IV SA/Po 115/21

IV SA/Po 115/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 2451/21 - Wyrok NSA z 2024-06-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. P. i A. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. i A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] października 2019 r. [winno być 2020 r. – uw. Sądu] nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu WWINB wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. (sygn. akt: [...] [...]) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym pobudowanego na działce położonej w M. nr [...] sklepu spożywczego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. (sygn. akt: [...]) organ II instancji odmówił uchylenia bądź zmiany decyzji PINB z dnia [...] lipca 2000 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. (sygn. akt: [...]) organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej w M. nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód opadowych. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. (sygn. akt: [...]) organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. G. i A. P. złożyli do organu I instancji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, tj. budowy budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym (działka nr [...]). Dnia [...] czerwca 2019 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Nie stwierdzono, ażeby od dnia ostatniej kontroli nieruchomości (tj. dnia [...] lipca 2005 r.) stan faktyczny uległ jakiejkolwiek zmianie.
W dniu [...] lipca 2019 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w M. nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...].
Zażalenie na postanowienie PINB, pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., wnieśli G. i A. P., z zachowaniem ustawowego terminu. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. (sygn. akt: [...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Postanowienie WWINB z dnia [...] września 2019 r. stało się przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. WSA, wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. (sygn. akt: IV SA/Po 971/19), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie PINB.
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji, pismem z dnia [...] września 2020 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce nr ewidencyjnym [...], położonej w M. nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2020 r., PINB umorzył prowadzone postępowanie administracyjne, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji, wnieśli G. i A. P., z zachowaniem ustawowego terminu.
Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Zgodnie z definicją zawartą w komentarzu do k.p.a. autorstwa H. Knysiak-Sudyki, "bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10.05.2012 r., IIGSK 467/11, LEX nr 1219036). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.04.2014 r., VIII SA/Wa 112/14, LEX nr 1468433T (opublikowano: WKP 2019).
Mając na uwadze argumenty podniesione przez skarżących we wniesionym odwołaniu, WWINB wyjaśnił, iż istnieje zasadnicza różnica między "bezprzedmiotowością" prowadzonego postępowania (art. 105 § k.p.a.), a "tożsamością sprawy", która uniemożliwia wszczęcie postępowania w pierwszej kolejności (art. 61 a § 1 k.p.a.). Jak wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt: II OSK 1507/18) "wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego". Dalsza część zacytowanego powyżej wyroku NSA wskazuje, iż tożsamość spraw będzie występowała wtedy, gdy "występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy".
Na podstawie posiadanych dokumentów, PINB (postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r.) oraz WWINB (postanowienie z dnia [...] września 2019 r.) stwierdzili pierwotnie, iż w niniejszej sprawie takowa tożsamość stosunku administracyjnoprawnego bezsprzecznie zachodzi, co w interpretacji organów nadzoru budowlanego uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Faktem jest jednak, iż w/w rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt: IV SA/Po 971/19). W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazał, iż "niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia 'z innych uzasadnionych przyczyn' w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy, bez formalnego wszczęcia takiego postępowania". Sytuacja taka miała w istocie miejsce w niniejszej sprawie, albowiem organ pierwszej instancji poprzedził odmowę wszczęcia postępowania dokonaniem kontroli (tj. kontrola z dnia [...] czerwca 2019 r.). Tym samym, na gruncie obowiązujących przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, PINB obligowany był wszcząć postępowanie administracyjne. Organ pierwszej instancji zastosował się do zaleceń Sądu (art. 153 p.p.s.a.), zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce nr ewidencyjnym [...], położonej w M. nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...] (pismo z dnia [...] września 2020 r.).
W wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. WSA odniósł się również do stanowiska organów nadzoru budowlanego, jakoby przedmiotowa sprawa została już wcześniej zakończona. Sąd wskazał, iż "organy odwołały się przy tym do treści decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym pobudowanego na działce położonej w M. nr [...] sklepu spożywczego; decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie uchylenia bądź zmiany decyzji PINB z dnia [...] lipca 2000 r. / decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej w M. nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód odpływowych oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Do akt sprawy załączono powyższe decyzje, jednak nie załączono dokumentacji poprzedzającej ich wydania. Co prawda w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. wskazano, że stan zabudowy się nie zmienił, jednakie brak jakiejkolwiek wcześniejszej dokumentacji uniemożliwia zweryfikowanie powyższych twierdzeń". Mając na uwadze powyższe, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji dokonał ponownej analizy akt sprawy. Ustalono, że sprawa legalności sklepu spożywczego była już przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB, a zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. (sygn. akt: [...]), którą organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym rzeczonego sklepu, stwierdzając iż powstał on zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Co więcej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. (sygn. akt: [...]) organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej w M. nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód opadowych. Zarówno w trakcie pierwszego z prowadzonych postępowań (tj. postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2000 r.), jak i w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...] czerwca 2019 r., inwestor przedłożył pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1993 r. (sygn. akt: [...]). Porównując dokumentację zgromadzoną na potrzeby postępowań prowadzonych w 2000 r. oraz w 2005 r. z wnioskami z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...] czerwca 2019 r., organ pierwszej instancji stwierdził, iż obiekt został wybudowany i znajduje się w stanie zgodnym z w/w decyzją o pozwoleniu na budowę. WWINB, dokonując analizy posiadanych akt sprawy, przychyla się w tej kwestii do stanowiska PINB.
Podsumowując WWINB stwierdził, że organ I instancji, wbrew twierdzeniom skarżących, zastosował się do wszelkich zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 26 lutego 2020 r. (sygn. akt: IV SA/Po 971/19). Wszczęto postępowanie administracyjne, a następnie dokonano analizy posiadanych akt sprawy, stwierdzając że przedmiotowe obiekty zostały postawione legalnie, zgodnie z dokumentacją zatwierdzoną przez właściwe organy. Innymi słowy, postępowanie prowadzone przez PINB straciło swój przedmiot, stając się tym samym bezprzedmiotowym. Oznacza to, iż niemożliwym było nałożenie przez organ pierwszej instancji jakichkolwiek obowiązków na właściciela, a co za tym idzie - dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Zasadność takiego stanowiska potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019 r. (sygn. akt: II SA/Po 226/19), zgodnie z którym "na gruncie p.b. postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów". Nie znajdując podstaw do wydania nakazów lub zakazów, organ pierwszej instancji zasadnie umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne.
Skargę na decyzję WWINB z dnia [...] grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli G. P. i A. P..
Zarzucili jej:
1. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego całkowite pominięcie i niezastosowanie, pomimo przesłanek uzasadniających, że doszło do samowoli budowlanej i przekroczenia granicy działek przy budowie sklepu oraz budynku gospodarczego;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie:
a. polegające na przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i przekroczenia granic na w/w działce poprzez pobudowanie budynków na rowie melioracyjnym nie było dotychczas prowadzone, a sprawa nie została rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, w istniejącym stanie faktycznym,
b. polegające na przyjęciu, że w sprawie nr [...] oraz w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa uzasadniająca umorzenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy w rzeczywistości zarówno przedmiot sprawy, jak i występujące w niej podmioty nie są tożsame,
c. polegające na uznaniu, iż mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodzi w niniejszej sprawie brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy,
3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę przedmiotowego postanowienia, a polegający na przyjęciu, że wcześniejsza sprawa była rzekomo tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a także dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym w sytuacji, gdy uprzednie postępowanie dotyczyło niedrożności rowu melioracyjnego i niemożności odpływu wód opadowych wobec pobudowania opłotowania z pełnymi fundamentami, a niniejsza sprawa dotyczy samowoli budowlanej polegającej na przekroczeniu granic działki przy budowie sklepu i budynku gospodarczego, a stan faktyczny uległ zmianie w stosunku do uprzedniego okresu,
4. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7a kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób niekorzystny dla strony, pomimo istniejących wątpliwości co do tożsamości podmiotowej i przedmiotowej w związku z przebudową posadowionych budynków i opłotowania,
5. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału oraz jego dowolną ocenę, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, zatem zaistniała tożsamość podmiotowa i przedmiotowa,
6. niezastosowanie się przez organ do wytycznych wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.02.2020r., w sprawie IV SA/Po 971/19 i umorzenie postępowania pomimo braku przesłanek.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ niewłaściwie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, zatem winno podlegać umorzeniu w całości z urzędu. Nie sposób zgodzić się bowiem, że brak jest podmiotu, przedmiotu i podstawy prawnej do prowadzenia postępowania. Niewątpliwie bowiem zawisła sprawa jest sprawą administracyjną i winna zostać merytorycznie rozpoznana. PINB niezasadnie uznał, że postępowanie w tożsamej sprawie zostało już rozstrzygnięte, zatem dalsze procedowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że rzekomo sprawa administracyjna została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Uprzednie postępowanie dotyczyło niemożności spływu wód opadowych do rowu melioracyjnego spowodowanej pobudowaniem ogrodzenia z pełnymi fundamentami. Postępowanie nr [...] miało bowiem na celu sprawdzenie prawidłowości zabudowy w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego w związku z jego niedrożnością oraz brakiem odpływu wód opadowych. Obecnie natomiast w ocenie skarżących doszło do samowoli budowlanej, gdyż przekroczono granice zabudowy oraz naruszono granice działek przy wznoszeniu budynków gospodarczych oraz sklepu. Nie sposób uznać zatem, że w w/w sprawach zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Nie sposób bowiem uznać za tożsame niemożności spływu wód opadowych do rowu melioracyjnego oraz przekroczenia granic zabudowy na skutek samowoli budowlanej. Jednocześnie przypomnieć trzeba, jak podkreślił Sąd Okręgowy w P. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...].06.2018 r., w sprawie o sygn. [...] z powództwa J. K. przeciwko J. i T. K., że: "pozwani mogli wybudować i budynek sklepu, i garażu, skoro uzyskali stosowne pozwolenia, mogli też wybudować murowany płot i po części skanalizować rów - ale tylko w takim zakresie, w jakim nie wpłynęłoby to na funkcjonowanie nieruchomości sąsiedniej i - oczywiście - jeżeli uzyskaliby stosowne zezwolenia, czego odnośnie zabudowania rowu nie stwierdzono" (nie uzyskano bowiem żadnych pozwoleń wodno-prawnych, a tym samym wydane im uprzednio pozwolenia nie obejmowały posadowienia przedmiotowych budowli na rowie melioracyjnym). Jednocześnie Sąd zauważył, że "zarówno z pisemnej opinii biegłego jak i wyjaśnień biegłego złożonych na rozprawie przed sądem pierwszej instancji wynika, że murowany płot wzniesiony przez pozwanych na pełnym szczelnym fundamencie, posadowionym co najmniej do 1 metra pod powierzchnią gruntu, spowodował, że wody z nieruchomości należącej do powoda nie mogą spływać do kanału melioracyjnego." Skarżący podkreślili, że wyrazili zgodę na pobudowanie przez sklepu w granicy działki, a nie z jej przekroczeniem, co niewątpliwie uznać należy za samowolę budowlaną.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postępowania J. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Niniejsza skarga została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji WWINB, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu w całości postępowania w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w M. nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...].
W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
W wyroku w sprawie IV SA/Po 971/19 Sąd wskazał, że "odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 615/17, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima fakcie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji, przeprowadził czynności wyjaśniające, w tym dokonał czynności kontrolnych (...) Już samo podejmowanie czynności wyjaśniających stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 61a § 1 K.p.a., gdyż czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie."
Sąd w powołanym wyroku zauważył także, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania było uznanie, że przedmiotowa sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta. Do akt sprawy załączono wcześniejsze decyzje, jednak nie załączono dokumentacji poprzedzającej ich wydania, co uniemożliwia zweryfikowanie tego twierdzenia. W sprawie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. - niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy, bez formalnego wszczęcia takiego postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB wszczął dnia [...] września 2020 r. postępowanie administracyjne, a także uzupełnił akta sprawy o dokumentację poprzedzającą wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym pobudowanego na działce położonej w M. nr [...] sklepu spożywczego; decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie uchylenia bądź zmiany decyzji PINB z dnia [...] lipca 2000 r.; decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej M. nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania zostały zatem prawidłowo wykonane.
Zgromadzony materiał dowodowy zawiera w szczególności pozwolenie na budowę sklepu spożywczego z [...] maja 1993 r., protokoły z przeprowadzonych oględzin z dnia [...] marca 2000 r., 21 grudnia 2000 r. oraz 22 lipca 2005 r. Treść tej dokumentacji koresponduje z wydanymi w latach 2000 – 2006 decyzjami organów nadzoru budowlanego. Pozwala także na zweryfikowanie i stwierdzenie zaistnienia tożsamości przedmiotowej spraw: obecnie rozpatrywanej i tej zakończonej ostateczną decyzją PINB z [...] sierpnia 2005 r. Poprzednik prawny skarżących J. K. wystąpił wówczas do organu I instancji o wizję lokalną na posesji nr [...], wskazując, że przez posesję tę przebiega rów melioracyjny oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], który to rów zabudowany został budynkiem gospodarczym i w części sklepem (nie sygnalizował zatem, by budynki wzniesione zostały – choćby częściowo – na jego działce). W rezultacie PINB dnia [...] lipca 2005 r. wszczął postępowanie w sprawie sprawdzenia zgodności pobudowania obiektów budowlanych na nieruchomości w M. nr [...], które powodują wstrzymanie odpływu wód opadowych rowem melioracyjnym. Przeprowadzone dnia [...] lipca 2005 r. oględziny wykazały m. in., że "Przy granicy z działką nr [...] w M. nr [...] na działce [...] pobudowane jest ogrodzenie (...) oraz budynek garażowy, gospodarczy i budynek sklepu spożywczego." Protokół ten został bez zastrzeżeń podpisany przez J. K. i J. K. (w tym miejscu zauważyć należy rozbieżność w aktach administracyjnych co do pisowni nazwiska, które pojawia się w formie "Kobus" oraz "Kobuz", co nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy), którzy w szczególności nie wskazywali na przekroczenie granic działki. Wątek przekroczenia granicy działki przy budowie sklepu i budynku gospodarczego nie pojawia się w dokumentacji z lat 2000 – 2006, ani nawet we wniosku skarżących z dnia [...] maja 2019 r. (k. 33 akt adm.).
W trakcie kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdzono, że stan istniejący nie zmienił się w stosunku do przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2000 r. i [...] lipca 2005 r. W załączniku nr [...] do protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r. A. P. oświadczył jedynie, że podtrzymuje swój wniosek złożony do PINB. Nie zwrócił jednak uwagi na przekroczenie granicy działek ani nie zasygnalizował, że stan faktyczny na nieruchomościach zmienił się od czasu czynności kontrolnych w latach 2000 i 2005.
Co do podnoszonej w skardze kwestii działki nr [...] zauważyć trzeba, że także ta kwestia była przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego w przeszłości. Już w decyzji PINB z dnia [...] lipca 2000 r., stwierdzającej pobudowanie budynku sklepu zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, zauważono, że mapa sytuacyjna geodezyjna stanowiąca integralna cześć projektu budowlanego, obrazująca lokalizacje sklepu spożywczego, nie wykazuje przebiegu rowu melioracyjnego przez powyższą działkę. Z kolei w decyzji WWINB z dnia [...] października 2005 r., w odpowiedzi na zarzut niewłaściwego wykonania mapy i pominięcia działki publicznej, na której ulokowany jest rów melioracyjny, wskazano, że właściwym do wyjaśnienia tego zagadnienia jest organ zajmujący się sprawami z zakresu geodezji, a nie organ budowlany.
W opisanych realiach sprawy Sąd uznał, że podniesienie przez skarżących dopiero w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. kwestii przekroczenia granicy działki nie może mieć wpływu na ocenę tożsamości przedmiotu spraw. Co więcej: zauważyć należy, że w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. wskazano, że przekroczenie granic na działce nastąpiło "poprzez pobudowanie budynków na rowie melioracyjnym" (czyli na działce nr [...]), nie zaś na działce skarżących. Dopiero w skardze do WSA pojawia się sugestia naruszenia praw skarżących: "Zauważyć przy tym trzeba, że wyraziliśmy zgodę na pobudowanie przez Państwa K. sklepu w granicy działki, a nie z je przekroczeniem, co niewątpliwie uznać należy za samowolę budowlaną".
W ocenie Sądu zgromadzony i przeanalizowany przez organy obu instancji materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżących z dnia [...] maja 2019 r. inicjujący postępowanie, w ramach którego wydana została zaskarżona decyzja dotyczy innego przedmiotu niż ten, którego dotyczyło postępowanie zakończone ostateczną decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2005 r., a mianowicie innego niż kwestia prawidłowości zabudowy na działce nr [...] budynkiem gospodarczym i sklepem spożywczym w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego. Dookreślenie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. "które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód opadowych" nie ograniczyło postępowania jedynie do kontroli skutków jakie owa zabudowa miała wywoływać, ale dotyczyło prawidłowości zabudowy. Obecnie skarżący – począwszy od zażalenia z dnia [...] sierpnia 2019 r. – jedynie zwracili uwagę na inny aspekt prawidłowości zabudowy w postaci budynku sklepu i budynku gospodarczego, co pomijając już niepowoływanie przez skarżących żadnych nowych środków dowodowych, nie tworzy przedmiotowo nowej sprawy administracyjnej. Zasadne jest zatem stanowisko organów o zaistnieniu przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja WWINB nie jest dotknięta takimi wadami, które, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z porządku prawnego. Skutkuje to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.