IV SA/Po 272/25

IV SA/Po 272/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Maciej Busz
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. W. kwotę 1500 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania E. W. (dalej również: skarżąca; strona) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6, ust. 2 i 3, art. 85 ust. 1, art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.) - dalej: u.o.p. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uśnięcie drzewa bez zezwolenia.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy, przedstawionym w decyzji odwoławczej.
Decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wymierzył karę pieniężną w kwocie [...]zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia 18 drzew gatunku wierzba, rosnących na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb J..
W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że po otrzymaniu zgłoszenia o wycince drzew z nieruchomości o nr ewid. [...] w J., wszczęto postępowanie i przeprowadzono oględziny nieruchomości. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że usunięto 18 drzew gatunku wierzba bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia.
E. W. w odwołaniu od tej decyzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania lub wymierzenie kary dotyczącej 9 drzew, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 grudnia 2024 r. wyjaśniło, że organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, jak też dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz prawidłowy sposób wyliczył i wymierzył administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew; organ zapewnił także stronie udział na każdym etapie postępowania.
Wskazując na brzmienie art. 83 ust. 1 u.o.p., Kolegium wyjaśniło, że obowiązuje wynikająca z ochrony terenów zieleni i zadrzewień zasada uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części; stosownie do art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń; natomiast zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia lub dokonania zgłoszenia.
Według organu II instancji dyspozycja art. 88 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 u.o.p. nakłada na organ administracyjny obowiązek zbadania, czy skarżąca nie naruszyła przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie dowodowe wykazało, iż z terenu należącego do skarżącej dokonano usunięcia 18 drzew bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia. Według organu odwoławczego, wydając zaskarżoną decyzję, Burmistrz nie naruszył przepisów prawa, w szczególności art. 7, art. 77, art. 81a i art. 88 k.p.a., jak to zarzuca strona w swoim odwołaniu. Według Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy jest obszerny i wystarczający do podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.
W ocenie organu II instancji, zarzuty sformułowane w odwołaniu są niezasadne z poniżej przedstawionych powodów.
W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom skarżącej - materiał dowody potwierdził, że w dniu wycinki drzew – zgodnie ze zgłoszeniem tego faktu: 16 lipca 2022 r. – współwłaścicielem nieruchomości była E. W. oraz jej zmarły mąż J. W., którego spadkobierczynią pozostała (potwierdza to w szczególności notatka służbowa z dnia 19 lipca 2022 r. [k. 2] oraz pismo strony z dnia 31 stycznia 2023 r. [k. 175]). Na przedmiotowej nieruchomości znajdowało się 18 wierzb, które następnie zostały usunięte, co potwierdziły także oględziny nieruchomości w dniu 17 i 20 października 2022 r. (protokół z oględzin - k. 140). Co istotne, protokół ten został podpisany zarówno przez skarżącą, jak i nowego właściciela nieruchomości, co świadczy o potwierdzeniu faktów w nim zawartych.
Odnosząc się do zarzutu opóźnienia w powyższego dowodu, organ odwoławczy podkreślił, że jest niezasadny, gdyż to sama skarżąca prosiła o przełożenie terminu oględzin z powodu śmierci męża; następnie organ I instancji zobowiązany był do ustalenia kręgu spadkobierców i wreszcie, w dniu zaplanowanych oględzin, tj. 30 sierpnia 2022 r. strona poinformowała organ o wcześniejszej sprzedaży gruntu, co spowodowało konieczność zapewnienia nowemu właścicielowi udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wymiany korespondencji z nowym posiadaczem nieruchomości.
W ocenie Kolegium, ustalenie usunięcia 18 drzew bez wymaganego zezwolenia - w okresie, w którym posiadaczem nieruchomości była skarżąca, zostało ustalone na podstawie dowodów z dokumentów, fotografii i oględzin nieruchomości. Nie wymagało to wiadomości specjalnych i powołania biegłego, z uwagi na wyczerpujący materiał dowodowy wskazujący na nielegalną wycinkę drzew. Organ II instancji zwrócił również uwagę na to, że skarżąca podjęła próbę zawarcia ugody z organem I instancji i wpłatę [...] zł tytułem zadośćuczynienia. Według Kolegium, taka postawa wskazuje dodatkowo na poczuwanie się strony do odpowiedzialności za wycinkę drzew będących przedmiotem postępowania.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom skarżącej, to ona jako posiadacz nieruchomości ponosi odpowiedzialność na usunięcie drzew. Zwolnić z odpowiedzialności mogło wskazanie osoby trzeciej, która dokonała wycinki bez jej zgody, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Według organu, nie stanowi okoliczności łagodzącej fakt nieogrodzenia działki, ponieważ właściciel powinien sprawować nadzór nad swoją nieruchomością, bez względu na jej wielkość i sposób użytkowania. Organ znaczył, że istotnej jest, że skarżąca nie zgłosiła organom ścigania faktu popełnienia przestępstwa wycięcia drzew rzekomo przez osoby trzecie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika zaś, że to właśnie skarżąca wraz z mężem usunęli drzewa w związku z mającą nastąpić sprzedażą gruntu w dniu 20 lipca 2022 r. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, że to podmiot trzeci ponosi odpowiedzialność za omawiany uszczerbek w przyrodzie, co więcej - w toku postępowania wykazywała bierną postawę w tym zakresie. Nie przedstawiła dowodów, które uprawdopodobniłyby, że wycinki dokonały inne osoby niż właściciele nieruchomości. Nie przejawiała inicjatywy dowodowej, w sytuacji gdy organ poczynił starania w celu ustalenia, kto i na czyje zlecenie dokonał usunięcia drzew, w tym wezwał 10 świadków do przekazania informacji istotnych dla sprawy.
Kolegium stwierdziło również, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 211/23, że zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p., jedynie posiadacz nieruchomości może uwolnić się od odpowiedzialności za usunięcie drzew, jeśli zostanie wykazane, że inny podmiot działał bez jego zgody.
Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p. ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody - zadrzewień. Wobec tego uznał w niniejszej sprawie, że Burmistrz prawidłowo ustalił wysokość kary administracyjnej za zniszczenie drzew. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że wymierzając karę administracyjną, organ I instancji posłużył się pomiarami wykonanymi przez pracowników organu podczas przeprowadzonych oględzin. Podniósł, że zgodnie z art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Stwierdził również, że przy dokonywaniu pomiarów drzew prawidłowo zastosowano przesłankę z art. 89 ust. 4 u.o.p. i pomniejszono wyliczony obwód o 10%. Ponadto stawki 12 zł i 15 zł za 1 cm obwodu pnia, zastosowane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej, są zgodne z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r., poz. 1330).
Nadto Kolegium zauważyło, że organ I instancji zapewnił skarżącej czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego oraz umożliwił na podstawie art. 10 k.p.a. wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, z czego strona skorzystała.
Na koniec organ odwoławczy podkreślił, że na wniosek strony, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stanie się ostateczna, organ I instancji może rozłożyć karę na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat; podstawę prawną w zakresie rozłożenia kary na raty stanowi art. 88 ust. 8 u.o.p.
W skardze na decyzję organu II instancji E. W. Podtrzymując zarzuty sformułowane w odwołaniu z dnia 11 maja 2023 r., zarzuciła decyzji Kolegium przede wszystkim:
1) błędy w zakresie oceny materiału dowodowego przez organ II instancji, a w związku z tym naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77, art. 80, art. 81a i art. 88 k.p.a. m.in. poprzez:
- przyjęcie, że postępowanie dowodowe wykazało, iż z terenu należącego do skarżącej dokonano usunięcia 18 drzew bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia, podczas gdy skarżąca była współwłaścicielem, a nie wyłącznym właścicielem nieruchomości, a z dokumentacji Straży Miejskiej w S., sporządzonej po zleconej przez organ I instancji kontroli w dniu 19 lipca 2022 r., niezbicie wynika fakt stwierdzenia wycinki 9 wierzb, których wymiary i dane zostały szczegółowo udokumentowane, zaś skoro w czasie oględzin w dniach 17 i 20 października 2022 r. w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono usunięcie z działki nr [...] w J. łącznie 18 wierzb, to prawidłowy wniosek płynący z materiału dowodowego wyrażać się może jedynie w ustaleniu, że w okresie pomiędzy 20 lipca 2022 r. i 17 października 2022 r. (okres około trzech miesięcy) usuniętych zostało kolejnych 9 wierzb; przy czym w związku ze zbyciem i przeniesieniem posiadania przedmiotowej nieruchomości w dniu 20 lipca 2022 r. przez skarżącą i jej męża na uczestnika postępowania - za usunięcie kolejnych 9 drzew nie może ponosić odpowiedzialności skarżąca jako osoba, która nie była już współwłaścicielem nieruchomości, z której usunięto kolejnych 9 drzew;
- uznanie, że złożenie przez skarżącą podpisu na protokole z oględzin potwierdza przyjęcie przez nią odpowiedzialności za usunięcie wszystkich 18 drzew, podczas gdy podpisanie protokołu potwierdza jedynie fakty w nim zawarte, a więc fakt, iż w czasie oględzin z udziałem skarżącej, przedstawiciela nowego właściciela nieruchomości oraz urzędników Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w [...] w dniach 17 i 20 października 2022 r. stwierdzono usunięcie łącznie 18 drzew z działki nr [...] położonej w J.;
- uznanie przez organ II instancji, że skarżąca w sposób celowy doprowadziła do opóźnienia w przeprowadzeniu dowodu z oględzin, ponieważ zwróciła się o przesunięcie oględzin z powodu śmierci współwłaściciela nieruchomości, męża skarżącej, a dopiero następnie poinformowała o zbyciu przedmiotowej nieruchomości w dniu 20 lipca 2022 r. - co przedłużyło postępowanie i spowodowało konieczność zapewnienia nowemu właścicielowi udziału w postępowaniu i wysyłki korespondencji, podczas gdy skarżąca na dzień śmierci męża nie posiadała żadnej orientacji w sprawach formalnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a nagła śmierć męża, osoby w wieku [...] lat, spowodowała u skarżącej szok i załamanie psychiczne, co jest w świetle zasad doświadczenia życiowego uzasadnione w sytuacji utraty współmałżonka, natomiast to organ prowadzący postępowanie powinien był dążyć do zabezpieczenia dowodu z oględzin w odpowiednim czasie, aby dowód ten miał w sprawie wartość dowodową;
2) przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego polegające na uznaniu, że:
- fakt, że skarżąca podjęła próbę zawarcia ugody i zaoferowała wpłatę kwoty [...]zł świadczy o "poczuwaniu się" strony do odpowiedzialności za wycinkę wszystkich drzew, podczas gdy skarżąca gotowa była – w celu załatwienia sprawy – przyjąć odpowiedzialność za usunięcie 9 drzew, których usunięcie bezsprzecznie stwierdzono w okresie, gdy była współwłaścicielką nieruchomości, a złożenie propozycji wpłaty określonej kwoty potwierdza ówczesny brak orientacji skarżącej w przepisach dotyczących obliczania kar pieniężnych przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody oraz o zakazie ich miarkowania;
- niezgłoszenie faktu popełnienia przestępstwa wycięcia drzew jest dowodem, iż to skarżąca wraz z mężem zlecili wycinkę, podczas gdy dopiero po jakimś czasie okazało się, że mąż skarżącej nie zdołał dokonać zgłoszenia podejrzenia popełnienia przestępstwa w okresie bezpośrednio po zdarzeniu, a jak skarżąca wyjaśniała w toku postępowania - kiedy dowiedziała się, że zgłoszenia nie dokonano uznała, iż upływ około pół roku od zdarzenia oraz zbycie nieruchomości powodują, że tak późne zgłoszenie i tak nie doprowadziłoby do wykrycia sprawców, skoro nie udało się to Straży Miejskiej wkrótce po zdarzeniu;
nieuzasadnione przypisanie Skarżącej braku inicjatywy dowodowej w celu wykazania, że wycinki dokonały inne osoby niż właściciele nieruchomości - podczas gdy Skarżąca wyjaśniała, że wszystkie sprawy prowadził zmarły nagle mąż, a ona nie miała żadnej wiedzy ani orientacji w sprawach przedmiotowej nieruchomości, co więcej oczekiwanie, iż Skarżąca winna udokumentować, że żaden ze współwłaścicieli nie dokonał ani nie zlecał wycinki drzew, jest wynikiem rozumowania obarczonego błędem logicznym, jako że nie jest obiektywnie możliwe udokumentowanie nie popełnienia czynu, którego nie zamierzało się dokonać i którego się nie planowało;
3) oparcie rozstrzygnięcia przez organ II instancji na domniemaniu, a nie dowodach – poprzez niewskazanie, który dowód w ocenie organu potwierdza stawianą tezę, ze to skarżąca z mężem dokonali przedmiotowej wycinki, zwłaszcza, że skarżąca przedłożyła umowy sprzedaży nieruchomości, zawierane w wykonaniu umów przedwstępnych, z których nie wynikało żadne zobowiązanie do zmiany stanu sprzedawanych gruntów, a organ II instancji nie wskazał na podstawie jakiego dowód doszło do niewątpliwego ustalenia, że wycięcie drzew nastąpiło na polecenie skarżącej i jej męża, a taka ocena stanu faktycznego przez organ II instancji jest dowolna i nieuzasadniona, prowadzi również do naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony;
4) niedostrzeżenie przez organ II instancji, iż - pomimo, że organ I instancji wezwał 10 świadków do złożenia pisemnych wyjaśnień, to w związku z tym, że spośród 10 świadków zeznania złożyło 7 osób, z których żadna nie miała wiedzy na temat sprawców wycinki drzew z przedmiotowej nieruchomości - dowód ten nie przyczynił się do wyjaśnienia sprawy;
5) niezastosowanie przepisu art. 189d pkt 4 k.p.a. - dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w kontekście faktu, że skarżąca była w dniu stwierdzenia wycinki "biernym" współwłaścicielem nieruchomości, który nie zajmował się sprawami nieruchomości, nie miała wiedzy o wycince, a tym samym nie mogła wycince zapobiec; nie odniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w szczególności co do zgodności z prawem nałożenia opłaty karnoadministracyjnej na skarżącą w sytuacji, gdy przysługiwał jej tylko udział we współwłasności, a drugi ze współwłaścicieli nie żyje;
5) niewykazanie związku przyczynowego pomiędzy działaniami skarżącej a wycinką drzew; brak wystarczająco wnikliwej analizy stanu faktycznego - określenie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organu I instancji jako "Burmistrza Gminy [...]" zamiast Burmistrza Miasta i Gminy [...], a wskazywanie "zniszczenia" drzew może sugerować, iż stanowisko organu zawarte w zaskarżonym orzeczeniu zostało zaadoptowane z innego stanu faktycznego.
Według skarżącej, wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 88 ust. 2 u.o.p. poprzez błędne przyjęcie, że odpowiedzialność za usunięcie 18 drzew z działki nr [...], opisanych w protokole z oględzin z dnia 17 i 20 października 2022 r. ponosi skarżąca, pomimo że była jedynie współwłaścicielem w [...] części przedmiotowej nieruchomości do dnia 20 lipca 2022 r., a w tym okresie bezsprzecznie stwierdzono fakt usunięcia 9 drzew z przedmiotowej nieruchomości;
3) a ponadto, jako najdalej idący zarzut - art. 922 § 1 i 2 k.c. poprzez przyjęcie, że skarżąca ponosi odpowiedzialność jako następczyni prawna współwłaściciela J. W. i może jej zostać wymierzona kara pieniężna za delikt administracyjny, którego nie popełniła, i to w wymiarze należnym od obu współwłaścicieli.
W związku z powyższym strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona rozwinęła i umotywowała powyżej sformułowane zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Ponadto podkreśliła, że nie wiedziała, że zostało usuniętych kolejne 9 drzew w czasie, kiedy już nie była właścicielem działki; nic nie wiedziała o wycięciu tych drzew.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą nałożono na skarżącą – jako posiadacza nieruchomości odpowiedzialnego za usunięcia bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia drzewa 18 drzew gatunku wierzba, rosnących na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb J., administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną wymierza się m.in. za: 1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; 2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. Z art. 88 ust. 1 u.o.p. wynika, że kary pieniężne za uszkodzenie, zniszczenie drzewa lub krzewu oraz za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
W następnej kolejności należy podkreślić, że decyzji organu odwoławczego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
Odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia wyżej przywołanych, podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania zajętego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Miało to zaś bezpośredni związek z wynikającą z treści decyzji organu odwoławczego wykładnią i sposobem zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 i art. 89 ust. 1 i 4 u.o.p.
Po pierwsze, można powiedzieć, że organ odwoławczy poprzestał na uproszczonych ustaleniach i domniemaniach, z których wszystkie zostały przyjęte na niekorzyść strony, bez próby pogłębionego odniesienia się do poszczególnych elementów stanu faktycznego, które były kwestionowane przez skarżącą.
Nawet jeżeli zasady doświadczania życiowego i logicznego myślenia pozwalałyby na poszlakowe przyjęcie, że to faktycznie skarżąca ponosi odpowiedzialność za usunięcie wszystkich 18 drzew z terenu nieruchomości, której była współwłaścicielem, to wobec sformułowania w odwołaniu konkretnych zarzutów przeciwko tym ustaleniom, organ II instancji powie był szczegółowo wypowiedzi się co do tych okoliczności.
Zgromadzony materiał dowodowy – przy wparciu dodatkowym materiałem procesowym i analizą poszlak – może pozwalać na wysunięcie tezy, że w czasie jednego zdarzenia, tj. w dniu 16 lipca 2022 r, a zatem kiedy skarżąca była współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, doszło do usunięcia (wycięcia) większej liczy drzew niż tylko 9. Materiał pochodzący od Straży Miejskiej S. (notatka służbowa z dnia 20 lipca 2022 r. i materiał fotograficzny) wskazuje na usuniecie 9 drzew, jednakże wynika z niego, że służba ta skoncentrowała się na drzewach o obwodzie pnia przekraczającym 100 cm. Uzupełnienie materiału dowodowego może pozwolić na jednoznaczne ustalenie, czy Straż Miejska pominęła drzewa o mniejszym obwodzie, jak też, czy ktokolwiek zgłaszał nielegalną wycinkę drzew po 20 lipca 2022 r. Ujmowane prima facie (w pierwszym wrażeniu) okoliczności sprawy mogą zatem wskazywać, że na powyżej działce doszło w czasie jednego zdarzenia do usunięcia 18 wierzb, a nie tylko 9.
Wobec treści zarzutów odwołania, Kolegium powinno było zatem podjąć wysiłek w celu uzupełnienia materiału dowodowego, względnie w sposób bardziej pogłębiony umotywować ustalenia w tym zakresie.
Po drugie, Kolegium powinno także wypowiedzieć się co do odpowiedzialności skarżącej, która powołuje się na to, że była tylko współwłaścicielem tej nieruchomości w ˝ części. Przy czym Sąd zastrzega, że zasadniczo odpowiedzialność administracyjna za delikt z art. 88 u.o.p. jest odpowiedzialnością obiektywną.
Ustawodawca posłużył się w art. 88 ust. 2 u.o.p. alternatywą rozłączną, co oznacza, że administracyjna kara pieniężna może być nałożona wyłącznie na jeden z podmiotów wymienionych w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2631/22, dostępny jw.). Zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p., jedynie posiadacz nieruchomości może uwolnić się od odpowiedzialności za usunięcie drzew, jeśli zostanie wykazane, że inny podmiot działał bez jego zgody (patrz: wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 211/23, dostępny jw.).
Zestawienie treści art. 88 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p. prowadzi do wniosku, że podmiotami sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., są te podmioty, na których ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3169/17, dostępny jw.). Odmiennym przypadkiem jest zaś ten z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., w którym dochodzi do usunięcia drzewa przez inny podmiot bez zgody posiadacza nieruchomości. Jak z kolei wynika z art. 88 ust. 2 u.o.p., kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W każdym z tych przypadków trzeba też pamiętać o tym, że odpowiedzialność administracyjnoprawna za usunięcie drzewa ma charakter obiektywny.
Z art. 85 w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p. wynika obowiązek wymierzenia jednej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, obliczonej według określonych w przepisach wykonawczych stawek. W tym miejscu należy odnieść się do przepisów prawa cywilnego, które choć nie należą do systemu prawa administracyjnego zawierają normy materialne dające podstawę do określenia w decyzji administracyjnej sposobu spełnienia świadczenia pieniężnego. Zgodnie z art. 370 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) - dalej: k.c., jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej. Z kolei stosownie do art. 366 § 1 k.c., kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych (solidarność dłużników) i aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani (art. 366 § 2 k.c.). Jeśli zatem występuje kilku zobowiązanych do zapłacenia kary administracyjnej, to ich odpowiedzialność będzie solidarna (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 973/09, dostępnym jw.). Przepisy art. 922 § 1 i 2 k.c. nie zmieniają tego stanu rzeczy.
W niniejszej sprawie odpowiedzialność współwłaścicieli za usunięcie drzew byłaby solidarna, dlatego skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości (będąc zarazem spadkobierczynią zmarłego męża - drugiego współwłaściciela) może być zobowiązana do zapłacenia kary administracyjnej w pełnej wysokości. Powyższe kwestie powinny zostać w swym całokształcie rozważone i odpowiednio przedstawione w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niemniej jednak organ odwoławczy w ogóle nie zajął stanowiska w tej sprawie, do czego powinien odnieść się w sposób pogłębiony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Po trzecie, zgodnie z art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Przepis art. 89 ust. 3 u.o.p. stanowi zaś, że jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%. Natomiast w art. 89 ust. 4 u.o.p. przewidziano, że jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%.
Organ II instancji nie rozważył, czy skarżąca jako posiadacz nieruchomości mogła być zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty, co miałoby swoje przełożenie na wysokość wymierzonej kary. Organ I instancji przedstawił w tym zakresie stanowisko, jednakże dotyczyło ono wyłącznie kwestii odwodów pni usuniętych drzew (drzewa wielopniowe).
W sytuacji, w której usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną należy wymierzyć w wysokości opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było, a nie w wysokości dwukrotności takiej opłaty. Wyjątkiem od reguły ustalenia kary pieniężnej w wysokości dwukrotność opłaty jest więc usunięcie drzew zwolnionych z obowiązku ponoszenia opłat, gdyż w takim przypadku wysokość kary ma być równoważna wysokości należnej opłaty, która co do zasady byłaby ponoszona gdyby takiego zwolnienia nie było (patrz: wyroki WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1067/22 i 7 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 801/19, dostępne jw.).
Co do zasady usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia (art. 83 ust. 1 u.o.p.), przy czym zgodnie z art. 83f u.o.p., stanowi wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów – m.in. drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego (ust. 1 pkt 3) oraz drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (ust. 1 pkt 3a). W takiej sytuacji wymagane jest zgłoszenie, o którym mowa w art. 83f ust. 4 u.o.p. Przy tym przepis art. 88 ust. 1 u.o.p. wyraźnie wskazuje na takie przypadki, gdyż w pkt 6 obejmuje również wymierzanie kar za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.
Organ odwoławczy powinien był wypowiedzieć się w tej kwestii przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy w drugiej instancji.
Po czwarte wreszcie organ II instancji nie wypowiedział się w kwestii zastosowania w sprawie przepisów art. 189a i nast. k.p.a.
W ustawie o ochronie przyrody nie uregulowano materii określonej w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., to jest odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Wprawdzie w art. 89 ust. 7 u.o.p. dozwala się na niewymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew w przypadku, gdy nastąpiło to w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, jednakże zdaniem Sądu przepis ten ma inny sens i należy traktować go bardziej jako wyjątkową przesłankę negatywną wymierzenia kary (o tym świadczyłaby forma językowa przepisu), a nie regulację, z której a contrario miałoby wybrzmiewać, że zamiarem ustawodawcy było przyjmować, iż od kary za usunięcie drzew nigdy, bezwzględnie i w żadnym innym przypadku nie można odstąpić. Przy tym, nie wszystkie treści z art. 189f k.p.a. z uwagi na charakter usankcjonowanego czynu w postaci usunięcia drzew będą mogły być do niego stosowane (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 367/19, dostępny jw.). Należy przy tym pamiętać, że odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. ma charakter fakultatywny. Rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest zatem przez organ w ramach uznania administracyjnego, co ogranicza także zakres kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2251/22, dostępny jw.). Przy rozstrzyganiu na podstawie art. 189f k.p.a. należy też kierować się przesłankami wskazanymi w art. 189d k.p.a.
Organ II instancji w ogóle nie wypowiedział się co do powyższych kwestii.
Nadto należy jeszcze pamiętać o zasadzie z art. 81a § k.p.a., według której, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przepisu tego nie stosuje się wprawdzie w warunkach wskazanych w art. 81a § 2 k.p.a., wymaga to jednak odpowiednich rozważań organu odniesionych do stanu faktycznego danej sprawy – a przede wszystkim musiałyby najpierw wystąpić nierozstrzygalne wątpliwości faktyczne.
Wszystkie powyżej wskazane zastrzeżenia Sądu i uchybienia organu II instancji świadczyły o istotnym naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3, jak tez art. 189a i art. 189f k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i w powiązaniu z przepisami art. 88 ust. 1 i art. 89 ust. 1 i 4 u.o.p. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął wszelkich możliwych działań w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Doprowadziło to do co najmniej przedwczesnego wydania ostatecznej decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej za usunięcie drzew. Zarazem Sąd uznał, że ze względu na brak prawidłowego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji należy uchylić tylko zaskarżoną decyzję. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji nie zostało bowiem oparte na pełnych ustaleniach faktycznych i wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności z perspektywy przepisów prawa procesowego i materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Finalnie, rozstrzygnięcie sprawy nie było zatem również wynikiem należytej realizacji zasad legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady wzbudzania zaufania stron do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Kolegium powinno jeszcze raz przeprowadzić postępowanie odwoławcze celem prawidłowego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji. Ponownie prowadząc postępowanie, organ II instancji uwzględni przedstawioną wykładnię prawa i wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 1500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd uwzględnił wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpisu stosunkowego od skargi).