IV SA/Po 366/06

IV SA/Po 366/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Izabela Kucznerowicz /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski as. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na podstawie art. 3 pkt 5, art. 12 ust. 7, art. 20, art. 23, art. 24, art. 31, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 213, poz. 2162), art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) oraz zarządzenia Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. do prowadzenia postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne a także do wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych odmówił przyznania D.P. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od [...] maja 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. na: P., A., M. i J.P. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że świadczenia rodzinne jak i dodatki do tych świadczeń nie mogą być wypłacone za okres nie objęty wnioskiem. Zatem skoro wnioskodawca nie wystąpił z formalnym wnioskiem tj. w maju 2004 r. do Organu Właściwego o ustalenie prawa do przedmiotowego dodatku, wniosek nie mógł być rozpatrzony oraz nie została wydana stosowna decyzja. Merytorycznie Organ I Instancji mógł odnieść się do wniosku D.P., dopiero od daty jego doręczenia.
W oparciu o wyżej cytowany przepis art. 24 ust. 2 ustawy, decyzja niniejsza o odmowie przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest pełni uzasadniona.
Z analizy sprawy wynika jednak, że podstawą żądania wypłaty dodatku, w sytuacji gdy od 2001 r. wnioskodawca faktycznie samotnie wychowuje dzieci, jest przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że: "jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych
może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu". Wnioskujący jak z analizy pism wynika, twierdzi że nie ubiegał się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dzieci, z chwilą kiedy taka możliwość powstała tj. z dniem [...] maja 2004 r. z powodu błędnej informacji otrzymanej z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. i potwierdzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w M. skąd pobierał świadczenie rentowe do dnia [...] stycznia 2005 r.
Niespornym jest, że to w wyniku szczegółowej analizy sytuacji rodzinnej wnioskodawcy dokonanej przez pracownika GOPS, wnioskodawca uzupełnił wniosek i tym samym ustalone zostało prawo i wysokość dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci z dniem [...] lutego 2005 r. (pismo wnioskodawcy z dnia [...] lutego 2005 r. i decyzja [...]). Trwające od [...] lutego 2005 r. postępowanie, prowadzone w celu ustalenia co było przyczyną, że Pan P.D. nie wystąpił z wnioskiem o wypłatę objętego decyzją dodatku wykazało, brak błędu podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczeń rodzinnych.
Twierdzenia zawarte w pismach z dnia [...] lutego 2005 r. i z dnia [...] marca 2005 r. nie znalazły potwierdzenia na przeprowadzonym spotkaniu pomiędzy Kierownikiem i pracownikami GOPS w K. a wnioskodawcą w dniu [...] marca 2005 r. P.P. nie potrafił wskazać, w żadnej z osób biorących udział w tym spotkaniu, osoby która miała udzielić mu informacji o braku uprawnień do pobierania dodatku, z powodu otrzymywania przez dzieci renty rodzinnej (odpowiedź na skargę z dnia [...] marca 2005 r.)
Rzeczywiście do dnia [...] września 2004 r. obowiązywał przepis ust. 7 w art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który odmawiał prawa do przedmiotowego dodatku osobom, jeżeli dziecko miało ustalone prawo do renty socjalnej lub renty. Zapis ten nie obejmował wyłączeniem prawa do dodatku, w przypadku pobierania przez dziecko renty rodzinnej (art. 3 pkt. 5 ustawy).
Wnioskodawca, który wcześniej występował do ZUS o przyznanie zasiłku rodzinnego, nie wnioskował również wówczas o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a miał taką możliwość nawet bez zasięgania dodatkowych informacji, gdyby zapoznał się dokładnie z wnioskiem.
Zatem obarczanie błędem Organu I instancji skutkującym wypłatą dodatku, nie może się ostać, na co wskazuje zebrany w sprawie materiał, jak i czas kiedy wnioskodawca podjął działania mające na celu wypłacenie dodatków, o które z własnego zaniedbania nie ubiegał się.
To pracownik GOPS w K., przekonał dopiero wnioskodawcę o spełnianiu przez niego warunków i prawie do ubiegania się o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, w czasie kiedy ubiegał się, po utracie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, o świadczenia rodzinne w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K.
D.P. odwołał się od powyższej decyzji bez uzasadnienia tego odwołania.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podniósł, że kwestię przyznania świadczeń rodzinnych oraz dodatku rodzinnego w sposób jednoznaczny reguluje przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy wynika, że D.P. z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia wystąpił w dniu [...] lutego 2005 r., a tym samym w lutym ustalone zostało prawo i wysokość dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Z uwagi na powyższe organ I instancji trafnie przyznał D. P. wnioskowane świadczenie od [...] lutego 2005 r.
D.P. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowego dodatku nie pobierał w okresie od maja 2004 r. do stycznia 2005 r. ponieważ został wprowadzony w błąd przez jedną z pracownic GOPS w K. Jednocześnie powołał się na przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący szczegółowo opisuje sytuację i okoliczności związane z udzielaniem mu informacji o przedmiotowym dodatku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając argumenty zawarte w decyzji organu I instancji. Nadto organ podniósł, że Skarżący skupia się w skardze na okolicznościach, których nie można zweryfikować i nie podaje nowych argumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Skarżący jest wdowcem, samotnie wychowującym czwórkę dzieci w wieku szkolnym. Zasiłek rodzinny pobierał wraz z rentą z ZUS-u.
Do dnia [...] stycznia 2005 r. wnioskodawca pobierał rentę z tytułu niezdolności
do pracy, wraz z rentą otrzymywał zasiłek rodzinny.
W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2005 r. Pan D.P. złożył, na ustalonym formularzu, wniosek o wypłatę zasiłku rodzinnego na następujące dzieci: P., A., M. i J.P. We wniosku tym nie wnosił o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dopiero przy składaniu w/w wniosku, pracownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., poinformował Go o spełnieniu przez Niego warunków ( wdowiec ) do pobierania takiego dodatku.
Na miejscu, w obecności pracownika, wnioskodawca skorygował wniosek, co umożliwiło wypłatę wraz z zasiłkiem rodzinnym dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na wyżej wymienionych.( zaświadczenie ZUS oddział w P. Inspektorat w M. wraz z zaświadczeniami szkolnymi, zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu w roku 2002 i zestawieniem wypłaconych świadczeń rodzinnych; wniosek z dnia [...].02.2005 r.; decyzja Nr [...]; pismo wnioskodawcy z dnia [...].02.2005 r.; pismo wnioskodawcy z dnia [...].03.2005 r.)
Wnioskodawca w powołanym piśmie z dnia [...].03.2005 r. domaga się wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od [...].05.2004 r. do [...].01.2005 r. tj. za okres gdy zasiłek rodzinny był wypłacany przy rencie z tytułu niezdolności, wnioskodawcy do pracy.
W tym samym dniu zostały złożone: do Wójta Gminy K. skarga na działalność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz pismo bez oznaczenia, przedstawiające sytuację rodzinną wnioskodawcy oraz wyjaśnienia dotyczące okoliczności, które Jego zdaniem spowodowały, że od [...] maja 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. nie pobierał dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (pisma z dnia [...].03.2005 r. skierowane do Wójta Gminy wraz z pismem bez oznaczenia).
Dnia [...] marca 2005 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w odpowiedzi na skargę Pana P. złożyła obszerne wyjaśnienie, z którego wynika, że wnioskodawca w żadnym razie nie wskazał na osobę, która jakoby miała go wprowadzić w błąd, co do możliwości ubiegania się o przyznanie przedmiotowego dodatku (odpowiedź na skargę z [...].03.2005 r.).
Jednocześnie w tym samym dniu Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., skierowała odpowiedź negatywną wnioskodawcy na jego pismo z dnia [...].03.2005 r. o przyznanie dodatków dla samotnie wychowujących dzieci na okres od [...].05.2004 r. do [...].01.2005 r. wraz z należnymi odsetkami ( pismo z dnia [...].03.2005 r. [...]).
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły zasadę wyrażoną w art. 9 kpa.
Skarżący domagał się spłaty dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci za okres od [...] maja 2004 do [...] stycznia 2005. Jego zdaniem w czasie składania wniosków na zasiłki rodzinne wraz z dodatkami w 2004 r. został błędnie poinformowany przez jedną z pracownic, iż nie posiada prawa do ubiegania się o dodatek dla osób samotnie wychowujących dzieci. Skarżący twierdzi, że dopiero w lutym 2005 został poinformowany, że może ubiegać się o dodatek dla osób samotnie wychowujących dzieci.
W myśl art. 9 kpa "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Organ administracji publicznej jest więc obowiązany do udzielenia pełnej informacji stronom postępowania w granicach określonych w art. 9 zd.1 tzn. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania.
Skarżący z całą stanowczością twierdzi, że nie ubiegał się o dodatek dla osób samotnie wychowujących dzieci z powodu błędnej informacji udzielonej przez pracownika GOPS-u.
Okoliczność ta została potwierdzona w odpowiedzi na skargę złożoną przez Skarżącego do Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2005 r. ( k.38-36 akt administracyjnych). Z treści tego pisma wynika, że S.K. zaproponowała Skarżącemu pomoc przy wypełnieniu wniosku. Podczas przyjmowania tego wniosku S.K. zapytała dlaczego Skarżący nie ubiega się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Wówczas Skarżący odpowiedział, że taki dodatek mu nie przysługuje ponieważ dzieci pobierają dodatek po zmarłej matce i że takich informacji udzielił mu pracownik GOPS. Skarżący zapytał także od kiedy taki dodatek mu przysługuje i uzyskał odpowiedź, że od momentu wejścia w życie ustawy tj. od [...] maja 2004 r.
W świetle powyższych okoliczności bezsporne jest, że w sprawie doszło do naruszenia zasady udzielenia pomocy prawnej stronom postępowania. Pouczeń na podstawie art. 9 obowiązany jest udzielać organ administracji publicznej w zakresie danego postępowania administracyjnego, tak by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody (art..9 zd.1 in fine i zd.2 kpa).
Waga zasady zawartej w art. 9 kpa została wyrażona w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23. 07.1992, III A RN 40/92.
W myśl tezy do tego wyroku, obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej sprawy, powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca postawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa.
Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (m.in. informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu.
Wśród zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, zasada wyrażona w art. 9 należy do grupy zasad, za których naruszenie kodeks nie przewiduje odrębnej sankcji i których kształt z punktu widzenia organów administracyjnych jest na tyle płynny, że można ryzykować ich nieprzestrzeganie. W literaturze konsekwentnie twierdzi się, że nie wolno dla rzekomych korzyści państwa wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni- twarzą w twarz z administracją (W. Dawidowicz– Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s.91). Obowiązek wynikający z art.9 kpa, wyklucza zajmowanie przez organ prowadzący postępowanie pozycji- przeciwnika- strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje ten błąd, jako uzasadnienie wydania niekorzystnej dla strony decyzji. Zauważa się, że art.9 kpa "uchyla (...) w ogóle w stosunku do stron (...) zasadę ignorantia iuris nocet w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym" i jego nieprzestrzeganie pociąga taka samą sankcję, "jaką przewiduje k.p.a. w przypadku błędnego pouczenia co do prawa odwołania, zażalenia" (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa- Poznań 1992 s.70 in.)
Teza cytowanego wyżej orzeczenia SN wyraża dwa istotne aspekty zasady sformułowanej w art. 9 kpa. W aspekcie pozytywnym zasada ta oznacza obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz czuwania nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W aspekcie negatywnym, który został specjalnie wydobyty w omawianym orzeczeniu, zasada ta oznacza, że skutki błędnego poinformowania strony nie mają jej w żaden sposób obciążać. Taka błędna informacja rzutuje na wartość decyzji wydanej w sprawie, w której tej informacji udzielono.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sadu Administracyjnego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia ( art.9 kpa) oraz jego zakres uzależnione być powinno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc. (wyrok NSA z 28.11.2002 – II SA/Po 577/01; wyrok SN z 9.06.1999- III RN 12/99-O SNAP 10/00/375).
Z omawianej zasady wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, w których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok NSA z 7.12.1984, III SA 729/84, ONSA 1984 nr 2 poz.1179).
W związku z tym na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji.
/-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski
M.K./