IV SA 393/03

IV SA 393/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Otylia Wierzbicka /przewodniczący/
Tadeusz Cysek /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Otylia Wierzbicka, Sędziowie Tadeusz Cysek (spr.), Tomasz Wykowski, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...] października 2002 r. [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową ( MNj) fragmentu działki nr [...], mającej według danych z rejestru gruntów oznaczenie LsIV; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. orzeka, iż zaskarżona uchwała - w części, w której stwierdzono jej nieważność - nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] w skardze do sądu administracyjnego, opartej na treści art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591), zakwestionował uchwałę Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R.
Organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 8 ust. 1, art. 10 ust 1 pkt 1 i 8, art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 16, poz. 78 ze zm.) i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
Uzasadniając zajęte stanowisko, Wojewoda [...] podniósł, iż w południowej części obszaru objętego planem znajduje się niewielki kompleks leśny. W takim przypadku dla zachowania tego terenu zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem należało wydzielić linie rozgraniczające oraz opisać go zarówno w tekście planu jak i na rysunku oznaczonym symbolem np. Ls, co byłoby zgodne z art. 10 ust. 1 pkt 1 powołanej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Czynności tej jednak nie dokonano, mimo podniesienia wymienionej kwestii przez Wojewodę [...] w trakcie uzgodnień dokonywanych w ramach procedury planistycznej.
W tej sytuacji przyjąć należy, iż zmiana przeznaczenia konkretnego terenu na funkcję mieszkaniową wymagała uzyskania zgody wskazanej w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zgody takiej jednak nie otrzymano.
Według organu nadzoru naruszony też został wymóg co do 21 dniowego terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W określonym terminie wyłożenia (5 czerwiec - 1 lipiec 2000 r.) było bowiem 27 dni kalendarzowych, ale tylko 19 roboczych.
Ponadto zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wysłano do Domu Pracy Twórczej w [...] dopiero 8 czerwca 2002 r., a dotarło do tego uprawnionego podmiotu 11 czerwca 2002 r.
Tym samym nie zachowano wymogu poinformowania osób wymienionych w art 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o wyłożeniu projektu planu co najmniej 7 dni przed wyłożeniem (art. 18 ust. 2 pkt 6 tego aktu prawnego).
Wojewoda [...] zwrócił też uwagę, iż w okresie przewidzianym do składania zarzutów i protestów [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wystosował pismo domagając się zakazu zabudowy na przedpolu Pałacu w R., gdyż naruszyłaby ona zasady ochrony konserwatorskiej.
Do powołanego pisma doręczono też negatywną opinię Ośrodka Ochrony Zabytkowego Krajobrazu.
Według organu nadzoru stan taki oznacza naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy w R. wniosła o jej oddalenie i odpowiadając na zarzuty organu nadzoru podniosła następujące argumenty:
1) w południowej części terenu objętego planem nie ma lasu. Za las należy bowiem zgodnie z definicją zawartą art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.) traktować grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha. Zadrzewienia natomiast w konkretnym przypadku zajmują tylko0,03 ha , nie są więc lasem i nie ma potrzeby wyznaczania go liniami rozgraniczającymi.
Ponadto podniesiono , iż w ustaleniach planu wprowadzono zakaz wycinania drzew istniejącego lasu i starodrzewu ("do zachowania"). Dopuszcza się jedynie wycinanie samosiejek i zakrzaczeń kolidujących z zabudową. Wprowadzono zatem prawną ochronę starodrzewia.
Istniejąca zieleń jest elementem uzupełniającym zabudowę i nie ma potrzeby jej wyodrębniania liniami rozgraniczającymi na terenie stanowiącym własność prywatną;
2) plan był wyłożony do publicznego wglądu na 23 dni (nie licząc niedziel). W soboty w Urzędzie Gminy w R. pełnione były natomiast dyżury;
3) z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika termin zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. 7 dni przed terminem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu podaje się natomiast ogłoszenie do prasy (art. 18 ust. 2 pkt 6 powołanego aktu prawnego). Ponadto Dom Pracy Twórczej w [...] w zakreślonym przez ustawę terminie wniósł "zarzut" potraktowany przez Radę Gminy jako protest i odrzucony jej uchwałą z dnia [...] czerwca 2002 r.;
4) zarówno na etapie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu jak na etapie dokonywania uzgodnień [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wypowiedział się w zakreślonym terminie co do projektu planu. Dokonał tego natomiast dopiero trzy miesiące po przysługującym mu terminie.
Brak przedstawienia uzgodnień w zakreślonym, zgodnym z ustawą terminie uważa się zaś za uzgodnienia projektu planu.
Ponadto zaznaczyć wypada, że spóźnione pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wykazuje w jaki sposób projekt planu narusza zasady ochrony konserwatorskiej. Co do zasady - w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - można zresztą nie uwzględnić negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, jeśliby prowadziło ono do nieuzasadnionego naruszenia prawa własności.
Protest organu uzgadniającego określony zwłaszcza w art. 19 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym został przez Radę Gminy w R. odrzucony, a wnoszący go podmiot nie skorzystał z prawa zaskarżenia tej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna jedynie w części dotyczącej zarzutu o braku uwzględnienia przez Radę Gminy w R. w uchwalonym planie skutków istnienia lasu na działce nr [...].
Wprawdzie bowiem Rada Gminy w R. słusznie podniosła, że normatywną definicję lasu wywodzić należy z art. 3 cytowanej ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, w świetle której lasem jest zwłaszcza (pkt. l) grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub miejscowo jej pozbawiony, ale ta konstatacja łącznie z zauważeniem, że na działce nr [...] zadrzewienia mają 0,03 ha nie jest wystarczająca, aby odeprzeć zarzut sformułowany w skardze.
Wynika to przede wszystkim z konieczności uwzględnienia i właściwego zinterpretowania zawartego w przytoczonej definicji sformułowania "grunt o zwartej powierzchni", czego nie uczyniła Rada Gminy w R.
Las jest niewątpliwie cennym zjawiskiem przyrodniczym i jako takie dobro został poddany szczególnej ochronie w porządku prawnym.
Z tego punktu widzenia niedopuszczalne byłoby przy oznaczeniu "zwartej" powierzchni o jakiej mowa w art. 3 pkt ł ustawy o lasach ograniczanie się jedynie do oceny stanu istniejącego tylko na konkretnej, wyodrębnionej geodezyjnie i prawnie działce. Nie może tu mieć zwłaszcza jakiegokolwiek znaczenia kierowanie się stosunkami własnościowymi.
Uwzględniać należy ocenę wielkości "zwartej" powierzchni....pokrytej
roślinnością leśną " w całym określonym rejonie, niezależnie od sposobów
jego podziału, czy wyodrębniania dla innych potrzeb.
Choć zatem na działce nr [...] teren "zadrzewiony" jak to ujęła Rada Gminy w R. zajmuje tylko powierzchnię 0,03 ha, to zauważyć trzeba, iż styka on się - od strony południowej - z tego samego rodzaju gruntem na działce sąsiedniej i tak uwzględniona "zwarta" powierzchnia ma obszar większy niż 0,10 ha.
Fakt ten wynika bezspornie zarówno z dołączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów, jak nawet z samej mapy będącej załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały.
Poza tym nie sposób nie zwrócić uwagi, iż podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów, budynków (art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficznie tj. Dz. U. Nr 100 poz. 1086 ze zm.). Ewidencję gruntów, budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się zaś z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3 a powołanego aktu prawnego).
Do czasu uchwalenia planu władze Gminy R. nie zakwestionowały w stosownym trybie danych zawartych w ewidencji gruntów co do działki Nr [...]. To zaś jak świadczy znajdujący się w aktach sprawy wypis nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, iż na konkretnej działce jest też las oznaczony symbolem "Ls IV".
Fakt zatem istnienia lasu na działce nr [...] winien być uwzględniony przy tworzeniu przedmiotowego planu w zakresie wskazanym w skardze Wojewody [...].
Pominięcie zaś tej okoliczności rodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową (MNj) fragmentu działki [...], mającej według danych z rejestru gruntów oznaczenie "Ls IV".
Zaistniałej nieprawidłowości nie sanowały same zapisy zaskarżonej uchwały zakazujące na terenie MNj wycinania drzew i zachowania istniejącego (notabene) "lasu".
W ocenie Sądu pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogły być natomiast przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Nie można zwłaszcza podzielić stanowiska o naruszeniu procedury planistycznej poprzez wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu przez okres krótszy niż 21 dni.
Zgodzić się bowiem należy z Radą Gminy w R., że wyłożenie projektu planu w dacie od dnia 5 czerwca 2002 r. do dnia 7 lipca 2002 r. z uwzględnieniem sobót (skoro, jak wykazano pełnione były wtedy dyżury w Urzędzie Gminy w R.), to więcej nawet niż minimalny okres 21 dni określony w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Przyjmując natomiast, że zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia planu osób wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 6 wskazanego wyżej aktu prawnego winno w świetle reguł wykładni systemowej i celowościowej poprzedzać wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, uznać należy, że uchybienie w tym zakresie procedurze planistycznej co do Domu Pracy Twórczej nie miało istotnego znaczenia, a zwłaszcza nie przeszkodziło uprawnionemu podmiotowi w złożeniu swych zastrzeżeń do projektu planu, które zostały przez Radę Gminy w R. rozpoznane i podjęta uchwała w tym względzie nie była kwestionowana przed sądem administracyjnym.
Nie można zatem tego rodzaju usterki zaliczyć do wywołujących skutek określony w art. 27 ust. i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W brzmieniu tego przepisu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy nie następuje bowiem na skutek "każdego'" (jak to było dawniej) naruszenia procedury planistycznej.
Nie można też podzielić zarzutu Wojewody [...] odnośnie braku uwzględnienia przez Radę Gminy w R. pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lipca 2002 r. wraz z załączoną do niego opinią.
Zwrócić należy uwagę, że proces tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wielowątkową, skomplikowaną, pracochłonną i kosztowną procedurę i z tego względu — w celu wymuszenia koniecznej dyscypliny podmiotów uprawnionych do jego uzgodnienia ustawodawca nakazał, ścisłe i nieprzekraczalne terminy zgłaszania zastrzeżeń przez te podmioty.
Skutkiem zaś braku przedstawienia uzgodnień w zakreślonym terminie - z woli też samego ustawodawcy (art. 22 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) jest przyjęcie istnienia uzgodnienia.
Słusznie zatem Rada Gminy w R. podnosi fakt spóźnionego i tym samym bezskutecznego w procedurze planistycznej charakteru wskazanego pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie uwzględnienie zaś tego faktu przez Wojewodę [...] oznacza zaś brak poszanowania dla porządku jaki towarzyszyć winien procesowi powstawania planu i nieuzasadnione tolerowanie niczym nieuzasadnionych opóźnień w działaniu administracji rządowej.
Na marginesie zgodzić się też należy z odpowiedzią na skargę, iż w zapisach uchwalonego planu podano wyraźne standardy kształtowania zabudowy ( § 1 pkt 3 lit. d i e ) gwarantujące harmonijne jej wkomponowanie w otoczenie ("niezakłócające harmonii krajobrazu"), co wymagać będzie oczywiście uwzględnienia sąsiedztwa obszaru zabytkowego. Ponadto wprowadzono wymóg realizacji zabudowy w 100 metrowej strefie od obiektów zabytkowych i w strefie ich ekspozycji pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Zachowano tym samym możliwość realnego wpływu organu ochrony konserwatorskiej na zabudowę w tym obszarze.
Samo sąsiedztwo z zabytkiem nie może zaś a priori, prowadzić do wniosku kwestionującego możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy w otoczeniu zabytku. Do takiego wniosku nie upoważniała też analiza regulacji zawartych w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 98 poz. 1150 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 27 ust. 3.
Ponadto odmienne stanowisko stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji - w części w której stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały z mocy art. 147 § 1 i 152 w związku z art. 61 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Orzekając w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w oznaczonej części Sąd miał na względzie, że zaskarżona uchwała nie weszła w życie skoro nie została opublikowana.
W zakresie w którym oddalono skargę podstawą wydania wyroku był art. 151 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.