Pełny tekst orzeczenia IV SA/Gl 1008/13

IV SA/Gl 1008/13 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2013-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Szczepan Prax /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648 Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 1023/14 - Wyrok NSA z 2015-03-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 5,16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zarządu A Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej określonej w punkcie pierwszym wniosku skarżącego z dnia 14 kwietnia 2012 r., a w pozostałej części skargę oddala; 2) zasądza od Zarządu A Sp. z o.o. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. (słownie: sto złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14.04.2012 r. A.K. skierował do Spółki z o.o. A w K. wniosek o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o dostępie", informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w pociągach uruchamianych przez Spółkę. Wniosek ten obejmował żądanie:
1) przesłania, w miarę możliwości technicznych w kolorze, wzorów identyfikatorów, zgodnych z art. 33a ustawy Prawo przewozowe, upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach, dla wszystkich istniejących stanowisk związanych z kontrolą (konduktor, kierownik pociągu, rewizor, kontroler itd.),
2) udzielenia informacji o liczbie osób (na dzień udzielenia informacji) posiadających aktualne uprawnienia do kontroli biletów w pociągach dla poszczególnych stanowisk z tym związanych (tj. ilość konduktorów, ilość kierowników pociągu, ilość rewizorów itd.), podania, w jaki sposób nadawane są numery służbowe (identyfikacyjne) osobom uprawnionym do kontroli biletów, tj. czy są one nadawane losowo, czy też istnieją jakieś zasady numeracji, a jeśli takowe istnieją, to jakie zakresy numeracji są używane, ilu cyfrowe są to numery, jak są one nadawane w zależności od miejsca zatrudnienia, stanowiska, itd.,
3) podania, w jaki sposób nadawane są numery służbowe (identyfikacyjne) osobom uprawnionym do kontroli biletów, tj. czy są one nadawane losowo, czy też istnieją jakieś zasady numeracji, a jeśli takowe istnieją, to jakie zakresy numeracji są używane, ilu cyfrowe są to numery, jak są one nadawane w zależności od miejsca zatrudnienia, stanowiska, itd.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Spółka A poinformowała wnioskodawcę o odmowie udzielenia żądanych przez niego informacji wskazując, że podlegają one ochronie jako tajemnice przedsiębiorstwa.
Następnie A.K. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Zarządu wymienionej Spółki, która to skarga została oddalona wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt IV SAB/GL 119/12.
W wyroku tym Sąd uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną i ich udostępnienie poddane zostało reżimowi ustawy o dostępie. Ze strony Spółki nie doszło jednak do bezczynności, gdyż jej pismo z dnia 26.04.2012 r. spełnia wymogi decyzji określone w art. 107 § 1 kpa, mającym zastosowanie w sprawie stosownie do art. 16 ust. 1, w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie. Brak pouczenia w piśmie o przysługujących środkach zaskarżenia stanowi natomiast wystarczającą podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia takiego środka, przy czym jest nim wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd podkreślił, że nie oceniał trafności wydanej decyzji.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.K. domagał się uchylenia decyzji z dnia [...] r. i udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych.
Zaskarżoną decyzją Zarząd Spółki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 26.04.2012 r. Powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy podniesiono w motywach decyzji, że w Spółce wprowadzony został regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W pkt 21 załącznika do regulaminu jako tajemnicę podlegającą ochronie wymieniono ewidencję nadanych identyfikatorów wraz z upoważnieniami do przetwarzania danych osobowych. Z kolei w pkt 26 załącznika wymieniono statystyki zbiorcze zawierające informacje o zatrudnieniu, w związku z czym informacje odnośnie ilości osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów także nie podlegają ujawnieniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.K. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie w związku z art. 61 Konstytucji RP uważając, że wnioskowane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem powinny być udostępnione. Jego zdaniem naruszony został także art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie, gdyż w decyzjach nie podano danych odnośnie osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Uznał również brak podstaw do zastosowania powołanego przez organ art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 ze zm.), dalej: "uznk".
Skarżący wywodził w szczególności, że art. 11 ust. 4 uznk przewiduje przesłanki zaistnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Jedną z nich jest konieczność podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania tych informacji w poufności. Ten warunek nie został spełniony w odniesieniu do wzorów identyfikatorów, z którymi może się zapoznać każda osoba podróżująca pociągami. Przy częstych podróżach można mieć również przybliżoną wiedzę co do ilości konduktorów, czy też zasad nadawania im numerów identyfikacyjnych (liczba cyfr w numerze, zakresy numeracji, itd.). Wniosek nie obejmował więc informacji wrażliwych, czy też wewnętrznych przedsiębiorcy, a tyczył się publicznej sfery działań Spółki. Jednocześnie chybione jest powoływanie się przez nią na umieszczenie w "Regulaminie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy" ewidencji wydanych identyfikatorów, skoro wnioskodawca nie domagał się informacji w tym zakresie. W świetle art. 61 Konstytucji nie jest przy tym możliwe – zdaniem skarżącego – szerokie traktowanie uprawnień przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy handlowej, kosztem prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej. Zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie, mogący świadczyć o wadliwości decyzji, skarżący podniósł jedynie "z ostrożności procesowej".
W odpowiedzi na skargę Zarząd Spółki "A" postulował jej oddalenie. Organ wyraził pogląd, że wzór identyfikatora, jako dzieło objęte ochroną praw autorskich, nie stanowi informacji publicznej. Natomiast organ nie uchyla się od przekazania treści zamieszczonej na identyfikatorze. Nie stanowią także informacji publicznej żądanie dotyczące systemu nadawania numeracji służbowej osobom uprawnionym do kontroli biletów. Jest to informacja wyłącznie techniczna związana z organizacją pracy w Spółce, objęta w dodatku pkt 21 załącznika do powoływanego Regulaminu. W pozostałej części odpowiedź na skargę podtrzymuje dotychczasowe stanowisko organu.
W piśmie procesowym z dnia 4.11.2013 r. skarżący zauważył, że wywody organu z odpowiedzi na skargę o braku cech informacji publicznej żądań z pkt 1 i 3 wniosku, są sprzeczne z wydaną przez ten organ decyzją, która mogła być podjęta właśnie tylko w stosunku do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest jedynie częściowo zasadna. Mianowicie rację ma skarżący w kwestii charakteru żądanych przez niego informacji. Podstawowy spór w tym zakresie został już rozstrzygnięty wymienionym wcześniej wyrokiem z dnia 30.10.2012 r., sygn. akt IV SAB/GL 119/12, w którym stanowczo przesądzono, że są to informacje będące informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie. Sąd dokonał więc oceny prawnej, która dla organu stała się wiążąca – stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa. Trafnie zauważył też skarżący niekonsekwencję organu, który wydał w sprawie decyzję, mimo że na gruncie art. 16 ustawy o dostępie forma decyzyjna obowiązuje wyłącznie wówczas, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej. Co prawda charakter informacji z pkt 3 wniosku może być kontrowersyjny, skoro w wyroku z dnia 17.10.2013 r., sygn. akt I OSK 674/13 (dostępny w internecie) Naczelny Sąd Administracyjny analogicznego żądania skarżącego nie uznał za dotyczące informacji publicznej, jednakowoż bezwzględne związanie w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w wyroku tut. Sądu z dnia 30.10.2012 r., wyklucza rozważanie tej kontrowersji. Wskazany wyrok nie został przez strony zaskarżony, w związku z czym organ utracił prawo do kontestowania powyższej oceny prawnej. Z późniejszych wywodów będzie wynikać, że dla wyniku sprawy w części odnoszącej się do pkt 3 wniosku poruszony problem nie miał decydującego znaczenia.
Rozważając kolejno punkty wniosku o udostępnienie informacji publicznej przyjdzie podzielić zarzuty skarżącego dotyczące pkt 1. Mianowicie zaskarżona decyzja odmowę udostępnienia wzorów identyfikatorów uzasadnia umieszczeniem w załączniku do "Regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy" pozycji (21), obejmującej ewidencję nadanych identyfikatorów wraz z upoważnieniami do przetwarzania danych osobowych. Tymczasem trafnie wskazuje skarżący, że nie domagał się udostępnienia takich danych, lecz wnosił o przesłanie wzorów identyfikatorów. Tak więc odmowa udostępnienia informacji publicznej z pkt 1 wniosku w istocie nie została umotywowana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa, co uniemożliwia w zasadzie kontrolę tego rozstrzygnięcia i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części. Zauważyć przy tym należy, że powoływany przez strony art. 33a Prawa przewozowego (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.) nic nie mówi o wzorach identyfikatorów, a jedynie określa, co identyfikator winien zawierać. Tym niemniej organ nie zaprzeczył faktowi posiadania żądanych wzorów, a z treści odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że fakt ten potwierdza. W orzecznictwie na tle podobnych żądań przyjęto, że co do zasady informacja z pkt 1 winna być udostępniona, aczkolwiek należy uwzględnić ustawowe ograniczenia, czy też ewentualną konieczność jej przetworzenia (por. wyrok NSA z dnia 17.10.2013 r., sygn. akt I OSK 952/13, dostępny w internecie). Te okoliczności organ będzie miał na uwadze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w powyższym zakresie, w ramach którego wyjaśni również poruszoną w odpowiedzi na skargę kwestię ochrony praw autorskich, która nie była powodem odmowy udostępnienia informacji w dotychczasowych decyzjach.
Punkt drugi wniosku dotyczył liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów. Jak już wcześniej podnoszono i to żądanie zasadniczo objęte jest obowiązkiem udostępnienia. Jednakowoż Sąd doszedł do przekonania, że w tym zakresie organ skutecznie powołał się na ograniczającą ten obowiązek tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie. W praktyce orzeczniczej tajemnicę przedsiębiorcy definiuje się tak, jak czyni to art. 11 ust. 4 uznk wobec pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", a zatem, że rozumie się przez nią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dane liczbowe z pkt 2 wniosku obrazujące strukturę zatrudnienia przedsiębiorstwa z podziałem na określone stanowiska niewątpliwie należą do informacji organizacyjnych, o jakich mowa w tym przepisie. Dane te nie zostały ujawnione w biuletynie informacji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącego nie można mówić o ich ujawnieniu do wiadomości publicznej na tej podstawie, że przy częstych podróżach każda osoba może mieć przybliżoną wiedzę o wskazanych danych. Jest to teza nie poparta żadnym rzeczowym argumentem i posługująca się prawdopodobieństwem, a nie pewnym wynikiem, do uzyskania którego zmierza żądanie z pkt 2 wniosku. Z kolei trzecią konieczną przesłanką wystąpienia tajemnicy przedsiębiorcy, a więc podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji, Spółka wykazała przedkładając Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorcy A Sp. z o.o., wprowadzony uchwałą Zarządu Spółki z dnia [...] r., wraz z załącznikami, wśród których załącznik nr 1 zawiera wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W poz. 27 wykazu wymieniono statystyki zbiorcze zawierające m. in. informacje o zatrudnieniu, a więc obejmujące informację żądaną w pkt 2 wniosku skarżącego. W tym miejscu podzielić należy wywody skargi i pisma skarżącego z dnia 4.11.2013 r. odnoszące się do obiektywnego charakteru tajemnicy przedsiębiorcy i o warunkach ograniczenia dostępności informacji publicznej ze względu na tę tajemnicę. Teoretyczne aspekty zależności między konstytucyjnym prawem do informacji publicznej, a prawem przedsiębiorcy do zachowania informacji stanowiących jego tajemnicę, muszą być jednak rozważone na tle konkretnej sprawy. W tym zakresie w pierwszym rzędzie należy zauważyć zaznaczoną w orzecznictwie okoliczność, że ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania jej poufności, a nadto, że przy tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa (tak np.: wyrok NSA z dnia 5.07.2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, dostępny w internecie). Występowanie omówionych wyżej przesłanek z art. 11 ust. 4 uznk pozwala zatem przedsiębiorcy na ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie. W niniejszej sprawie w zakresie pkt 2 wniosku skarżącego przesłanki te zostały przez przedsiębiorcę wystarczająco wykazane. Przy ocenie, kwestionowanej przez skarżącego, jakości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju wadliwości, które musiałyby prowadzić do jej uchylenia, pomijając nawet okoliczność, że mimo wszystko przedsiębiorca zobowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest organem administracji publicznej i tylko w tym zakresie podejmuje decyzje według procedury administracyjnej. O ile zatem jego decyzja wykazuje przesłanki z art. 11 ust. 4 uznk, to Sąd ma kompetencje do oceny prawnej, czy prawo do informacji publicznej mogło ulec ograniczeniu z mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie. W przypadku pkt 2 wniosku obiektywny charakter tajemnicy przedsiębiorcy wynika wprost z art. 11 ust. 4 uznk, gdyż dane zbiorcze o zatrudnieniu na określonych stanowiskach niewątpliwie należą do informacji organizacyjnych w rozumieniu tego przepisu (nb. wobec konkurencyjnych zasad działalności transportowej informacje te mają znaczenie gospodarcze). Jednocześnie są to informacje wewnętrzne, które nie dotyczą bezpośrednio prawidłowego realizowania podstawowego zadania przedsiębiorcy – sprawnej organizacji publicznego transportu zbiorowego. Ogólne dane o ilości osób z uprawnieniami do kontroli biletów nie mogą być uznane za na tyle istotne dla interesu obywatelskiego, by przy kolizji z interesem przedsiębiorcy mogły, z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności, wykluczyć ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie. Tym bardziej ograniczenie to ma zastosowanie w odniesieniu do pkt 3 wniosku, który obejmuje informacje ujęte przez przedsiębiorcę w pkt 21 wykazu informacji stanowiących jego tajemnicę. Wobec wcześniej wskazanego związania Sądu oceną prawną z wyroku z dnia 30.10.2012 r., sygn. IV SAB/GL 119/12, przyjąć co prawda trzeba, iż chodzi w tym punkcie wniosku o informację publiczną, ale jej luźny związek z publiczną sferą działania przewoźnika oraz wewnętrzny charakter nie wyłączają normy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie.
W końcu za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie, bowiem nie odnosi się on do zaskarżonej decyzji, lecz decyzji "pierwszoinstancyjnej", w której winny być umieszczone podane w tym przepisie dane personalne. Tymczasem w odwołaniu skarżący nie sformułował takiego zarzutu. Jednocześnie w okolicznościach sprawy to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, a z treści decyzji z dnia [...] r. wynika, że w imieniu Spółki stanowisko zajęła osoba, która podpisała decyzję.
Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 ppsa orzeczono, jak w pkt 1 sentencji, a o kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 206 ppsa wobec tylko częściowego uwzględnienia skargi.
sw