Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

IV SA/Po 431/21

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

IV SA/Po 431/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz
Maria Grzymisławska-Cybulska /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 2, art. 106 § 3, art. 119 pkt 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 4, art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 3, art. 71a ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 3 pkt 6, §208 ust. 1, §209 ust. 1, 2 i 5, § 212, §216
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 910
art. 31 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi M.Z. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ II instancji" lub "WWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia M. Z. K. ", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] stycznia 2021 r. ([...]) ustalające opłatę legalizacyjną w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na prywatny żłobek i przedszkole.
Zaskarżone postanowienie WWINB zapadło, jak wynika z jego uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w M. ("KPPSP") powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (zwanego dalej "organem I instancji" lub "PINB") o zmianie warunków bezpieczeństwa pożarowego w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w M.. Według KPPSP budynek obecnie użytkowany jako żłobek i przedszkole został zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL II.
W trakcie kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2017 r. przez PINB na ww. nieruchomości ustalono, że obecny właściciel nabył tę nieruchomość w [...] r. od Parafii R. w M.. Według właściciela budynek pełnił i nadal pełni funkcję oświatową.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie "sprawdzenia posiadania stosownych pozwoleń i zgód nakazanych Prawem budowlanym dotyczących użytkowania budynku oświaty zlokalizowanego przy ul. [...] w M.", w toku którego ustalił, że [...] października 1984 r. Naczelnik Miasta i Gminy M. wydał pozwolenie na budowę domu katechetycznego przy ul. [...] w M.. Ponadto inwestor uzyskał w dniu [...] października 1989 r. zgodę na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia o powierzchni [...] na cele mieszkalne. W dniu [...] listopada 1990 r. inwestor zawiadomił o oddaniu obiektu do użytkowania.
Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. PINB wstrzymał M. Z. użytkowanie ww. budynku i nałożył obowiązek przedłożenia w ciągu 60dni określonych dokumentów.
Następnie – na podstawie art. 71a ust. 2 i 3, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej w skrócie "p.b.") – PINB wydał w dniu [...] stycznia 2021 r. przywołane na wstępie postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł wobec M. Z. K. dotyczącej inwestycji związanej z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na prywatny żłobek i przedszkole "S. ", położonego przy ul. [...], [...], na działce nr ewid. [...], obręb M..
Zażalenie w ustawowym terminie złożyła M. Z. K. " w M. (zwana też dalej "Skarżącą"), reprezentowana przez ad R., który wniósł o: (i) uchylenie zaskarżonego postanowienia, (ii) wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu rozpatrzenia niniejszego środka zaskarżenia z uwagi na znaczną wysokość kwoty nałożonej zaskarżonym postanowieniem oraz liczne naruszenia wskazane w zarzutach, a szerzej opisane w uzasadnieniu zażalenia, (iii) przeprowadzenie dowodu z załączonych do zażalenia dokumentów – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:
1) art. 71 ust. 1 p.b. przez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w sytuacji gdy nie nastąpiła jego faktyczna zmiana. Funkcja oświatowa realizowana w formie żłobka oraz przedszkola jest w istocie kontynuacją działalności oświatowej prowadzonej uprzednio w formie sal katechetycznych, a także szkoły podstawowej;
2) art. 71a p.b. przez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, a w konsekwencji nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b., oraz ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie zmienił się sposób użytkowania obiektu budowlanego, lecz nadal prowadzona jest w nim działalność opiekuńczo-edukacyjna;
3) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez błędne ustalenie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku, polegające na pominięciu charakteru oświatowego wszelkich dotychczas prowadzonych w nim działalności, w sytuacji gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji powinny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Utrzymując w mocy kwestionowane postanowienie PINB z [...] stycznia 2021 r. – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2021 r. – WWINB w uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami PINB przedmiotowy budynek pierwotnie pełnił w głównej mierze funkcję katechetyczną z pomieszczeniem mieszkalnym. W piwnicach znajdowały się pomieszczenia gospodarcze, na parterze i piętrze pomieszczenia katechetyczne oraz pomieszczenie mieszkalne. Obecnie obiekt pełni funkcję żłobka oraz przedszkola. Inwestor w piwnicy umieścił szatnię, pomieszczenie jest używane do spożywania posiłków. Na parterze i piętrze znajdują się sale dydaktyczne (także w dawnym pomieszczeniu mieszkalnym). W świetle § 209 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej w skrócie "r.w.t.b.") żłobki i przedszkola należą do jednej kategorii zagrożenia ludzi ZL II. Natomiast budynek katechetyczny, jako budynek oświaty zaliczany do budynków użyteczności publicznej, należy do kategorii ZL III. Oznacza to, że przedmiotowy budynek musiał posiadać inną odporność ogniową pełniąc funkcję katechetyczno-mieszkalną, inną natomiast jako przedszkole i żłobek. Problem bezpieczeństwa pożarowego staje się szczególnie istotny w przypadku dostosowania pomieszczeń katechetycznych (oświatowych) do potrzeb osób o ograniczonej zdolności poruszania (a takimi są dzieci w wieku przedszkolnym, jak i będące w żłobku). Zatem użytkowanie przedmiotowego budynku jako przedszkola i żłobka (obiekt o działalności opiekuńczo-edukacyjnej) nie stanowi kontynuacji użytkowania tego obiektu jako obiekt katechetyczny.
Dalej WWINB wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w tym przepisie, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. W konsekwencji zmiana sposobu użytkowania obiektu uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. rozumiana musi być jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego odnosi się do jego ostatniej, legalnie wprowadzonej, funkcji użytkowej w legalnie istniejącym obiekcie.
Zdaniem WWINB w niniejszej sprawie obiekt katechetyczny powstał legalnie i został oddany do użytkowania. Następnie inwestorka dokonała nielegalnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na przedszkole i żłobek, co potwierdzają dokumenty przekazane przez Skarżącą (z których żądała przeprowadzenia dowodu). Organ podkreślił, że zmianie uległy wszystkie pomieszczenia znajdujące się w budynku (także pomieszczenia gospodarcze oraz mieszkalne). Ponadto zmieniła się kwalifikacja samych obiektów (z uwagi na ich przeznaczenie). Budynek katechetyczny/oświatowy z założenia jest budynkiem użyteczności publicznej, w którym osoby w nim przebywające mogą w większym lub mniejszym stopniu się swobodnie poruszać. Natomiast budynki przedszkoli, i tym bardziej żłobków, przeznaczone są dla osób/dzieci o ograniczonej zdolności poruszania się.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, WWINB wyjaśnił, że użytkowanie przedmiotowego obiektu w latach 90 XX w. jako oddziału Szkoły Podstawowej nr [...] nie zmieniało sposobu użytkowania tego obiektu, gdyż nadal był to obiekt oświaty. Zatem i ten argument nie stanowi dowodu, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.
Zatem – jak dalej wywiódł organ II instancji – PINB zasadnie podjął czynności mające na celu legalizację nielegalnej zmiany użytkowania przedmiotowego obiektu, tj. nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Z obowiązku tego zobowiązana się wywiązała. W sytuacji przedłożenia dokumentów przewidzianych w art. 71 ust. 2 p.b., organ powiatowy był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania. Następnie WWINB przedstawił podstawy i sposób kalkulacji ustalonej opłaty, by w konkluzji stwierdzić, że przeprowadzone postępowanie zażaleniowe wykazało, iż opłata legalizacyjna została nałożona zasadnie, a jej wysokość określona w sposób prawidłowy. Zaznaczył, że nieprawidłowa ocena dokonana przez właściciela budynku, iż przedmiotowy obiekt nadal pełni funkcję oświatową, nie może mieć wpływu na ocenę stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego.
Skargę na opisane postanowienie WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. Z., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzucając:
I. naruszenia przepisów prawa materialnego:
1. art. 71 ust. 1 p.b. przez jego błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy mając na względzie całokształt okoliczności, zarówno prawnych, jak i faktycznych, w rzeczywistości zasadniczo nie doszło do zamiany sposobu użytkowania; organ dokonał błędnej wykładni przepisu, działając w sposób automatyczny i schematyczny, pomijając ratio legis przepisu, albowiem zgodnie z zasadami wykładni celowościowej regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należało uwzględnić fakt, iż żłobek jak i przedszkole czy salka katechetyczna o cechach funkcjonalnych szkoły podstawowej są miejscami przeznaczonymi do przebywania dzieci, w tym także tych, których zdolności poruszania są mniej rozwinięte, czemu organ zaniechał przy dokonywaniu wykładni, kierując się jedynie ściśle literalnym brzmieniem niedookreślonego przepisu, pozostawiającego dużą swobodę oraz dowolność organowi;
2. art. 71 ust. 1 p.b. w zw. z art. 5 ust. 1 p.b. w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie prowadzące do braku wyważenia interesów Skarżącej z wartościami chronionymi przez art. 5 p.b.; konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym określeniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a przykładowe sytuacje tam wskazane nie są jednoznaczne; dokonując wykładni art. 71 ust. 1 p.b. należy wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 p.b. z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania. Granice ingerencji są zdeterminowane systemem chronionych najwyższym prawem wartości i wyważoną relacją między interesem publicznym a interesem jednostki. Organ winien wyważyć owe interesy, tak by uniknąć rażących dysproporcji oraz zachować racjonalizm w swoim działaniu;
3. art. 71a p.b. przez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, a w konsekwencji nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, oraz ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnej zmiany sposobu użytkowania obiektu;
4. art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe (dalej w skrócie "u.p.o.") w zw. z art. 9b ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej w skrócie ("u.o.n.d.") przez ich nieuwzględnienie, w sytuacji gdy należało je zastosować per analogiam, albowiem z ich dyspozycji wynika, że żłobki mogą mieścić się w jednym budynku z przedszkolami, jeżeli znajdują się w jednej strefie pożarowej bez względu na kategorie zagrożenia ludzi, do której jest zaliczona dana strefa pożarowa, a wychowanie przedszkolne jest realizowane również w szkołach podstawowych – a taką funkcję pełnił przedtem dom katechetyczny oraz istniejące w budynku oddziały Szkoły Podstawowej nr [...] w M., co potwierdza, że nie doszło do istotnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i nie istnieje zagrożenie dla wartości chronionych przepisami prawa budowlanego, a wymogi bezpieczeństwa zostały zachowane;
II. naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie przeznaczenia budynku, a jedynie wskazanie, że pierwotnie budynek pełnił w głównej mierze funkcję katechetyczną z pominięciem faktu, iż budynek przeznaczony był do przebywania w nim dzieci; zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto w myśl zasad prowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. art. 107 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez przytoczenie jedynie ogólnego przepisu r.w.t.b., a niewyjaśnienie Skarżącej, jakie konkretnie warunki przeciwpożarowe uległy zmianie wskutek prowadzenia żłobka;
3. art. 84 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. niepowołanie biegłych w celu dokonania oceny, czy otwarcie żłobka i przedszkola miało wpływ na warunki pożarowe i sanitarne, w sytuacji gdy takie ustalenia wymagają wiadomości specjalnych, którą posiadają jedynie biegli
– wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB w całości oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z [...] stycznia 2021 r.; (2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; (3) wstrzymanie wykonania ww. postanowienia PINB do czasu rozpatrzenia niniejszego środka zaskarżenia, z uwagi na znaczną wysokość opłaty legalizacyjnej oraz jej dolegliwość, w szczególności mając na względzie sytuację epidemiologiczną i trudności funkcjonowania placówek prowadzonych przez Skarżącą z uwagi na wdrażane faktycznie ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej; (4) przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
a. opinii Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. z [...] września 2017 r., znak: [...], na fakt spełniania przez budynek zlokalizowany przy ul. [...] w M. wymagań ochrony przeciwpożarowej, braku zastrzeżeń, wydania pozytywnej opinii,
b. opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z [...] września 2017 r., znak: [...], na fakt spełniania przez budynek wymagań lokalowych i sanitarnych, jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, braku zastrzeżeń, wydania pozytywnej opinii,
c. opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z [...] lutego 2018 r., znak: [...], na fakt spełniania przez budynek wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, braku zastrzeżeń, wydania pozytywnej opinii.
Zdaniem pełnomocnika Skarżącej wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na obecnym etapie postępowania jest konieczny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości powstałych w związku z treścią postanowienia WWINB, z uwagi [na] rozważania organu w przedmiocie warunków przeciwpożarowych, które stały się podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie ww. dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, z uwagi na wynikające z nich wprost fakty, a przedłożone dokumenty nie są obszerne, a ich analiza nie wpłynie znacząco na czas trwania postępowania dowodowego.
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej – zob. art. 71a ust. 2 zd. 2 p.b.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2021 r. – utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku – Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego postanowienia , względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.
W szczególności organy obu instancji – wbrew zarzutowi skargi (z pkt II.1. jej petitum) – w wymaganym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Już w tym miejscu Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą w skardze.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 3026/18 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Wskazany przepis upoważnia sąd do przeprowadzenia postępowania dowodowego tylko w wyjątkowych sytuacjach i tylko dowodu z dokumentu. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Co więcej, możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny.
Takie przesłanki w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły, gdyż – po pierwsze – Sąd nie powziął żadnych, wzmiankowanych w art. 106 § 3 p.p.s.a., istotnych wątpliwości, które wymagałyby w tej sprawie wyjaśnienia. Po drugie, wnioski dowodowe Skarżącej dotyczyły kwestii spełniania przez przedmiotowy budynek wymagań ochrony przeciwpożarowej, lokalowych oraz sanitarnych przewidzianych dla aktualnego sposobu jego użytkowania (żłobek / przedszkole) – a więc okoliczności nie wymagających wyjaśnienia w tej sprawie. Wszak istota sporu nie dotyczyła spełniania przez budynek wymagań "przepisanych" dla aktualnego sposobu jego użytkowania, lecz tego, czy do takiego sposobu użytkowania budynku Skarżąca przystąpiła zgodnie z prawem, czy bezprawnie (samowolnie). To ustalenia w tym przedmiocie warunkują odpowiedź na finalne pytanie, czy istniały podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której dotyczyło zaskarżone postanowienie i która to opłata – co wypada w tym miejscu zauważyć – nie jest kwestionowana przez Skarżącą co do wysokości, lecz co do zasady.
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że pierwotnie przedmiotowy budynek pełnił w głównej mierze funkcję katechetyczną z pomieszczeniem mieszkalnym. W piwnicach znajdowały się pomieszczenia gospodarcze, na parterze i piętrze pomieszczenia katechetyczne oraz pomieszczenie mieszkalne ("mieszkanie dla wikariusza"). Przejściowo, w latach [...]-tych ubiegłego wieku w budynku były też prowadzone zajęcia lekcyjne dla uczniów pobliskiej szkoły podstawowej (jak twierdzi Skarżąca: z klas 1-3). Obecnie, od roku [...], kiedy to dzierżawcą obiektu została Skarżąca, pełni on funkcję żłobka oraz przedszkola. W piwnicy umieszczono szatnię, pomieszczenie jest używane do spożywania posiłków. Na parterze i piętrze znajdują się sale dydaktyczne (także w dawnym pomieszczeniu mieszkalnym).
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości (przyznała to zresztą sama Skarżąca, m.in. w zażaleniu), że Skarżąca podjęła działalność polegającą na prowadzeniu prywatnego żłobka i przedszkola w obiekcie, w którym uprzednio prowadzona był działalność oświatowa (katechetyczna / szkolna). Ponadto należy zaznaczyć, że na potrzeby ww. żłobka i przedszkola zostało zaadaptowane i jest wykorzystywane również pomieszczenie dotychczas, legalnie pełniące funkcję mieszkalną (o powierzchni około [...] m2).
Kluczowej w tej sprawie oceny – czy na skutek powyższych zmian działalności prowadzonej w przedmiotowym budynku doszło również do prawnie relewantnej zmiany sposobu jego użytkowania – należy dokonywać na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W myśl tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Przy tym – jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w cytowanym przepisie, nie musi być spowodowana przeprowadzeniem robót budowlanych, wystarczy faktyczna zmiana sposobu jego użytkowania.
W nawiązaniu do cytowanego przepisu oraz argumentacji strony skarżącej należy sformułować dwie uwagi wstępne.
Po pierwsze, wbrew sugestiom autora skargi, na gruncie art. 71 ust. 1 p.b. prawnie relewantna jest każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego – czyli w szczególności każdy przypadek podjęcia bądź zaniechania w tym obiekcie działalności zmieniającej wskazane w cytowanym przepisie warunki – a nie tylko zmiana użytkowania w jakimś (bliżej przez Skarżącą niesprecyzowanym) sensie "istotna".
Po drugie, oczywiście ma racją autor skargi, że art. 71 ust. 1 p.b. tylko przykładowo określa sytuacje, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu. Jednakże – inaczej, niż zdaje się ową "przykładowość" rozumieć strona skarżąca – nie oznacza to możliwości wartościowania ("ważenia") w konkretnym przypadku, czy zmiana literalnie podpadająca pod którąś z wyszczególnionych w tym przepisie sytuacji, nie jest jednak w danym przypadku na tyle "istotna", aby uznawać ją za prawnie relewantną zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wręcz przeciwnie, przykładowy charakter analizowanego wyliczenia z art. 71 ust. 1 p.b. oznacza, że każda sytuacja, która mieści się w tym wyliczeniu, musi być traktowana jako prawnie doniosła zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 i nast. p.b., co zarazem nie wyklucza możliwości uznania innych jeszcze przypadków za tego rodzaju zmianę.
Dlatego Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko dominujące obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (odpowiednio: jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. Przyjęta przez ustawodawcę formuła "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego..." itd. (w przeciwieństwie do formuły np. "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (zob. art. 4 in fine p.b.). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa – z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne (zob. wyrok NSA z 11.01.2017 r., II OSK 964/15, CBOSA). Zarazem trzeba zauważyć, że art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego..." itd., nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (tak trafnie wyrok NSA z 05.11.2015 r., II OSK 530/14, CBOSA). W konsekwencji ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (zob. wyrok NSA z 29.08.2018 r., II OSK 2141/16, CBOSA).
W ocenie Sądu z tak rozumianą zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (budynku) mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Dlatego żaden z zarzutów skargi bazujących na twierdzeniu o naruszeniu, jakoby, przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 71 ust. 1 p.b. (pkt I.1 i I.2. petitum skargi) nie zasługiwał na uwzględnienie.
Oto bowiem poprzez użycie w tym przepisie, w jego pkt 2, pojęcia "warunków bezpieczeństwa pożarowego" ustawodawca odsyła w szczególności do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.; w skrócie "r.w.t.b."), którego dział VI (§§ 207-290) poświęcony został w całości właśnie bezpieczeństwu pożarowemu. Przepisy tego działu określają wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, wynikające z ich przeznaczenia i sposobu użytkowania, wysokości lub liczby kondygnacji, a także położenia w stosunku do poziomu terenu oraz do innych obiektów budowlanych (§ 208 ust. 1 r.w.t.b.). Zgodnie z § 209 ust. 1 i 2 r.w.t.b.:
"1. Budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na:
1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL;
2) produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM;
3) inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN.
2. Budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi:
1) ZL I – zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się;
2) ZL II – przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych;
3) ZL III – użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II;
4) ZL IV – mieszkalne;
5) ZL V – zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II."
Co istotne, strefy pożarowe zaliczone, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, do więcej niż jednej kategorii zagrożenia ludzi, powinny spełniać wymagania określone dla każdej z tych kategorii (§ 209 ust. 5 r.w.t.b.).
Zaliczenie budynków lub ich części do poszczególnych kategorii zagrożenia ludzi (ZL I–V) skutkuje przyporządkowaniem do różnych klas odporności pożarowej budynków lub ich części (zob. § 212 i nast. r.w.t.b.) oraz różnych klas odporności ogniowej elementów budynku (zob. § 216 i nast. r.w.t.b.), co z kolei wprost przekłada się na zróżnicowanie w zakresie szczegółowych wymagań (warunków) bezpieczeństwa pożarowego.
Powyższe zagadnienia nie wymagały szerszego omówienia w wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach, gdyż, jak to już wyżej wskazano, spór w tej sprawie nie dotyczył spełniania przez przedmiotowy budynek poszczególnych wymagań ustanowionych dla aktualnego sposobu jego użytkowania. Już z tego względu podniesiony w pkt II.2. petitum skargi zarzut niewyjaśnienia Skarżącej, jakie konkretnie warunki przeciwpożarowe uległy zmianie wskutek prowadzenia żłobka, jawi się jako chybiony.
Za wystarczające, i co najważniejsze: trafne, należy uznać wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że żłobki i przedszkola – odpowiadające obecnemu sposobowi użytkowania przedmiotowego budynku – należą do kategorii zagrożenia ludzi ZL II (§ 209 ust. 2 pkt 2 r.w.t.b.). Z kolei budynek katechetyczny, także taki, w którym urządzono szkolne sale lekcyjne, zasadnie został przez organy zaliczony do grupy budynków oświaty, mieszczących się w bardziej ogólnym pojęciu "budynków użyteczności publicznej", zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w § 3 pkt 6 r.w.t.b. Te ostatnie zaś należą do kategorii ZL III (§ 209 ust. 2 pkt 3 r.w.t.b.). Dodajmy, że z kolei pomieszczenia mieszkalne (tu: poprzednio funkcjonujące w przedmiotowym budynku "mieszkanie dla wikarego") kwalifikują się do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (§ 209 ust. 2 pkt 4 r.w.t.b.).
Oznacza to, że dokonana przez Skarżącą faktyczna zmiana funkcji użytkowej przedmiotowego budynku z usługowej (a ściślej: z katechetyczno-szkolno-mieszkalnej), na przedszkole i żłobek skutkowała zmianą jego przyporządkowania do kategorii zagrożenia ludzi – z kategorii ZL III i (w części) ZL IV do kategorii ZL II. To z kolei przełożyło się na zmianę klasy odporności pożarowej tego budynku – co najmniej z klasy "D" na "C" (por. § 212 ust. 3 r.w.t.b.) – a w konsekwencji także odpowiednią zmianą klasy odporności ogniowej jego poszczególnych elementów oraz związaną z tym zmianą dalszych, bardziej szczegółowych warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego budynku, jego poszczególnych części oraz elementów.
Tym samym doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.
A ponieważ opisana zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego wynikała wprost z przepisów techniczno-budowlanych (zgodnie z przedstawionym wyżej wnioskowaniem), to – wbrew zarzutowi strony skarżącej (z pkt II.3. petitum skargi) – stwierdzenie zaistnienia tej zmiany nie wymagało zasięgnięcia opinii biegłego.
Zresztą, ubocznie wypada zauważyć, że namiastkę takiej opinii stanowiła "Ekspertyza techniczna w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego ..." z czerwca 2017 r., autorstwa inż. Z.. C. i mgra inż. J.. P., wchodząca w skład zalegającego w aktach sprawy, a przedłożonego przez Skarżącą, "Projektu budowlanego zamiennego – zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego na prywatny żłobek i przedszkole «S. »" z lipca 2019 r. W pkt 1.0. tej ekspertyzy wyraźnie stwierdzono, że jej przedmiotem jest określenie warunków zastępczych ochrony p.-poż. dla ww. budynku "z uwagi na chęć dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku Domu Katechetycznego kategorii zagrożenia ludzi ZL III na funkcję żłobka i przedszkola (kategoria zagrożenia ludzi ZL II)". Dalej następuje wyliczenie działań, jakie należy podjąć, aby dostosować budynek wcześniej użytkowany jako usługowy (katechetyczno-szkolny), do nowej funkcji.
Powyższe tylko potwierdza, że w kontrolowanej sprawie doszło do wytkniętej przez organy obu instancji zmiany sposobu użytkowania budynku. Jest przy tym poza sporem, że do owej zmiany doszło bez dokonania uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 p.b.
W konsekwencji PINB zasadnie wdrożył procedurę naprawczą przewidzianą w art. 71a p.b., w wyniku której – po wykonaniu przez Skarżącą obowiązków "legalizacyjnych" nałożonych na nią na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 p.b. – prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjną, zgodnie z art. 71 ust. 2 i 3 p.b.
Z tych względów również zarzut naruszenia art. 71a p.b. (pkt I.3. petitum skargi) nie zasługiwał na uwzględnienie.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów wyszczególnionych w pkt I.4. petitum skargi, tj.:
- art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o."), w myśl którego: "Wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego"
w związku z:
- art. 9b ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75; w skrócie "u.o.n.d."), który stanowi, że: "Formy opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 mogą mieścić się w jednym budynku z przedszkolami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, także w przypadku, gdy znajdują się w jednej strefie pożarowej, bez względu na kategorię zagrożenia ludzi, do której jest zaliczona dana strefa pożarowa",
które to naruszenie miało polegać na nieuwzględnieniu ww. przepisów, "w sytuacji gdy należało je zastosować per analogiam".
Pomijając nawet, że wywód skargi w zakresie powyższego zarzutu nie jest do końca klarowny, co utrudnia jego pełne zrozumienie i precyzyjne się doń odniesienie, to jednak jego niezasadności można już upatrywać w tym, że – po pierwsze – wyżej cytowane przepisy u.p.o. i u.o.n.d., ani przepisy przywołanego w uzasadnieniu skargi rozporządzenia wykonawczego do u.p.o. (tj. rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań ochrony przeciwpożarowej, jakie musi spełniać lokal, w którym są prowadzone oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne zorganizowane w szkole podstawowej albo jest prowadzone przedszkole utworzone w wyniku przekształcenia oddziału przedszkolnego lub oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkole podstawowej) nie stanowią leges speciali wyłączających stosowanie przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (analogicznie w odniesieniu do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej z art. 14a ust. 7 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – wyrok NSA z 29.08.2018 r., II OSK 2141/16, CBOSA). Po drugie, z faktu, że w określonych sytuacjach jeden przepis (art. 9b u.o.n.d.) dopuszcza możliwość prowadzenia żłobka oraz przedszkola w tym samym budynku – także w przypadku, gdy znajdują się one w jednej strefie pożarowej, bez względu na kategorię zagrożenia ludzi, do której jest zaliczona dana strefa pożarowa – a drugi przepis (art. 31 ust. 1 zd. drugie u.p.o.) przewiduje możliwość realizowania wychowania przedszkolnego m.in. w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, nie wynika w sposób logiczny, że zmiana funkcji budynku z dotychczasowej usługowej (choćby nawet szkolnej) na żłobek (i przedszkole) nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Wszak w szczególności z ww. przepisów nie wynika dopuszczalność funkcjonowania pomieszczeń żłobka i szkoły w tym samym budynku, w jednej strefie pożarowej, bez względu na kategorię zagrożenia ludzi, do której jest zaliczona dana strefa pożarowa. Po trzecie, aktualną pozostaje zasada – wysłowiona w przywołanym wyżej § 209 ust. 5 r.w.t.b. – że strefy pożarowe zaliczone, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, do więcej niż jednej kategorii zagrożenia ludzi, powinny spełniać wymagania określone dla każdej z tych kategorii.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.