IV SA/Po 416/25

IV SA/Po 416/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 86 ust. 1, art. 87a ust. 2 pkt 2 i ust. 4, art. 89 ust. 7 i 10
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64b par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8, art. 12, art. 15, art. 75 par. 1, art. 81a par. 1, art. 136 par. 1, art. 138 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Parafii od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Parafii kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 marca 2025 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania Parafia (zwanej dalej "Parafią" lub "skarżącą") od wydanej przez Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") decyzji z 15 stycznia 2025 r. ([...]) w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa – uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z 15.1.2025 r. Wójt – na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478; dalej w skrócie "u.o.p.") – w pkt 1. wymierzył Parafii administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za zniszczenie 1 sztuki drzewa z rodzaju dąb o obwodzie pnia 330 cm, mierzonym na wysokości 130 cm z nieruchomości położonej w miejscowości S. działka nr [...] obręb S. (zwanej dalej "Nieruchomością), a w pkt 2. decyzji podał rachunek bankowy, na który należy uiścić karę pieniężną, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 8.4.2024 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenia 1 sztuki drzewa z rodzaju dąb na Nieruchomości, której właścicielem jest Parafia. W odpowiedzi na wezwanie organu, proboszcz Parafii w piśmie z 24.4.2024 r. wyjaśnił, że drzewo nie zostało zniszczone ani usunięte, a działania zostały podjęte w związku z zagrożeniem powodowanym przez drzewo. W toku oględzin przeprowadzonych na Nieruchomości w dniu 7.6.2024 r. ustalono, że drzewo nie zostało usunięte, natomiast dokonano jego zniszczenia, polegającego na całkowitym usunięciu korony drzewa oraz części pnia. Obwód drzewa na wysokości 130 cm wynosi 330 cm. Drzewo należy do rodzaju dąb (przez brak korony, a zatem także owoców i liści, nie było możliwe określenie gatunku drzewa; cechy kory pozwoliły jednak przyjąć, że drzewo należy do gatunku dąb szypułkowy albo bezszypułkowy, a nie należy do gatunku dąb czerwony). Dalej Wójt wskazał, że dokonał analizy archiwalnych zdjęć lotniczych zamieszczonych na stronie [...] i ustalił, że na zdjęciu z przypisaną datą 05.2020 r. widać koronę drzewa, natomiast na zdjęciu z datą 06.2023 r. już nie. Zatem zniszczenie drzewa mogło zatem nastąpić między majem 2020 r., a czerwcem 2023 r. W odpowiedzi na zapytanie organu, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. poinformował, że w Systemie Wspomagania Decyzji nie zarejestrowano żadnego zdarzenia w okresie od 1.1.2020 r. do 5.12.2024 r. na Nieruchomości. W dalszej części motywów decyzji, organ I instancji stwierdził m.in., że drzewo nie rokuje na przeżycie ze względu na całkowite usunięcie korony i częściowe usunięcie pnia. Drzewo jest usytuowane na terenie miejscowości niebędącej uzdrowiskiem i nie leży w obszarze ochrony uzdrowiskowej, zaś Nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków ani nie stanowi terenów zielonych oraz nie należy do pasa drogowego dróg publicznych. Ponadto Wójt przedstawił podstawy prawne i sposób wyliczenia wysokości nałożonej kary pieniężnej.
W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, Parafia, reprezentowana przez ad S., wniosła o uchylenie tej decyzji w całości i umorzenie postępowania – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez pominięcie wyjaśnień proboszcza Parafii z 24.4.2024 r., a także nieustalenie dokładnej daty wycinki drzewa;
2. art. 89 ust. 7 u.o.p. – przez jego niezastosowanie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, w której zniszczenie drzewa podyktowane było stanem wyższej konieczności, a zatem organ winien odstąpić od wymierzenia tej kary;
3. art. 89 ust. 10 u.o.p. – przez jego niezastosowanie i brak dokładnej weryfikacji daty zniszczenia drzewa, podczas gdy drzewo zostało obcięte w 2019 r., zatem postępowanie winno zostać umorzone w 2025 r.
Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych do odwołania: fotografii nr 1-7 – na okoliczność "pozostałej korony drzewa względem budynku"; uszkodzenia dachu spowodowanego przez spadającą gałąź; zawilgocenia podłogi w budynku, z uwagi na bliskość drzewa względem budynku; lokalizacji drzewa względem budynku plebanii (rok 2012) – a także faktury, na okoliczność daty montażu paneli fotowoltaicznych, który został poprzedzony przycięciem drzewa. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Parafii podniósł, że Wójt zaniechał ustalenia istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sporne drzewo było posadowione blisko budynku, gałęzie dotykały elewacji i dachu, i dlatego było zasadne ich przycięcie. Lokalizacja drzewa prowadziła do zawilgocenia pomieszczeń w budynku, co doprowadziło do nierówności w podłodze w jednym z nich. W momencie przycięcia drzewo było uschnięte. Z uwagi na jego wysokość, w czasie wiatrów i zamieci kołysało się oraz istniało zagrożenie jego przewrócenia się na ulicę lub budynek. Organ nie zbadał podnoszonego przez proboszcza wątku zagrożeń. Nie ustalił także dokładnej daty zniszczenia drzewa – określona w decyzji stanowi jedynie przedział czasowy, przy czym organ nie poczynił żadnych czynności w ramach postępowania dowodowego (np. przez przesłuchanie świadków) w celu ustalenia dokładnej daty zniszczenia drzewa. Zdjęcia z Geoportalu, z uwagi na ich niską jakość, mogą stanowić jedynie punkt wyjścia dla ustaleń w sprawie; tym bardziej, że nie pozwalają określić jednoznacznej daty ich wykonania (data obejmuje kilka miesięcy). Parafia, obcinając drzewo, działała w stanie wyższej konieczności, gdyż złamana wskutek silnego wiatru gałąź uderzyła w dach budynku, uszkadzając go. Minęłoby nawet kilka miesięcy, zanim Parafia uzyskałaby stosowne zezwolenie, a w tym czasie mogło dojść do wypadku. Dlatego nie czekając, w celu zminimalizowania ryzyka utraty życia i zdrowia oraz zapobiegnięcia dalszym uszkodzeniom elewacji, podjęto czynności zmierzające do obcięcia drzewa. Końcowo pełnomocnik Parafii zaznaczył, że drzewo zostało przycięte w 2019 r. W styczniu 2020 r. zainstalowano na dachu plebanii panele fotowoltaiczne, przy czym na fakturze wystawionej z tego tytułu widnieje data wykonania usługi: 29 stycznia 2020 r. A skoro drzewo zostało przycięte w 2019 r., zanim zainstalowano panele fotowoltaiczne, to zgodnie z art. 89 ust. 10 u.o.p., z uwagi na upływ 5-letniego terminu przedawnienia, organ powinien był umorzyć postępowanie w styczniu 2025 r. Ostatecznie, winien również rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony, na podstawie art. 81a § 1 k.p.a. Materiał dowodowy zawiera braki, w tym brak możliwości określenia terminu zniszczenia drzewa. Autor odwołania zaznaczył, że Parafia liczy zaledwie 400 parafian, a kara jest bardzo wysoka, dlatego Skarżąca będzie ją spłacać przez wiele lat.
Uchyliwszy w całości decyzję Wójta z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przywołaną na wstępie decyzją z 13.3.2025 r. – SKO wskazało w uzasadnieniu, że wymagane było w pierwszej kolejności poczynienie jednoznacznych ustaleń dotyczących "daty wykonania ogłowienia drzew – usunięcia konarów korony drzew", gdyż od tego zależy w ogóle możliwość wymierzenia kary administracyjnej. Organ I instancji powinien zweryfikować podniesioną w odwołaniu okoliczność, że drzewo zostało przycięte w 2019 r. zanim zainstalowano panele fotowoltaiczne. Powinien dokładnie ustalić datę/moment usunięcia drzewa i stwierdzić, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 89 ust. 10 u.o.p. Ponownie rozpatrując sprawę powinien nadto rozważyć, czy w sprawie ma zastosowanie wyjątek z art. 87a ust. 2 pkt 2 u.o.p., a w przypadku stwierdzenia, że nie – rozważyć, czy zachodziły podstawy do zmniejszenia kary na podstawie art. 89 ust. 7 u.o.p. Wójt nie ustalił, czy w toku postępowania zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że usunięte korony drzew zagrażały bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego (art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p.). Tym samym decyzja organu I instancji została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym art. 86 ust. 1 pkt 4, art. 87a ust. 2 pkt 2, art. 88 ust. 10, art. 89 ust. 7 i 10 u.o.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO, Parafia, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji [organu I instancji] z jednoczesnym przekazaniem do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, w której właściwym było uchylenie decyzji i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że w niniejszej sprawie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie, a wnikliwa analiza całokształtu materiału dowodowego pozwala na uznanie, że postępowanie należało umorzyć, z uwagi na brak możliwości dokładnego określenia czasu zniszczenia drzewa. Postępowanie dowodowe zostało przez organ I instancji przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami k.p.a. Nie można uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Okoliczności przedmiotowej sprawy zostały przez organ I instancji wyjaśnione na tyle, na ile było to możliwe. Dowody powołane w odwołaniu miały charakter uzupełniający, mieszczący się w dyspozycji art. 136 k.p.a. Choć zachodziła konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, organ nie skorzystał z tej możliwości i nie odniósł się w uzasadnieniu do kwestii niezastosowania art. 136 k.p.a. Pominął również art. 81a § 1 k.p.a.
Postanowieniem z 27 maja 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 416/25 tut. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 26.6.2025 r. pełnomocnik Skarżącej, apl.radc. N. P. – podtrzymała wnioski i wywody sprzeciwu. Podkreśliła brak możliwości ustalenia precyzyjnej daty zniszczenia drzewa, z uwagi na upływ czasu, oraz konieczność rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego w tej mierze na korzyść Skarżącej, co z kolei powinno skutkować umorzeniem postępowania przez organ administracji, z uwagi na przedawnienie nałożenia kary pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13.3.2025 r. ([...]), uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z 15.1.2025 r. ([...]) w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa – wniosła w niniejszej sprawie Parafia.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478, z późn. zm., w skrócie "u.o.p.").
Niemniej jednak w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego administracyjną decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".
W konsekwencji należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego "zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 12.3.2024 r., II OSK 241/24; ten wyrok oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl,).
Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Należy jeszcze podkreślić, że powyższy przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.3.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13).
Jak z powyższego wynika, przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Dlatego też należy w pełni podzielić utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 3.3.2017 r., II OSK 1657/15; z 5.4.2019 r., II OSK 1291/17; z 13.4.2021 r., II OSK 584/21; por. też A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, uw. VI.10 do art. 138).
Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" ma niewątpliwie charakter ocenny. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest ono równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a.
Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – został dopuszczony przez ustawodawcę jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 5.7.2023 r., I GSK 587/23; z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.
Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji celem przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.
Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia sprzeciwu Parafii z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie łącznie obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. i nie sformułował w sposób należyty wskazań co do dalszego postępowania, o jakich mowa w art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a.
Trafnie stwierdziło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w kontrolowanej sprawie (doprecyzujmy: na obecnym etapie jej rozpoznania) pierwszorzędne znaczenie miało ustalenie, kiedy doszło do zniszczenia drzewa, w kontekście dyspozycji art. 89 ust. 10 u.o.p. – który to przepis stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat – gdyż od tego ustalenia zależała w ogóle możliwość nałożenia spornej kary pieniężnej.
Ta zasadniczo trafna konstatacja SKO nie stanowiła jednak dostatecznej podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Po pierwsze, jawi się jako dość symptomatyczne, że SKO w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji nie przywołało art. 136 k.p.a., a tym bardziej nie wyjaśniło, dlaczego nie jest możliwe przeprowadzenie przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w ww. artykule (w jego ust. 1). Samo ogólnikowe przytoczenie ustawowej formuły z art. 138 § 2 k.p.a., że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (s. 10 zaskarżonej decyzji) nie może być w tym kontekście uznane za wystarczające.
Po drugie, SKO wskazało, że "organ powinien zweryfikować podniesioną w odwołaniu okoliczność, że «drzewo zostało przycięte w roku 2019, zanim zainstalowano panele fotowoltaiczne»" – samo zaś nie poczyniło żadnych kroków w tym względzie. W szczególności SKO uchyliło się od oceny przydatności i mocy dowodowej załączonego do odwołania dowodu w postaci (nieuwierzytelnionej) kserokopii faktury nr [...] z 17 stycznia 2020 r. wystawionej za dostawę i montaż instalacji fotowoltaicznej – zawnioskowanego przez pełnomocnika Skarżącej "na okoliczność: daty montażu paneli fotowoltaicznych, który to montaż poprzedziło przycięcie drzewa". Tymczasem zasadniczo to na organie odwoławczym w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania i oceny ich zasadności. Należy podzielić stanowisko autora sprzeciwu, że ewentualne przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu – oraz, dodajmy, ocena jego przydatności (zdatności do "przyczynienia się do wyjaśnienia sprawy" w rozumieniu art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a.) i mocy dowodowej – podobnie jak i pozostałych dokumentów (fotografii) załączonych do odwołania, nie wykraczało poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., i jako takie leżało w kompetencjach organu II instancji.
W tym kontekście wypada zauważyć, że załączona do odwołania faktura z 17.1.2020 r., jako wystawiona przed wskazaną w niej datą "dostawy/świadczenia usługi: 2020-01-29", ściśle rzecz biorąc nie mogła stanowić dowodu, że w tej dacie rzeczywiście doszło do zamontowania przedmiotowych paneli fotowoltaicznych, a jedynie, co najwyżej – że strony na taką datę montażu się umówiły.
Po trzecie, SKO, w ślad za autorem odwołania, błędnie wskazało, że w kontrolowanej sprawie niezbędne było ustalenie dokładnej daty zniszczenia ("ogłowienia") drzewa. Tymczasem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie rozpoznawania sprawy, w kontekście dyspozycji art. 89 ust. 10 u.o.p. wystarczające było wyjaśnienie, czy do zniszczenia przedmiotowego dębu doszło w roku 2019, czy później.
Organ I instancji poczynił w tej mierze ustalenia – uznając, że miało to miejsce po 2019 r., bo w okresie pomiędzy majem 2020 r., a czerwcem 2023 r. – bazując na analizie archiwalnych zdjęć lotniczych pozyskanych z internetowego portalu (Geoportalu). SKO niezasadnie uchyliło się od oceny tych ustaleń i dowodów (ich wiarygodności oraz przydatności i mocy dowodowej ww. zdjęć), i to pomimo podniesienia w odwołaniu konkretnych zastrzeżeń w tej mierze (cyt.: "Zdjęcia lotnicze dostępne na Geoportalu mają charakter jedynie poglądowy. Ze względu na niską jakość mogą stanowić jedynie «punkt wyjścia» dla ustaleń w sprawie" – s. 4 odwołania). Generalnie, zauważmy, SKO nie odniosło się do żadnych zarzutów odwołania, zasadniczo cedując ten obowiązek na organ I instancji. Uchybienie to jawi się jako szczególnie istotne w zakresie nieodniesienia się przez organ II instancji do dotychczasowych ustaleń dowodowych Wójta w kwestii czasu (okresu), w jakim doszło do zniszczenia drzewa – w kontekście oceny, czy doszło do przedawnienia, o którym mowa w art. 89 ust. 10 u.o.p. Gdyby bowiem w ramach takiego (brakującego) odniesienia się, SKO doszło do przekonania, że minęło 5 lat od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo – albo, że nie da się kwestii tej jednoznacznie ustalić bez naruszenia zasady "in dubio pro parte" (art. 81a § 1 k.p.a.) – wówczas powinno uchylić decyzję Wójta i umorzyć postępowanie w sprawie.
Po czwarte, SKO stwierdzając po myśli zarzutu z pkt 1. petitum odwołania Parafii – a, zauważmy, wbrew późniejszym, przeciwnym twierdzeniom tejże Parafii zawartym w sprzeciwie (na s. 3, iż mianowicie w I instancji "postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego") – że organ I instancji rozpatrując sprawę naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zarazem nie wskazało, w jaki sposób postępowanie wyjaśniające (dowodowe) powinno zostać uzupełnione, zwłaszcza jeśli idzie o brakujące dowody w odniesieniu do kluczowej kwestii czasu (okresu), w jakim doszło do zniszczenia drzewa.
Oczywiście na gruncie art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. jest zasadą, że organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej wskazuje jedynie "okoliczności", jakie należy wziąć pod uwagę (czyt.: wyjaśnić) przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, natomiast już wybór sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie do tych okoliczności leży w kompetencji organu pierwszej instancji. Jednakże, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, zasada ta musi doznać pewnej korektury w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – organ pierwszej instancji prowadził już postępowanie dowodowe w odniesieniu do danej okoliczności (tu zwłaszcza: co do czasu, w jakim doszło do zniszczenia drzewa), które organ odwoławczy uznał jednak za niewystarczające. W takim przypadku można bowiem zasadnie oczekiwać, że organ odwoławczy rozważy i zidentyfikuje, jakie jeszcze dowody mogły i powinny być na daną okoliczność przeprowadzone. Takie oczekiwanie znajduje swoje uzasadnienie nie tylko w ogólnej zasadzie współdziałania organów administracji publicznej (o której mowa w art. 7b k.p.a., a także w preambule do Konstytucji RP, w ramach "współdziałania władz"), ale również (a może nawet: przede wszystkim) w wynikającym z przepisów art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. obowiązku organu odwoławczego oceny zakresu (rozległości) postępowania wyjaśniającego niezbędnego do ponownego / uzupełniającego przeprowadzenia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, SKO powinno było rozważyć, czy i jakie środki dowodowe byłyby obecnie ewentualnie konieczne lub przydatne dla zweryfikowania okoliczności, kiedy doszło do zniszczenia drzewa. W szczególności, czy takim środkiem byłby, wzmiankowany w odwołaniu, dowód z przesłuchania świadków – a jeśli tak, to jakich – czy może należałoby wezwać Parafię do przedłożenia faktury za usługę "przycięcia" drzewa (można wszak przypuszczać, że czynności te wykonywał podmiot profesjonalny, a skoro Skarżąca zachowała fakturę z roku 2020 za montaż fotowoltaiki, to niewykluczone, że posiada także fakturę za ww. usługę z porównywalnego okresu). Jest to o tyle istotne, że w ocenie Sądu wezwanie Parafii do przedłożenia faktury (innego rachunku lub dowodu) dokumentującego datę wykonania usługi ogłowienia ("przycięcia") drzewa oraz przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu nie wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a.
Po piąte, skoro – jak to wyżej wytknięto – SKO uchyliło się od próby zweryfikowania we własnym zakresie kluczowej w tej sprawie, na obecnym etapie jej rozpoznania, kwestii czasu (okresu), w jakim doszło do zniszczenia drzewa, to za co najmniej przedwczesne należało uznać poruczenie przez SKO organowi I instancji wyjaśnienia, czy w sprawie tej nie zaszła okoliczność, o której mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p., czyli czy do zniszczenia inkryminowanego drzewa nie doszło "w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności".
Godzi się w tym miejscu zauważyć, że również na tę okoliczność organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, zwracając się do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. z pytaniem, czy na Nieruchomości prowadzone były działania związane z ogłowieniem drzewa w celu usunięcia zagrożenia. Z odpowiedzi Komendanta Powiatowego PSP w S. z 6.12.2024 r. wynika, że w Systemie Wspomagania Decyzji nie zarejestrowano żadnego zdarzenia w okresie od 1.1.2020 r. do 5.12.2024 r. W świetle twierdzeń Skarżącej, że do uszkodzenia dachu plebanii, mającego stanowić impuls do "przycięcia" drzewa, doszło w 2019 r., a więc przed 1.1.2020 r., ww. odpowiedź jawi się jako niepełna. Jednakże ewentualne wystąpienie przez organ o stosowne uzupełnienie ww. informacji Komendanta PSP nie przekraczało zakresu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.
W tym miejscu, na marginesie, Sąd wskazuje, że – jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym – stan wyższej konieczności, o którym mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p., musi być stanem nagłym, niespodziewanym, uniemożliwiającym oczekiwanie na przybycie uprawnionych służb lub uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu, gdy jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia lub mienia jest zniszczenie drzewa (por. np. wyroki WSA: z 10.8.2020 r., II SA/Gl 416/20; z 24.3.2021 r., II SA/Ke 1074/20).
Po szóste, nie jest jasne, dlaczego SKO wytknęło Wójtowi, że ten "nie ustalił, czy w toku postępowania zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące świadczyć o tym, że usunięte korony drzew zagrażały bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p.", skoro przywołany art. 86 ust. 1 u.o.p. normuje jedynie przypadki nienaliczania opłaty, a nie kary pieniężnej, za usunięcie drzewa. Jak zaś trafnie zauważa się w orzecznictwie, żaden przepis ustawy o ochronie przyrody "nie przewiduje, a tym bardziej nie nakazuje stosowania przepisu art. 86 ust. 1 ustawy do kary administracyjnej wymierzanej w przypadku samowolnego usunięcia drzew. Przepisy art. 86 ust. 1 ustawy zwalniają od obowiązku uiszczenia opłaty, a nie z obowiązku poniesienia kary za samowolne działanie. Przepisy art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy zwalniają zatem od opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, i to z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, lecz nie zwalniają z konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie" (zob. wyrok WSA z 14.2.2012 r., IV SA/Wa 1944/11).
Po siódme, zupełnie zaś niezrozumiała jest, wskazana przez SKO i bliżej przez ten organ nie wyjaśniona, konieczność zbadania przez Wójta, czy w sprawie "ma zastosowanie wyjątek określony w art. 87a ust. 2 pkt 2 ustawy" – skoro przepis ten w ogóle nie odnosi się sytuacji zniszczenia drzewa, z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, lecz normuje jeden z przypadków, gdy nie dochodzi do uszkodzenia drzewa w rozumieniu art. 87a ust. 4 u.o.p., pomimo usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% jego korony (a mianowicie, gdy następuje to w celu "utrzymywania uformowanego kształtu korony drzewa").
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od sprzeciwu, w wysokości 100 zł, oraz należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa, w wysokości 17 zł – łącznie 597 zł.
Powtórnie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni wyżej przedstawione oceny prawne i wskazania Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Przede wszystkim rozważy, czy istnieje możliwość kategorycznego rozstrzygnięcia podnoszonych przez ten organ wątpliwości oraz sporu pomiędzy stronami co do ustalenia daty (czasu / okresu) zniszczenia drzewa. W przypadku odpowiedzi negatywnej, uzasadniającej sięgnięcie do art. 81a § 1 k.p.a., SKO, uchyliwszy decyzję organu I instancji, umorzy postępowanie w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Natomiast w przypadku odpowiedzi pozytywnej, SKO uzupełni postępowanie dowodowe we własnym zakresie (art. 136 § 1 k.p.a.), albo – w razie uznania, że wymagałoby to jednak przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części – uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskaże, jakie konkretnie okoliczności (i ewentualnie środki dowodowe) winien wziąć pod uwagę Wójt, ponownie rozpatrując sprawę.