IV SA/PO 1043/11

II SA/Łd 690/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83b ust. 1 pkt 7, art. 83b ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 19 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 roku sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 maja 2023 roku znak KO.462.8.2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 27 lutego 2023 roku znak OS.613.14.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej G. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 30 maja 2023 r. nr KO.462.8.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 27 lutego 2023 r. znak: OS.613.14.2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. znak: OS.613.14.2023 Starosta Bełchatowski, po rozpatrzeniu wniosku Gminy B. z dnia 27 stycznia 2023 r., reprezentowanej przez M. B.-S., odmówił wydania zezwolenia na usunięcie 6 szt. drzew gat.: 3 szt. topoli osiki (o obwodach pni: 130 cm, 47 cm, 74 cm), 2 szt. dębów szypułkowych (o obwodach pni: 143 cm + 115 cm, 100 cm), 1 szt. klonu pospolitego (o obwodzie pnia: 130 cm), rosnących na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. B., której właścicielem jest Gmina B. (sklasyfikowanej w ewidencji gruntów i budynków jako droga – "dr"). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jak wynika z relacji wnioskodawcy, działka, na której rosną planowane do usunięcia drzewa, stanowi drogę wewnętrzną, zaś drzewa rosną bezpośrednio w pasie drogowym. Ruch pojazdów na drodze jest utrudniony, "właściciele" wystąpili do Urzędu Gminy o udrożnienie drogi, w celu jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Podczas dokonywania oględzin (w dniu 16 lutego 2023 r.) stwierdzono obecność drzew gatunku topola osika (3 szt.), dąb szypułkowy (2 szt.), klon pospolity (1 szt.). Podczas wizji terenowej nie stwierdzono śladu drogi jako obiektu budowlanego (brak infrastruktury drogowej na działce), działka została wytyczona przez geodetę w postaci nabitego palika. Działki sąsiadujące ze wskazaną we wniosku działką to pola uprawne, na jednej z nich powstaje inwestycja (montaż paneli fotowoltaicznych). Przedmiotowe drzewa charakteryzują się następująco: • topola osika o obwodzie pnia 130 cm (mylnie określonym we wniosku jako 140 cm), topola osika o obwodzie 47 cm oraz topola osika o obwodzie pnia 74 cm (mylnie określonym we wniosku jako 68 cm) - drzewa o prawidłowej zdrowotności i żywotności; brak oznak chorobotwórczych; korony wysoko osadzone z pojedynczymi posuszowymi gałęziami; pnie proste; • dąb szypułkowy o obwodzie pnia 143 cm i 115 cm (drzewo dwupienne), dąb szypułkowy o obwodzie pnia 100 cm - drzewa zdrowe, żywotne; korony wysoko osadzone z pojedynczymi posuszowymi gałęziami, brak oznak chorobotwórczych; pnie proste - na pniach obecność porostów z gatunku obrost modry i mech; • klon pospolity o obwodzie pnia 130 cm - drzewo zdrowe, żywotne; korona wysoko osadzona, bez posuszu; pień prosty z pędem odroślowym; na pniu obecność porostu z gatunku obrost modry. Na dzień przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono występowania gatunków chronionych, gniazd, dziupli. Organ zaznaczył, że rozpatrywany wniosek został uzasadniony koniecznością udrożnienia drogi w celu jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie i obiektywnie wskazuje jednak, że na działce nr ewid. [...] nie występuje obiekt budowlany, jakim jest droga. W miejscu występowania drzew przewidzianych do usunięcia, teren działki jest nieprzystosowany dla ruchu pojazdów - teren jest nierówny. Droga o nawierzchni wyłącznie gruntowej nie jest bowiem obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane. Samo ustalenie, że na nieruchomości znajduje się droga gruntowa nie przesądza jeszcze o kwalifikacji tej drogi jako obiektu budowlanego, albo też jedynie jako fragmentu powierzchni ziemi (działki). Zmiana nawierzchni na wcześniej istniejącej drodze w granicach pasa drogowego stanowić będzie jej przebudowę podlegającą obowiązkowi zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Natomiast ustalenie, że dopiero wskutek wykonania robót budowlanych doszło do utwardzenia działki skutkuje kwalifikacją tych robót jako budowy drogi podlegającą obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Wnioskodawca stwierdził, że nie zamierza na działce prowadzić działań inwestycyjnych określonych w ustawie - Prawo budowlane, wobec czego wniosek Gminy należało rozpatrywać tylko i wyłącznie na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego i wskazanych we wniosku przyczyn zamierzonego usunięcia drzew. Organ dodał, że przedmiotowe drzewa są drzewami zdrowymi i żywotnymi, nie wykazują żadnych oznak chorobotwórczych, które wskazywałyby, że drzewa zmierzają ku obumarciu. Organ podjął niezbędne czynności w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy i uznał, że skoro omawiane drzewa nie rosną w granicach pasa drogowego drogi, a zamierzeniem strony nie jest budowa drogi, a wyłącznie likwidacja istniejącego zadrzewienia, tzw. "udrożnienie" działki nr ewid. [...], to wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Prawna ochrona drzew jest ukierunkowana na zachowanie drzew jako elementu przyrody, co wynika z ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 127 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ochrona ta jest realizowana m.in. poprzez ograniczenie możliwości wycinania drzew i krzewów. Mając na uwadze stan faktyczny drzew, argumenty strony oraz kierując się zasadą przezorności i zrównoważonego rozwoju Starosta Bełchatowski uznał, że nie ma podstaw do wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina B. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu kwestii interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 2. art. 11 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady przekonywania, 3. art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia kwestii zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego oraz mieszkańców budynku mieszkalnego, 4. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, 5. art. 125 pkt 3 i pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że ocena stanu zdrowotnego nie jest wystarczającą podstawą do odmowy wydania zezwolenia na jego wycięcie. Odmowa zezwolenia na usunięcie drzew winna być szczegółowo, wnikliwie i logicznie uzasadniona w decyzji z podaniem kryteriów, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uzasadnieniem decyzji w sposób ogólny, odnoszący się głównie do oceny drogi w kontekście prawa budowlanego, a także w kontekście stanu zdrowotnego drzew. W ocenie wnioskodawcy koniecznym było m.in. przeprowadzenie przez organ prowadzący postępowanie dowodów mających na celu weryfikację okoliczności wskazanych we wniosku, a mianowicie zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego oraz potrzeby udrożnienia drogi wynikającej z racjonalnej gospodarki, jednak organ weryfikacji tej nie przeprowadził. Organ powinien był ustalić wpływ drzew na funkcjonowanie drogi wewnętrznej oraz bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, bo tylko wtedy możliwa jest ocena czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przez nienależyte wyważenie interesu społecznego i uzasadnionych interesów stron postępowania (art. 7 K.p.a.). Skarżąca podkreśliła, że w ewidencji gruntów działka, na której znajdują się drzewa, jest sklasyfikowana jako droga i właściciel, tj. Gmina B. chce ją użytkować zgodnie z ewidencją, czyli jako drogę zapewniającą rolnikom możliwość dojazdu do pól uprawnych. Stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie jak sklasyfikowany jest dany obszar. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracyjne, czy też sąd i w sposób odmienny sklasyfikować dany obszar. W odniesieniu do argumentu, iż na działce nr ewid. [...], nie występuje obiekt budowlany, jakim jest droga, wskazano, iż zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym drogą jest również droga o nawierzchni gruntowej, w tym droga o nawierzchni z gruntu rodzimego (art. 2 pkt 2a). Tym samym do przedmiotowej drogi wewnętrznej gruntowej nie mają zastosowania przepisy prawa dotyczące obiektu budowlanego. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych pod pojęciem wyrobu budowlanego należy rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L. z 2011 r. Nr 88 z późn zm.) - dalej r.z.w.w. Zgodnie z kolei z art. 2 pkt 1 r.z.w.w., wyrób budowlany oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Zdaniem strony organ miał obowiązek rozważyć kwestię usunięcia drzew w kontekście wymogów racjonalnej gospodarki, na co wskazuje również treść art. 125 pkt 3 u.o.p. Zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu rośliny nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone w związku z ochroną życia i zdrowia ludzi (pkt 9), przy czym dopuszczalną przyczyną usunięcia drzew w świetle art. 125 pkt 3 u.o.p. jest również racjonalna gospodarka. We wskazanym przepisie prawodawca posłużył się określeniem "niszczenie" - pojęcie to występuje w znaczeniu odnoszącym się do wszystkich przypadków unicestwienia czy przetwarzania zasobów przyrodniczych, także w związku z ich prawidłową eksploatacją, w tym usuwaniem drzew. Zdaniem strony poprzez art. 83 ust. 1 u.o.p. ustawodawca pozwala odstąpić od zasady nakazującej chronić drzewa przed wycięciem wyłącznie w przypadkach szczególnych, jeżeli wymaga tego uzasadniony interes wnioskodawcy w szczególności znajdujący odbicie w okolicznościach wskazanych w art. 125 pkt 3 u.o.p. W treści art. 125 pkt 3 u.o.p. kryją się więc dyrektywy wyboru rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Dotyczą one również wymogów związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do kwestii dotyczącej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, zatem naruszył wymogi określone wart. 107 § 1 K.p.a. W opinii strony bez wątpienia dbałość o środowisko jest bardzo istotna, jednak ważniejsza jest ochrona ludzkiego życia. W przedmiotowej sprawie wymaga ona podjęcia stosownych działań mających na celu wyeliminowanie czynnego zagrożenia w ruchu drogowym, w postaci rosnących bezpośrednio w pasie drogowym drzew. Skarżąca wskazała, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest drogą gruntową służącą głównie rolnikom jako dojazd do pól uprawnych, a rosnące w pasie drogowym drzewa stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i znacznie ten dojazd utrudniają, wręcz uniemożliwiają. Tymczasem zgodnie z art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, kto naraża człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Skarżąca końcowo stwierdziła, że niedopełnienie obowiązku płynącego z prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami prawa administracyjnego, jak również niezgodnie lub w sposób oczywisty wadliwie, świadczy o rażącym naruszeniu prawa w prowadzonym postępowaniu.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 30 maja 2023 r. nr KO.462.8.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w każdej sprawie dotyczącej zezwolenia na wycięcie drzewa organ indywidualnie winien rozważać kolizję interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości. W toku rozpoznawania wniosku obowiązkiem organów było dokonanie oceny wartości przyrodniczych wnioskowanych do wycięcia drzew oraz oceny słusznego interesu wnioskodawców, a w razie konieczności - rozważenie także innych okoliczności przemawiających za wyrażeniem lub odmową udzielenia zezwolenia, co mieści się w ramach orzekania w granicach uznania administracyjnego. Organy zobowiązane były do weryfikacji wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew - co z kolei wynika z obowiązującej organy zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie powodem wystąpienia strony z wnioskiem o usunięcie drzew było to, że drzewa rosną na działce sklasyfikowanej jako droga (droga wewnętrzna), "ruch pojazdów jest utrudniony, a wręcz niemożliwy. Mieszkańcy sąsiednich działek wystąpili do Wójta Gminy B. o udrożnienie przedmiotowej drogi, w celu jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem". Strona nie załączyła jednak do akt sprawy wystąpień właścicieli sąsiednich nieruchomości, dla których rosnące drzewa utrudniają przemieszczanie się po drodze, a zatem brak jest możliwości zweryfikowania przedstawionego twierdzenia. Strona załączyła do wniosku dokumentację fotograficzną obrazującą wnioskowane do usunięcia drzewa. Podczas oględzin w dniu 16 lutego 2023 r., dokonanych przez pracowników Starostwa Powiatowego w B., w obecności przedstawiciela wnioskodawcy, stwierdzono m.in., że w terenie nie stwierdzono drogi, jako obiektu budowlanego (działka wyznaczona przez geodetę w postaci nabicia palików). Działki sąsiadujące z działką, na której rosną drzewa, to pola uprawne, zaś na jednej z nich powstaje inwestycja (montaż paneli fotowoltaicznych). Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, iż póki co, nie zachodzą w niniejszej sprawie podstawy do udzielenia zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew. Dobry stan zdrowotny drzew (stwierdzony w trakcie oględzin drzew) nie daje obecnie podstaw do wydania decyzji zezwalającej na ich usunięcie ze środowisk przyrodniczego. Drzewa nie zamierają oraz nie stwarzają realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dokonane oględziny nie potwierdziły, iż wnioskowane do usunięcia drzewa wchodzą w bezpośredni kontakt z infrastrukturą techniczną (sieć energetyczna, wod-kan), zagrażają jakimkolwiek obiektom budowlanym. Drzewa rosną, co prawda, na działce sklasyfikowanej jako droga, ale jest to droga wewnętrzna stanowiąca dojazd do pól uprawnych. Naprzeciwko drzew znajduje się tylko jedna, ogrodzona działka, na której w trakcie oględzin stwierdzono montaż paneli fotowoltaicznych. Droga jest gruntowa, zaś właściciel terenu - Gmina B., nie ma w planach jej przebudowy. Na podstawie zgromadzonego materiału trudno zatem uznać, iż drzewa zagrażać mogą bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Strona wnioskująca nie przedstawiła przy tym żadnego dowodu, np. oświadczeń właścicieli nieruchomości sąsiednich, korzystających z drogi, którzy wskazywaliby na trudności w poruszaniu się sprzętem polowym po drodze (choć we wniosku odwołuje się do takich wystąpień). Zauważyć w tym miejscu należy, iż twierdzenie, że ciężar dowodzenia spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, jest słuszne, niemniej jednak, jeśli strona odwołuje się do okoliczności, które w jej ocenie przyczynić się mogą do wydania pozytywnej dla niej decyzji, to sama winna dostarczyć dowody przemawiające za jej stanowiskiem. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu. Strona zwróciła uwagę w odwołaniu na potrzebę przeprowadzenia w tym zakresie przez organ niezbędnych dowodów. Nie wskazała jednak, jakie miałyby być to dowody. Jak to już wskazano wyżej, organ na podstawie oględzin ocenia, czy w konkretnym stanie faktycznym, drzewa mogą zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia. Subiektywne przekonanie strony (jeśli nie wykaże, iż rzeczywiście spadające gałęzie uszkodziły pojazdy, inne mienie, rolnicy poruszający się sprzętami rolniczymi zmuszeni są omijać drzewa), nie może przesądzać o potrzebie usunięcia drzew. W rozpatrywanej sprawie strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających konieczność usunięcia drzew. W ocenie Kolegium przedmiotowe drzewa wykazują duże walory przyrodnicze oraz spełniają ważne funkcje w środowisku przyrodniczym, np. zmniejszanie ilości CO2, produkowanie tlenu oraz zmniejszanie zanieczyszczenia powietrza poprzez oczyszczanie z pyłu i kurzu, przechwytywanie przez system korzeniowy nadmiaru wody opadowej. Eliminacja zatem ze środowiska na tym terenie drzew zdrowych, nie ma uzasadnionych podstaw. W ocenie Kolegium, w świetle powyższych wywodów, również nowe nasadzenia nie zrekompensowałyby straty dla środowiska po usunięciu drzew z tego terenu. Pewne zaś niedogodności dla rolników związane z rosnącymi wzdłuż drogi drzewami mogą wszak zostać usunięte poprzez redukcję części korony drzew (gałęzi, które zwisają nad terenem po którym poruszają się sprzętami rolniczymi), a nie poprzez ich całkowitą eliminację ze środowiska. Przeprowadzona wizja terenowa nie potwierdziła potrzeby usunięcia drzew, jak również prowadzone postępowanie nie ujawniło żadnych innych powodów przemawiających za usunięciem przedmiotowych drzew, zatem organ I instancji prawidłowo, w ocenie Kolegium, uznał, że z punktu widzenia szeroko rozumianego interesu społecznego oraz troski organów administracyjnych o ochronę wartości przyrodniczych, w tym zieleni na terenach wiejskich, wskazane jest zachowanie przedmiotowych drzew w celu utrzymania różnorodności gatunkowej zieleni na terenach wiejskich. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nie mają one wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina B., reprezentowana przez Wójta Gminy B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 1 i § 2 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że organ ten nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 2) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i nieustalenia lokalizacji drzew względem granic działki drogowej wnioskodawcy, a także zaniechania wezwania Gminy B. do złożenia pisemnych wystąpień mieszkańców o udrożnienie drogi; 3) art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w pkt 3, 5 i 6 odwołania; 4) art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty Bełchatowskiego, 5) art. 8 K.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych; 6) art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że interes społeczny w niniejszej sprawie polega wyłącznie na zachowaniu istniejącego zadrzewienia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w przedmiotowym przypadku interes społeczny polega w szczególności na zapewnieniu swobodnego i bezpiecznego dojazdu do pół uprawnych za pośrednictwem gruntowej drogi gminnej, tak aby rolnicy dojeżdżający do własnych pół nie byli zmuszeni do bezprawnego poruszania się po prywatnych działkach i co istotne niszczenia płodów rolnych. W świetle obowiązujących przepisów prawnych dojazd winien odbywać się po działce drogowej, a nie w sposób sprzeczny z prawem tj. po prywatnym gruncie rolnym wykorzystywanym pod uprawy. Należy również uwzględnić okoliczność, iż w przypadku, kiedy płody rolne osiągają pewną wysokość wzrostową nie ma możliwości przekierowania toru jazdy z drogi gminnej na uprawiane działki prywatne. Wówczas pojazdy poruszają się po gruntowej drodze gminnej, próbują omijać drzewa rosnące na drodze, co niewątpliwie stanowi zagrożenie dla osób poruszających się po drodze. Ponadto w przypadku wystąpienia konieczności przeprowadzenia jakichkolwiek akcji ratunkowych (gaszenie pożaru, konieczność udzielenia pomocy medycznej) możliwość przeprowadzenie szybkiej i sprawnej akcji ratującej życie nie będzie możliwe do przeprowadzenia. Prawdopodobieństwo wystąpienia konieczności akcji ratunkowych, szczególnie gaszenie pożaru obecnie jest duże chociażby ze względu na występującą suszę i sąsiednią lokalizację paneli fotowoltaicznych. Redukcja korony drzew nie rozwiąże problemu, ponieważ tak jak wskazano powyżej problemem jest to, że drzewa rosną bezpośrednio na drodze gruntowej gminnej i uniemożliwiają swobodny i bezpieczny przejazd. Gmina B. jako właściciel i zarządca terenu, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podejmuje działania zmierzające do wykonania powyżej przywołanych obowiązków, w szczególności polegających na wyeliminowaniu czynnego zagrożenia w ruchu drogowym, w postaci rosnących bezpośrednio w pasie drogowym drzew. Jednakże możliwość wykonywania tych obowiązków uzależniona jest od zgody Starosty Bełchatowskiego na usunięcie drzew rosnących w pasie spornej drogi. Rosnące w pasie drogowym drzewa stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz utrudniają, a wręcz uniemożliwiają bezpieczny i swobodny ruch pojazdów po przedmiotowej drodze. W ocenie skarżącego zapewnienie bezpiecznego i swobodnego przejazdu przez gruntową działkę gminną jest działaniem koniecznym i niezbędnym do tego, aby ochronić uczestników ruchu drogowego przed niebezpieczeństwem utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. Strona podniosła, że uzasadnienie decyzji jedynie ogólnie odnosi się do oceny w kontekście stanu zdrowotnego drzew oraz drogi jako obiektu budowlanego, co zdaniem wnioskodawcy jest niewystarczające. W szczególności w postępowaniu przed organem I instancji Gmina B. nie została wezwana do złożenia wystąpień mieszkańców zwracających się o udrożnienie drogi. Samorządowe Kolegium również nie przeprowadziło postępowania uzupełniającego w tym zakresie pomimo, iż w zaskarżonej decyzji dostrzegło istotne znaczenie tej okoliczności. Zdaniem strony uwarunkowanie wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew od przeprowadzenia działań inwestycyjnych również stanowi naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym drogą jest również droga o nawierzchni gruntowej, w tym droga o nawierzchni z gruntu rodzimego (art. 2 pkt. 2a). Zatem właściciel drogi nie ma obowiązku wykonywania działań inwestycyjnych polegających na urządzeniu infrastruktury drogowej jako obiektu budowlanego, aby działka była wykorzystywana jako droga. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Strona zaznaczyła także, że w analogicznej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (decyzja z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak: KO.462.4.2023) wskazało potrzebę wyjaśnienia zagrożenia bezpieczeństwa osób poruszających się pojazdami po drodze ("ustalenie w którym miejscu działki drogowej względem jej granic, które zostały ustalone w terenie, rosną wnioskowane do usunięcia drzewa. W analogicznej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, iż rozważania w zakresie urządzenia infrastruktury drogowej jako obiektu budowlanego nie mają żadnego znaczenia dla kwestii zasadności usunięcia drzew z działki, która jest sklasyfikowana jako droga i ma publiczny charakter (choć nie jest drogą publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). Strona stwierdziła, że nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami. W ocenie wnioskodawcy kluczowym elementem w niniejszej sprawie jest konieczność dokładnego oraz wyczerpującego wyjaśnienia w którym miejscu działki drogowej (względem jej granic) rosną wnioskowane do usunięcia drzewa oraz uwzględnienie konieczności zapewnienia bezpiecznego oraz swobodnego dojazdu. Zdaniem strony organ powinien był ustalić wpływ drzew na funkcjonowanie drogi wewnętrznej oraz bezpieczeństwo uczestników korzystających z tej drogi, bo tylko wtedy możliwa jest ocena czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przez nienależyte wyważenie interesu społecznego i uzasadnionych interesów stron postępowania (art. 7 K.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
I. Skarga okazała się zasadna.
II. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
III. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 maja 2023 r. nr KO.462.8.2023 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 27 lutego 2023 r. znak: OS.613.14.2023 o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie drzew.
IV. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1336, dalej w skrócie: "u.o.p.").
Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Ustawodawca nie wskazał wprost przyczyn, z powodu których można domagać się usunięcia drzewa. Decyzja w tej kwestii pozostawiona została uznaniu administracyjnemu organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 20212 r., sygn. IV SA/Po 1043/11; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wspomniana uznaniowość rozstrzygnięcia nie oznacza oczywiście dowolności w działaniu organu. W ramach kontroli tego rodzaju aktów administracyjnych kluczowe jest natomiast to, czy organ w sposób rzeczowy i logiczny przedstawił motywy zajętego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że kontrola rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. I OSK 1761/14). Innymi słowy, uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn. I OSK 1535/08).
V. W przypadku decyzji zezwalającej na usunięcie drzew kluczowe znaczenie ma rozważenie czy zgoda na usunięcie danego drzewa, która ze swej istoty prowadzi do zniszczenia drzewa, jest w realiach danej sprawy racjonalnie uzasadniona innymi wartościami określonymi w Konstytucji RP i ustawach. Chodzi tu w szczególności o zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz ochronę życia i zdrowia ludzi (art. 38 Konstytucji RP) oraz ochronę prawa własności, w tym prawa do zabudowy (art. 64 Konstytucji RP). Warto podkreślić, że istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy potrzeba ochrony życia i zdrowia ludzi, jest wprost przewidziana również w ustawie o ochronie przyrody. W szczególności potrzeba ta może uzasadniać niszczenie roślin (art. 125 pkt 9 u.o.p.), wartość tę wskazano również w aspekcie zwolnienia od opłat za wycięcie drzew (art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p.). Dla oceny czy decyzja o zezwoleniu na usuniecie drzew nie narusza prawa, istotne znaczenie ma również to, czy organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych (art. 83c ust. 3 u.o.p.). Nałożenie przedmiotowego obowiązku łagodzi bowiem negatywne skutki z punktu widzenia podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie zasobów przyrody (art. 2 ust. 1 u.o.p.).
VI. Oceniając materiał zgromadzony w sprawie wskazać przede wszystkim należy na braki w ustaleniu stanu fatycznego sprawy. Aby móc ocenić prawidłowość wydanych decyzji w kontekście ważenia interesu wnioskodawcy, jak i interesu społecznego, konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie ustalone zostały okoliczności istotne dla sprawy. Organy w niniejszej sprawie uznały, że w sprawie nie zachodzą podstawy do udzielenia zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew, bowiem w terenie nie istnieje droga jako obiekt budowlany. Wobec tego niezasadna jest argumentacja wnioskodawcy, wedle której konieczność usunięcia drzew wynika z potrzeby udrożnienia istniejącej w terenie drogi.
Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sąd doszedł do wniosku, że w aktach sprawy brakuje dokumentu, stanowiącego punkt wyjścia do rozważań organów, obrazujący stan na gruncie. W szczególności brak jest dokumentu, który wskazywałby granice działki nr 519 oraz usytuowanie spornych drzew w odniesieniu do tych granic. Do wniosku został co prawda załączony wydruk (mapa) ze strony www.[...].geoportal2.pl, który, jak wskazuje zamieszczona na nim adnotacja, nie stanowi jednak dokumentu i ma jedynie charakter poglądowy. Na wydruku ręcznie oznaczono lokalizację drzew w formie krzyżyków i cyfr od 1 do 6. Warto tymczasem zaznaczyć, że zgodnie z art. 83b ust. 1 pkt 8 u.o.p. wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera rysunek, mapę albo wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projekt zagospodarowania działki lub terenu w przypadku realizacji inwestycji, dla której jest on wymagany zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - określające usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości. W treści przepisów u.o.p. brak jest co prawda doprecyzowania pojęcia "rysunek", jednakże analiza omawianego przepisu wskazuje, że konieczne jest, by ten rysunek/mapa/projekt określał usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości. Ten wymóg nie będzie zaś spełniony w przypadku wydruku z geoportalu, na którym w ogóle nie jest określone usytuowanie drzew lub krzewów. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis wymaga takiego rysunku, który spełnia to kryterium, tj. przedstawia usytuowanie drzew lub krzewów względem granic nieruchomości i obecnych oraz ewentualnych projektowanych obiektów budowlanych. W przedmiotowej sprawie dokumentu takiego zabrakło. Nie sposób tym samym skontrolować twierdzeń stron, wedle których na działce nr 519, stanowiącej użytek "dr", rosną drzewa objęte zaskarżonymi w sprawie decyzjami. W świetle powołanej treści art. 83b ust. 1 pkt 8 u.o.p. niewystarczające okazały się twierdzenia organu o wyznaczeniu granic działki przez geodetę w postaci palików. Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli z dnia 27 stycznia 2023 r. nie potwierdza w sposób niewątpliwy, że owe paliki są znakami granicznymi umieszczonymi przez osobę uprawnioną.
VII. Warto w dalszej kolejności odnieść się do dość ogólnych ustaleń organów, wedle których na spornej działce nie stwierdzono drogi jako obiektu budowlanego. Co prawda w ustawie Prawo budowlane nie ma legalnej definicji drogi, to jednak przyjąć należy, że na potrzeby tego aktu prawnego ustawodawca posłużył się terminem "droga" w takim samym jak w innych aktach prawnych znaczeniu. Najbardziej miarodajnym aktem normatywnym dla ustalenia znaczenia tego terminu jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W art. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca sformułował ponadto definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 tej ustawy drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego) należy zatem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Wspomniane właściwości, opisane w ustawie o drogach publicznych i powołanym rozporządzeniu, można w dużej mierze odnosić do ogółu dróg. Wobec tego w sprawie należało ustalić czy przedmiot poddawany ocenie w niniejszym postępowaniu spełnia powyższe warunki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 648/17). Organy w niniejszej sprawie nie poczyniły takich jednoznacznych ustaleń, a co za tym idzie nie przesądziły, czy sporne drzewa rosną na działce, na której urządzona jest droga (nieruchomość pełni funkcję drogi), stanowiąca wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. W szczególności organy nie ustaliły, czy słuszne są twierdzenia skarżącej strony, że sporne drzewa rosną w pasie drogowym, biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Warto wspomnieć jedynie, że drogi, będącej obiektem budowlanym, nie można utożsamiać z pasem gruntu użytkowanym w celach komunikacyjnych, w tym przez ograniczoną grupę użytkowników. Z tego względu drogą, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, nie będzie użytkowany jako ciąg komunikacyjny pas gruntu rodzimego wytworzony na skutek ruchu pojazdów, ludzi lub zwierząt (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 515/21).
VIII. Warto też dodać, że jednym z argumentów organu II instancji, powoływanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, był brak załączenia do akt sprawy wystąpień właścicieli sąsiednich nieruchomości, dla których rosnące drzewa utrudniają przemieszczanie się po drodze. Organ uznał na tle tej argumentacji, że strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających konieczność usunięcia drzew. Tymczasem zgodnie z art. 83b ust. 1 pkt 7 u.o.p. wnioskodawca obowiązany jest jedynie wskazać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu. Jeśli zatem organ administracji uznał, że powołana przez wnioskodawcę przyczyna stanowi okoliczność mającą znaczenie dla sprawy i wymaga wykazania, to winien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie w oparciu o art. 136 K.p.a., wzywając wnioskodawcę do przedłożenia stosownych dokumentów, czego jednak nie uczynił.
IX. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należało, że organy nie wyjaśniły w rozpoznawanej sprawie wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. poprzez przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew.
X. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, przede wszystkim zaś ustalą w sposób prawidłowy stan faktyczny w sprawie.
XI. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania, w pkt 2 wyroku, sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasadzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem kosztów postępowania, w tym 200 zł tytułem wpisu sądowego oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.
es