Studium).
Zgodnie z pkt 2.1.10 Studium za tereny leśne uznaje się tereny, stanowiące lasy w ewidencji gruntów, gospodarkę leśną prowadzić zgodnie z planem urządzania lasu, nadto udostępnienie terenów leśnych pod rekreację poprzez realizację ścieżek pieszych i rowerowych musi odbywać się zgodnie z przepisami prawa. W Studium utrzymuje się istniejące obszary leśne i porośnięte roślinnością drzewiastą. Za zgodne ze Studium uznaje się zalesienia gruntów rolnych niższych klas, zgodnie z przepisami prawa.
Stosownie zaś do pkt 2.3 Studium terenami wyłączonymi z zabudowy są m.in. tereny lasów (ZL).
Analiza powyższych zapisów Planu i Studium oraz ich załączników graficznych doprowadziła Sąd do wniosku, że ustalenie w Planie przeznaczenia terenu jako teren zabudowy usług celu publicznego - instytucji kultury lub teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny samorządowy park, oznaczony symbolem: U/ZP w granicach obszaru, dla którego w studium wyznaczono leśny (ZL) kierunek zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Oceny tej nie zmienia podnoszona przez organ okoliczność, że tereny ZL w istocie nie są lasami, gdyż jak wynika z przedłożonego do akt sprawy zaświadczenia z ewidencji gruntów z dnia 24.06.2025 r. teren oznaczony w Studium symbolem ZL to obszar dróg, innych terenów zabudowanych oraz gruntów pod rowami.
Zdaniem organu zapis pkt 2.1.10 Studium, zgodnie z którym terenami leśnymi są tereny stanowiące lasy w ewidencji gruntów odczytywany w powiązaniu z ww. zaświadczeniem z ewidencji gruntów prowadzi do wniosku, że teren oznaczony w Studium jako ZL nie jest lasem, a w konsekwencji nie obowiązuje na jego terenie zakaz zabudowy.
W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw by przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełniona została podstawowa zasada planistyczna mówiąca o braku sprzeczności pomiędzy ustaleniami Planu a Studium.
Nie uszło uwadze Sądu, że już nawet ustalenia samego Studium są wewnętrznie sprzeczne. Część tekstowa Studium w zakresie odnoszącym się do terenu ZL nie koresponduje z jego załącznikiem graficznym. Skoro bowiem – jak tłumaczy organ - z części tekstowej wynika, że teren ZL nie stanowi lasu, to niezrozumiałym jest dlaczego organ oznaczył owym symbolem ten konkretny obszar w załączniku graficznym Studium. Innymi słowy, część graficzna Studium wskazuje na leśne (ZL) przeznaczenie terenu, zaś tekst Studium sugeruje, że teren ten nie stanowi lasu, gdyż taka informacja wynika z ewidencji gruntów.
Co więcej, nawet przyjęcie interpretacji organu, z której wynika, że teren ZL nie stanowi lasu, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia, jakie przeznaczenie dla tego "nieleśnego" obszaru przewiduje Studium, jak również nieustaleniem przez Sąd na podstawie analizy zapisów Studium innego niż leśne przeznaczenia terenu ZL, prowadzi do stwierdzenia, że dla spornego obszaru Studium nie przewiduje żadnego przeznaczenia. Tym bardziej więc, skoro w Studium powstała luka (obszar niemający w istocie żadnego przeznaczenia), to dla takiego terenu nie sposób było uchwalić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy można bowiem uchwalić po stwierdzeniu, że nie narusza on postanowień studium. Jeżeli zaś nie można odkodować, jakie przeznaczenie przewiduje dla danego terenu studium lub jest go brak, to konsekwentnie nie jest możliwa ocena braku sprzeczności postanowień planu z treścią studium.
W ocenie Sądu teren oznaczony w Studium ZL należy poczytywać za teren leśny, skoro na to jednoznacznie wskazuje załącznik graficzny. Argumentacja organu o braku lasu na spornym obszarze powinna skłonić organ do zmiany kierunków zagospodarowania terenu w Studium. Porównanie załącznika graficznego Planu z załącznikiem graficznym Studium prowadzi do wniosku, że teren U/ZP (Plan) położony jest częściowo na obszarze ZL (Studium). Skoro więc Plan przewiduje możliwość zabudowy dla obszaru wyłączonego w Studium z zabudowy, to Plan w tej części jest wadliwy.
Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21).
Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21, wyrok NSA z 7.11.2024 r., II OSK 1838/22,CBOSA.). W niniejszej zaś sprawie skarżący wykazał, że przytoczona wyżej treść Studium zawierała taki stopień uszczegółowienia, który obligował organ planistyczny do zaliczenia terenu UZ/P w zakresie obszarów położonych na terenie oznaczonym w studium jako ZL do obszarów leśnych. W takim wypadku organ planistyczny kierując się stosownymi przesłankami nie mógł w ramach zasady władztwa planistycznego gminy postanowić o możliwości zabudowy usługowej. Jednoznacznie bowiem Studium w pkt 2.3 wyznacza kierunek zagospodarowania przestrzeni w postaci braku możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenie lasów (ZL).
Ustalenia planu miejscowego winny być konsekwencją zapisów studium i mają stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację dostosowaną do bieżących potrzeb. Wyznaczenie terenu U/ZP (w tym dopuszczenie zabudowy usługowej) na obszarze oznaczonym w Studium symbolem ZL pozostaje w sprzeczności z ustaleniami tegoż dokumentu. Słusznie zauważył skarżący, że aby przeznaczyć ww. teren w Planie pod funkcję usługową z prawem zabudowy należało wcześniej dokonać zmiany obowiązującego Studium.
Z tego powodu Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do sprzeczności zaskarżonego obszaru Planu z postanowieniami Studium w zakresie obszaru ZL, a powyższe uchybienia wobec naruszenia przepisów art. 9 ust. 4 , art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie nie uszło uwadze Sądu, że dla zaskarżonego obszaru Studium przewiduje nie tylko leśne przeznaczenie terenu, lecz obejmuje także obszar wód (WS – pkt 2.1.12 Studium) oraz tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (III.3.M/U – pkt 2.1.2. Studium). W zakresie ww. terenów WS oraz III.3.M/U skarżący nie sformułował jednak zarzutów dotyczących ich sprzeczności z Planem, jak również takiej sprzeczności nie dostrzegł Sąd. W tej części więc skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono.
Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21).
Nie ulega zatem wątpliwości, że na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części tj. w zakresie terenu oznaczonego symbolem U/ZP obejmującego teren oznaczony w wyrysie ze Studium symbolem ZL.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.