IV SA/Gl 726/05

IV SA/Gl 726/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Tyszkiewicz-Ziętek /sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący/
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. Ł., M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...]r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta R. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. przyznał M. Ł. zasiłek celowy specjalny w kwocie [...] zł na dofinansowanie do zakupu opału, leków, odzieży zimowej oraz dofinansowanie kosztów przejazdu do kliniki [...] w K. i poradni [...] w R..
Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., w której wskazano, że zarówno przyznanie, jak i odmowa przyznania zasiłków z pomocy społecznej bezwzględnie wymaga uprzedniego zbadania i jednoznacznego ustalenia aktualnej sytuacji materialnej i osobistej wnioskodawcy, a także jego rzeczywistych potrzeb. Wymogów tych nie spełniono w postępowaniu przez organem I instancji, gdyż w aktach sprawy brak dowodów wskazujących na zwiększone wydatki na leki (rachunki za zrealizowane recepty), brak opinii lekarskiej potwierdzającej bezwzględną konieczność stosowania konkretnych leków, brak szczegółowej analizy budżetu strony, na podstawie której można by ocenić skalę potrzeb, których strona nie jest w stanie zaspokoić z własnych dochodów, nie ustalono także potencjalnych kosztów dojazdów do placówek służby zdrowia oraz realnych potrzeb związanych z zakupem opału.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta R. po rozpatrzeniu wniosku M. Ł. i M. Ł. z dnia [...] października [...] r. przyznał małżonkom zasiłek celowy specjalny w wysokości [...] zł na dofinansowanie do zakupu lekarstw i opału, zakupu odzieży zimowej oraz dofinansowanie do kosztów przejazdu do kliniki [...] w K. i poradni [...] w R..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowe świadczenie przyznano w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację, w ramach środków finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R..
Dalej wyjaśniono, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz wyjaśnień uzyskanych z placówek służby zdrowia ustalono, że wizyta M. Ł. w Poradni [...] w R. miała miejsce w dniu [...] października [...] r., a wizyta M. Ł. w Poradni [...] w K. w dniach [...] czerwca [...] r., [...] października [...] r., [...] stycznia [...] r. i [...] kwietnia [...]r., natomiast do dnia wydania decyzji nie nadesłano pisma potwierdzającego bytność M. Ł. w NZOZ [...] w R.. Odnośnie kwot wydatków na dojazdy do placówek medycznych organ I instancji ustalił, że w październiku [...] r. miały miejsce tylko dwie wizyty, przy czym z informacji od przewoźników wynika, że bilet PKS relacji R. – R. kosztuje [...] zł, z R. do K. – [...] zł, a bilet komunikacji miejskiej ok. [...] zł.
Dalej organ I instancji wskazał, że strona podała, iż ponosi znaczne wydatki na leki, jednakże nie jest w stanie ich udokumentować stosownymi rachunkami za ten okres, przedstawiła bowiem jedynie niewykupione recepty na leki, których łączny koszt wg informacji od pracownika apteki wynosi – [...]zł.
Odnośnie sytuacji bytowej i życiowej małżonków Ł. ustalono, że M. Ł. we wrześniu [...] r. była osobą czynną zawodowo – strona przedstawiła zaświadczenie z dnia [...] września [...] r. o dochodzie uzyskanym w A S. S. i spółka spółka jawna w W., z którego wynika, że M. Ł. za sierpień [...] r. otrzymała wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto ([...] zł netto). Małżonkowie otrzymali ponadto dofinansowanie do czynszu z UM R. w wysokości [...] zł miesięcznie, a zatem ich łączny dochód wyniósł [...] zł. Organowi I instancji wiadomo jest także, iż M. Ł. była zatrudniona do dnia [...] grudnia [...] r., potem była niezdolna do pracy z powodu choroby, a aktualnie jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od maja [...] r. W okresie od grudnia [...] r. do kwietnia [...] r. rodzina otrzymała pomoc w formie zasiłków celowych i okresowych na łączną kwotę [...]zł, w tym w grudniu [...] r. i w marcu [...] r. po [...] zł jako dofinansowanie do zakupu opału.
W konkluzji uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że zasiłek celowy specjalny przyznano mając na uwadze szczególną sytuację zdrowotną i bytową małżonków Ł., a także fakt, że w tamtym czasie posiadali oni dochód przekraczający kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Odnotowano również, że rodzina w okresie zimowym została objęta pomocą na zakup opału, a odbyte wizyty w poradniach specjalistycznych były sporadyczne i nie obciążyły w znacznym stopniu budżetu rodziny.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. i M. Ł. wyjaśnili na wstępie, że wniosek z dnia [...] października [...] r. złożyli zgodnie ze wskazówkami zawartymi w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] r. i poinformowali w nim organ I instancji o niezbędnych, wymagających sfinansowania celach, takich jak zakup opału, odzieży zimowej, pokrycie kosztów dojazdu do Kliniki [...] w K., Poradni [...] w R.. Wspomnieli także o bezrobociu, niepełnosprawności i poważnych schorzeniach wśród których wymienili [...]. Poinformowali również Kierownika MOPS w R., że w ostatnim okresie z powodu bytowych wykluczających zakup leków i sfinansowania diety oraz ogrzania mieszkania konieczne stało się częste wzywanie karetki pogotowia.
Dalej odwołujący się opisali stan faktyczny sprawy, akcentując, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., gdyż ograniczył się jedynie do ustalenia potencjalnych kosztów dojazdu do placówek medycznych oraz kwestii dowodów dokumentujących wydatki na leki, a pominął całkowicie zbadanie realnych kosztów związanych z opałem, szczegółową analizę budżetu strony, na podstawie której można byłoby stwierdzić wstępowanie rzeczywistych potrzeb, ich skalę oraz możliwość zaspokojenia ich z własnych środków rodziny.
M. i M. Ł. podnieśli także, iż organ I instancji pominął również, że strona z uwagi na zły stan zdrowia zmuszona jest udawać się do Kliniki [...] w K. z osobą towarzyszącą, co oznacza, że koszt przejazdu PKS wyniósł [...] zł, a konieczny był również zakup biletów komunikacji miejskiej dla pokonania trasy K.– K., co łącznie daje kwotę ponad [...] zł.
Strona wskazała również, że pracownik socjalny był informowany, iż każda wizyta u [...] poprzedzona jest wykonaniem dzień wcześniej badań laboratoryjnych w [...] laboratorium i mimo tej wiedzy pominął tę kwestię w zapytaniu kierowanym do ZOZ (w konsekwencji czego otrzymał odpowiedź dotyczącą wyłącznie samej konsultacji u specjalisty). Odnotowano również, że koszt przejazdu do [...] jest inny niż przyjął organ I instancji, gdyż M. Ł. korzysta z PKM, a nie z PKS i zmuszony jest zakupić [...] bilety po [...]zł.
Odwołujący się zauważyli także, iż NZOZ "[...]" nie udzielił odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, ale wydał stosowne zaświadczenie lekarskie, które przedłożono w MOPS. Wskazano także, iż koszt zakupu leków wymienionych w niezrealizowanych receptach stanowił w istocie kwotę [...] zł, jednakże kwota wydatkowana przez małżonków w październiku [...] r. na zakup medykamentów była znacznie wyższa, czego organ I instancji nie uwzględnił. Pominięto również fakt, że M. Ł. była wezwana na komisję lekarską do T. do biegłego sądowego [...] na dzień [...] października [...] r., jednakże ze względów finansowych stawiła się tam dopiero w listopadzie [...] r. Nie uwzględniono również, że koszt dojazdów M. Ł. do pracy wynosi [...] zł.
Odnośnie niedokładnych ustaleń organu I instancji dotyczących warunków socjalno-bytowych, w jakich małżonkowie przebywali w listopadzie i grudniu [...] r. strona odwołująca się wskazała przede wszystkim, że do dnia [...] grudnia [...] r., pomimo niskich temperatur nie uzyskała środków na zakup obuwia zimowego, a dopiero interwencja dziennikarza sprawiła, że w grudniu [...] r. przyznano stronie dofinansowanie do opału (wcześniej mimo niskich temperatur na dworze i przebytego przez M. Ł. w listopadzie [...] r. zabiegu operacyjnego) małżonkowie zamieszkiwali w nieogrzewanym lokalu.
W końcowym fragmencie odwołania strona wyjaśniła, że w kwietniu [...] r. zostało wszczęte przez Policję, nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w W.. postępowanie w sprawie poświadczenia nieprawdy przez Kierownika MOPS w R. w pismach kierowanych do jednostek nadrzędnych. W Prokuraturze Rejonowej w W. prowadzone są również dwie sprawy o narażenie M. Ł. i M. Ł. przez Kierownika i pracowników MOPS w R. na ciężki uszczerbek na zdrowiu, a nawet śmierć.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 7 pkt 2-15 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.
Dalej organ II instancji opisał stan faktyczny sprawy, przedstawiając w szczególności czynności podjęte przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...] r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że twierdzenie strony o znacznych wydatkach poniesionych na zakup leków nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, gdyż strona nie przedłożyła stosownych rachunków, a jedynie niezrealizowane recepty. Odnotowano również, że strona podała w odwołaniu, iż koszt dojazdu w październiku [...] r. do Kliniki [...] wyniósł [...] zł, jednak nie udokumentowała go stosownymi biletami. Zauważono również, że wizyty w poradniach specjalistycznych były sporadyczne, a dojazdy do placówek medycznych (przykładowo przejazd do Kliniki [...] w K.) obciążyły budżet strony w nieznacznym stopniu.
Podsumowując stanowisko organu odwoławczego podkreślono, że świadczenie w formie zasiłku celowego specjalnego nie jest publicznym prawem podmiotowym, gdyż stanowi świadczenie uznaniowe, które organ administracji, uwzględniając własne możliwości finansowe może przyznać, lecz nie jest do tego zobowiązany. Stwierdzono, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten dostosował wysokość przyznanej pomocy do posiadanych środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań własnych. Prawidłowo ustalono, że dochód rodziny przewyższa kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej (które dla dwuosobowej rodziny wynosi [...] zł), a zatem M. Ł. i M. Ł. może być przyznany wyłącznie specjalny zasiłek celowy.
W skardze na powyższą decyzję M. Ł. i M. Ł. ponowili argumentację wskazaną w odwołaniu. Dodatkowo zaakcentowali, że pracownicy MOPS podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego nie informowali strony o konieczności dostarczenia biletów komunikacji publicznej oraz rachunków za wykup leków, natomiast zaświadczenie lekarskie z października [...] r. organ przyjął jedynie dzięki uporczywości strony.
Strona skarżąca wskazała również (jak uczyniła to już w odwołaniu) na zalecenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. dotyczące w szczególności obowiązku zbadania przez organ I instancji i jednoznacznego ustalenia aktualnej sytuacji materialnej i osobistej wnioskodawców, a także jego rzeczywistych potrzeb. W tym kontekście stwierdzono, że organy obu instancji pominęły ustalenie realnych potrzeb związanych z zakupem opału w październiku [...] r. oraz szczegółową analizę budżetu strony, w oparciu o którą można by stwierdzić rzeczywiste potrzeby małżonków, których nie są oni w stanie sfinansować z własnych środków.
Skarżący podnieśli również, że w decyzji organu odwoławczego niezgodnie z rzeczywistością stwierdzono, że M. Ł. przebywał w poradni [...] w R. tylko jeden raz (podczas, gdy jak wiadomo było pracownikowi socjalnemu pacjent zobowiązany jest zgłosić się w tej placówce w dwóch kolejnych dniach) i przyjęto, że kwota [...] zł stanowi koszt dojazdu do Kliniki [...] w K., podczas, gdy strona podała, że jest wartość biletu miesięcznego na dojazd do pracy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 9 marca 2007 r. ustanowiono dla skarżących adwokata z urzędu, który w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że w imieniu M. Ł. i M. Ł. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł również, iż zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać fakty, które organ uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł wydając decyzję w sprawie. Skoro zatem podstawę rozstrzygnięcia może stanowić wyłącznie wyczerpująco zebrany materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), to powoływanie się w decyzji na brak informacji z placówek służby zdrowia nie może stanowić okoliczności negatywnych dla strony. Zauważono również, iż we wniosku z dnia [...] października [...] r. M. i M. Ł. precyzyjnie określi zakres swojego żądania, a sytuacja skarżących jest doskonale znane organowi I instancji. Rozpoznanie wniosku nie stanowiło zatem znacznej trudności, a mimo to żaden z organów nie wskazał dlaczego kwotę [...] zł uznano za wystarczającą do spełnienia celu, jakim jest umożliwienie stronie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), zgodnie z wnioskiem, a także z treścią odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych.
Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego
w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu M. Ł. i M. Ł. zasiłku celowego specjalnego w kwocie [...] zł na dofinansowanie do zakupu opału, leków, odzieży zimowej oraz dofinansowanie kosztów przejazdu do kliniki [...] w K. i poradni [...] w R..
Jednym ze świadczeń finansowych przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, które mogą być przyznane osobom, jeżeli ich dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego jest zasiłek celowy. Art. 39 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy stanowi, że świadczenie to może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osoba albo rodzina o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może natomiast - w szczególnie uzasadnionych przypadkach – otrzymać specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) lub też zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej).
Podlegające kontroli sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie dotyczy wniosku małżonków M. Ł. i M. Ł. złożonego w październiku [...] r. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia wydanego przez pracodawcę skarżącej wynika, że M. Ł. uzyskała w sierpniu [...] r. przychód w kwocie [...] zł (składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe wynosiły [...] zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł, a zaliczka na podatek dochodowy – [...] zł). Stronie przyznano na ten miesiąc dofinansowanie do czynszu w kwocie [...] zł.
Zasadnie zatem organy obu instancji ustaliły, że dochód małżonków osiągnięty w sierpniu [...] r., na który składa się dofinansowanie do czynszu oraz wynagrodzenie otrzymane przez M. Ł. przekraczał kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Odnotować należy, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie złożono w siedzibie organu I instancji w dniu [...] r., co zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nakazuje ustalić dochód wnioskodawców osiągnięty we wrześniu, a nie w sierpniu [...] r. Mając na uwadze, że w rubryce "ocena sytuacji osoby/rodziny, wnioski pracownika socjalnego kwestionariusza wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu [...] maja [...] r. zawarto adnotację, że dochód rodziny we wrześniu [...] r. wyniósł [...] zł, a strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń dotyczących dochodów rodziny i domaga się podwyższenia przyznanego jej specjalnego zasiłku celowego przyjąć należy, że dochód rodziny osiągnięty we wrześniu [...] r. nie przekraczał obowiązującego dla skarżących kryterium dochodowego.
Nie ulega zatem wątpliwości, że M. Ł. i M. Ł. należą do kręgu osób, którym w październiku [...] r. nie przysługiwało uprawnienie do otrzymania zasiłku celowego.
Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście art. 41 ustawy o pomocy społecznej stwierdzić należy na wstępie, że przepis ten "w sposób niemogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe" (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. 01.19, sygn. akt OSK 777/05, LEX nr 194414).
Nie kwestionując zatem, że analizowane świadczenie może być przyznane jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a rozstrzygnięcie w tym zakresie oparte jest na tzw. "uznaniu administracyjnym", w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi administracji wybór pomiędzy różnymi równowartościowymi rozwiązaniami stwierdzić należy, że nieodzownym elementem postępowania zainicjowanego wnioskiem o specjalny zasiłek celowy jest precyzyjne ustalenie celu na jaki ma on być przyznany oraz wyliczenie (choćby orientacyjnych) kosztów realizacji tego przedsięwzięcia. Zbadanie czy zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" wymaga nie tylko oceny sytuacji życiowej, majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawców, ale także zestawienia kosztów zaspokojenia elementarnych potrzeb bytowych skarżących z miesięcznymi dochodami uzyskiwanymi w prowadzonym przez nich gospodarstwie domowym. Do takiego zbadania i jednoznacznego ustalenia aktualnej sytuacji materialnej i osobistej wnioskodawców i ich rzeczywistych potrzeb oraz szczegółowej analizy budżetu strony, zawierającej ocenę skali potrzeb strony, których wnioskodawcy nie mogą zaspokoić z własnych środków zobowiązano organ I instancji w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K, z dnia [...] r., jednakże, w ocenie Sądu, zalecenia te zostały zrealizowane jedynie fragmentarycznie.
Decyzja o przyznaniu świadczenia, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzedzona być musi rodzinnym wywiadem środowiskowym, co wynika wprost z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zasady jego przeprowadzania określone są w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672), w którym wskazano, że pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (§ 2 ust. 4), a następnie na podstawie uzyskanych danych dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy (§ 2 ust.5). Nie ulega również wątpliwości, że zgodnie z zasadami postępowania dowodowego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (zgodnie z art. 133 ustawy o pomocy społecznej w zakresie nieuregulowanym ustawą o pomocy społecznej stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego) organ zobowiązany jest pouczyć stronę o sposobach i formach dokumentowania istotnych dla zasadności wniosku o pomoc okoliczności i skutkach nieprzedłożenia tych dowodów.
Zauważyć należy, że we wniosku z dnia [...] października [...] r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału, leków, odzieży zimowej oraz na pokrycie kosztów dojazdu do Kliniki [...] w K. oraz Poradni [...] w R., M. Ł. i M. Ł. dość szczegółowo opisali swoją sytuację życiową oraz zdrowotną i wskazali potrzeby, które pozostają niezaspokojone z uwagi na brak środków finansowych. Ze znajdującego się w przekazanych Sądowi aktach kwestionariusza wywiadu rodzinnego sporządzonego w dniu [...] września [...] r. i kolejnego spisanego w dniu [...] maja [...] r. (w ramach postępowania prowadzonego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, do czego zobowiązano organ I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r.) w części opatrzonej podpisem M. Ł., w rubryce dotyczącej potrzeb i oczekiwań strony wpisano jedynie, że małżonkowie oczekują pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Pominięto natomiast jakiekolwiek informacje dotyczące częstotliwości wizyt w Klinice [...] w K. oraz w Poradni [...] w R., środków lokomocji, z których korzystają klienci, aby dotrzeć na badanie lekarskie oraz wyjaśnienia, co składa się na wskazaną przez stronę kwotę wydatków na dojazd do Kliniki [...] w K. ([...] zł). W rubryce zawierającej ocenę sytuacji wnioskodawców i wnioski pracownika socjalnego (która nie jest objęta podpisem strony) wpisano, że w październiku [...] r. miały miejsce dwie, udokumentowane zaświadczeniami lekarskimi, wizyty w placówkach medycznych: jedna w Klinice [...] w K. w dniu [...] października [...] r. (wartość biletu PKS relacji R. – K. wynosi [...] zł), druga w Poradni [...] w R. (wartość biletu PKS relacji R. – R. wynosi [...] zł). Zapisano także, że rodzina nie jest w stanie przedłożyć rachunków dokumentujących zakup lekarstw, przedstawiła jedynie niezrealizowane recepty na leki o wartości ok. [...] zł.
W oparciu o opisane powyżej dane organ I instancji orzekł o przyznaniu M. Ł. i M. Ł. specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...] zł na dofinansowanie do zakupu lekarstw i opału, zakupu odzieży zimowej oraz dofinansowanie do kosztów przejazdu do kliniki [...] w K. i poradni [...] w R., pozostawiając stronie swobodę w przeznaczeniu konkretnych kwot na poszczególne cele. Odnośnie potrzeb rodziny organ I instancji ustalił, jedynie, że w październiku [...] r. miały miejsce dwie wizyty w placówkach medycznych i jaki jest koszt biletów PKS na tej trasie. Odnotowano także, iż wskazany przez M. Ł. NZOZ "[...]" w R. nie odpowiedział na zapytanie organu dotyczące bytności M. Ł.u specjalisty zatrudnionego w tej placówce i stwierdzono, że rodzina nie przedstawiła rachunków za zakup leków, a jedynie niezrealizowane recepty na lekarstwa o wartości ok. [...] zł. Wspomniano również o wartości wynagrodzenia uzyskanego przez M. Ł. w sierpniu [...] r. oraz pobieranym w tym miesiącu dodatku mieszkaniowym, a także o ogólnej kwocie pomocy w formie zasiłków celowych i okresowych przyznanych rodzinie w okresie od grudnia [...] r. do kwietnia [...] r., a więc o wsparciu, jakiego udzielono rodzinie później niż w październiku [...] r.
Opisane powyżej aspekty ujęte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie składają się, w ocenie Sądu, na analizę rzeczywistych potrzeb wnioskodawców z podziałem na te, które rodzina jest w stanie sfinansować samodzielnie i te, których realizacja wymagałaby pełnego lub częściowego sfinansowania ze środków przyznanych w ramach wnioskowanego świadczenia. W rozstrzygnięciu tym zabrakło bowiem wyszczególnienia stałych miesięcznych wydatków ponoszonych przez skarżących, pominięto także orientacyjne choćby wyliczenie kosztów realizacji celów objętych wnioskiem o specjalny zasiłek celowy. Z akt sprawy nie wynika także, aby stronę zobowiązano do przedłożenia dowodu zakupu leków i poinformowano ją o skutkach nieprzedłożenia tych rachunków. Udokumentowanie ponoszonych w danym okresie koniecznych wydatków (np. na leczenie) jest niewątpliwie elementem współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, o czym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i i co do zasady obciąża osobę wnioskującą o świadczenie z p0omocy społecznej. Zauważyć jednak należy, że przedłożenie stosownych faktur nie jest jedynym sposobem udokumentowania zakupu leków. Zgodnie z § 33 ust. 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. (Dz.U. Nr 88, poz. 966 ze zm.) w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania dokumentacja medyczna dotycząca porad ambulatoryjnych lub wizyt domowych zawiera adnotacje o zaleconych zabiegach i przepisanych lekach i materiałach medycznych (lekarz zobowiązany jest odnotowywać w dokumentacji nazwy handlowe wszystkich zaordynowanych leków, ich postać, dawkę i liczbę przepisanych opakowań lub sztuk). Realizacja recepty obejmuje natomiast, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. (Dz.U. Nr 213, poz. 2164) w sprawie recept lekarskich potwierdzenie realizacji recepty i jej otaksowanie (§ 15 ust. 1), a recepty przechowywane są w aptece w sposób uporządkowany, pogrupowane według daty realizacji recepty, przez okres 5 lat, licząc od końca roku, w którym zostały zrealizowane (§ 25 ust. 1 i 2). Zauważyć również należy, iż fakt bytności M. Ł. w dniu poprzedzającym wizytę u [...] w laboratorium działającym w ramach Poradni [...] w R. można potwierdzić w oparciu o zapisy dokumentacji medycznej prowadzonej pracowni diagnostycznej (§ 29 pkt 3 wspomnianego powyżej rozporządzenia), a wyniki badań laboratoryjnych powinny być także odnotowane w dokumentacji medycznej M. Ł. (§ 33 ust. 4 pkt 6 wskazanego powyżej rozporządzenia).
Zauważyć także należy, iż M. Ł. i M. Ł. w odwołaniu opisali wiele aspektów swojej sytuacji życiowej i finansowej, pominiętych przez organ I instancji, w szczególności wskazując na wysokość rzeczywistych kosztów ponoszonych na dojazd do placówek medycznych, koszt zakupu biletu miesięcznego umożliwiającego M. Ł. dojazd do pracy, konieczność skutecznego zobowiązania przedstawicieli NZOZ "[...]" w R. do potwierdzenia, że M. Ł. korzystała z porad lekarskich w tym zakładzie, a także okoliczność, że jeszcze w początkach grudnia [...] r. rodzina nie miała zapewnionego opału.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym decyzja organu odwoławczego powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, a "obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy" (por. wyrok wsa w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546) nie ustosunkowało się do wielu aspektów sprawy wskazanych w odwołaniu. Organ odwoławczy ograniczył się do wypunktowania kwestii nieprzedłożenia przez stronę dowodów zakupu leków oraz biletów na przejazd do placówek medycznych i wskazał, że przejazdy te nie obciążyły znacząco budżetu wnioskodawców, gdyż łączny koszt podróży wyniósł [...]zł (podczas, gdy wskazane w decyzji organu I instancji ceny jednorazowych biletów na trasie R .– K. oraz R. - R. wynoszą odpowiednio: [...]zł i [...] zł).
Nie negując twierdzenia organu odwoławczego, że specjalny zasiłek celowy nie jest publicznym prawem przedmiotowym i nie musi być przyznany stronie, która spełnia przesłanki określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a jego wartość limitowana jest możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją opartą o uznanie administracyjne konieczne jest respektowanie zasad postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wybór pomiędzy różnymi równowartościowymi rozwiązaniami, który jest istotą uznania administracyjnego nie poprzedzony wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz niepodjęciem wszystkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy
z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli skutkowałby wprowadzeniem do obrotu prawnego rozstrzygnięć dowolnych.
Jak wykazano powyżej postępowanie zainicjowane wnioskiem strony
o przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie doprowadziło do ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem przyznanie świadczenia (przeznaczonego na uzupełnienie środków finansowych służących zaspokojeniu czterech różnych potrzeb skarżących) w kwocie [...] zł uznać należy za przedwczesne. Ponownie rozpoznając wniosek strony o zasiłek specjalny celowy właściwy organ uwzględni powyższe uwagi Sądu, a w szczególności dokona analizy niezbędnych potrzeb bytowych skarżących w zestawieniu z comiesięcznymi dochodami rodziny oraz wysokością środków pieniężnych niezbędnych na sfinansowanie celów, których dotyczy wniosek o świadczenie z pomocy społecznej.
Wskazane powyżej uchybienia dotyczące zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego wyczerpują przesłankę uchylenia decyzji wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Usunięcie tych uchybień wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a zatem Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, gdyż strona zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, a wniosek ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżących o wynagrodzenie za zastępstwo prawne wykonane w ramach przyznanego skarżącym prawa pomocy rozpoznano odrębnym postanowieniem.