IV SA 3586/03

OSK 1702/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Małgorzata Stahl
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA 3586/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-07-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser /spr./, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Anna Żak, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 3586/03 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew z nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie
Uzasadnienie
Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr 29/03 z dnia 16 maja 2003 r. powołując się na art. 47 e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody zezwolił na usunięcie wnioskodawcy dwóch drzew z gatunku sosna pospolita z terenu nieruchomości położonej przy Al. w dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy, jednocześnie nakazując zastąpienie obumarłych drzew nowymi nasadzeniami w terminie do 31 maja 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż właściciel działki złożył wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew motywując go zagrożeniem bezpieczeństwa. Przeprowadzona wizja w dniu 13 maja 2003 r. potwierdziła konieczność ich usunięcia z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Rozstrzygnięcie w części dotyczącej nakazu posadzenia drzew i krzewów organ uzasadnił przyznanym na mocy ustawy o ochronie przyrody uprawnieniem do uzależnienia wydania zezwolenia od zastąpienia wskazanych do usunięcia drzew nowymi nasadzeniami.
Wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż stan obumarcia drzew stanowiący zagrożenie dla bezpieczeństwa powstał nie z jego winy i nakazanie dokonania nasadzeń drzew lub krzewów jest w jego ocenie szantażem. Odwołujący wskazał, iż wykonanie nałożonego na niego obowiązku jest niemożliwe z uwagi na wykorzystanie całego terenu działki na działalność gospodarczą, a zaskarżona decyzja narusza jego konstytucyjne prawo do korzystania z własności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 28 sierpnia 2003 r. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że obowiązujący w dacie orzekania art. 47 e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości następuje za zezwoleniem właściwego organu wydanym na wniosek władającego, z tym że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew i krzewów we wskazane przez siebie miejsce, albo zastąpienia drzew i krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Ze względu na fakt, iż w rozpatrywanej sprawie przepis art. 47 e ust. 4 nie ma zastosowania, w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej decyzji działał w granicach nadanego mu prawem uznania, i nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję Stanisław Woś wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżący zarzucił, że nałożony decyzją obowiązek posadzenia 5 sztuk drzew jest pozbawiony podstawy prawnej. Ustawodawca zwolnił wnioskodawców z pobierania opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Tym samym nie ma w takim przypadku konieczności nasadzeń nowych drzew. Ponadto skarżący podniósł, iż drzewostan na działce nie miałby odpowiednich warunków do prawidłowego rozwoju, gdyż teren działki będzie przez najbliższy okres placem budowy. Skarżący wniósł o uchylenie nałożonego obowiązku jako niemożliwego do wykonania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 (sygn. akt IV SA 3586/03 oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd wskazał, iż działając na podstawie art. 1§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 – dalej "ustawa p.s.a") przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym jest legalność zaskarżonej decyzji, nie zaś ocena celowości ani słuszności zawartych w niej rozstrzygnięć. Sąd uznał, iż podnoszony przez skarżącego zarzut braku podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jest niesłuszny. Wydanie decyzji na podstawie art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody było prawidłowe. Trafnie również należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, że uzależnienie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew od posadzenia innych drzew ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracyjnemu udzielającemu zezwolenia. Sąd stwierdził również, iż orzekając o nasadzeniu zamiennym organ winien był uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Okoliczność, iż organy obydwu instancji w uzasadnieniach jedynie ograniczyły się do przytoczenia treści przepisu będącego podstawą prawną wydanej decyzji, w ocenie sądu stanowi uchybienie procesowe w zakresie wadliwości uzasadnienia decyzji, które w ocenie sądu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, iż nałożony obowiązek posadzenia innych drzew jest niemożliwy do wykonania, gdyż wydanie decyzji poprzedziły oględziny działki, w których skarżący brak udział, a do sporządzonego z oględzin protokołu, zawierającego zapis o dokonaniu nasadzeń zamiennych, skarżący nie wniósł zastrzeżeń. Ponadto decyzja, w zakresie obowiązku dokonania nasadzeń nie ogranicza wyboru skarżącego, co do gatunków drzew lub krzewów, pozostawiając mu możliwość obsadzenia działki odmianami drzew lub krzewów zajmujących niewielką powierzchnię.
Od powyższego orzeczenia WSA w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 173 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich.
Skarżący zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz obrazę art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz wniósł o uchylenie orzeczenia w całości.
Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż zarzuty skarżącego dotyczące braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji są chybione. Zgodził się również z twierdzeniem WSA, że organ administracyjny uzasadniając decyzję powinien uzasadnić swoje stanowisko w zakresie skorzystania z uprawnienia nakazania zasadzenia nowych drzew lub krzewów. W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich nie sposób podzielić natomiast argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wadliwość uzasadnienia decyzji jest uchybieniem procesowym nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji, że przedmiotowe orzeczenie organu administracji jest zgodne z prawem. Rzecznik podkreślił, iż wydana decyzja należy do orzeczeń, w których występuje element uznania administracyjnego, a więc takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób w tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. W przypadku normy z art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, organ ma możliwość określonego zachowania się, nie musi jednak danego działania podejmować. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje, iż w przypadku kontroli decyzji z elementem uznania administracyjnego, sądy powinny dogłębnie zbadać czy dodatkowe obowiązki, ciążące na organach administracyjnych zostały dopełnione. Organ administracyjny korzystający z uznania administracyjnego ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, lecz wybór musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu. Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi również, iż samo uznanie administracyjne nie jest wyłączone z kontroli sądów administracyjnych jednak kontrola ta jest ograniczona i sprowadza się do oceny czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, oraz do oceny uzasadnienia stanowiska organu administracyjnego. Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli przesłanek skorzystania z uznania administracyjnego oraz oceny spójności argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. W świetle przytoczonych orzeczeń NSA i SN Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję SKO nie dokonał oceny prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, sąd administracyjny powinien był zbadać, czy SKO wydając decyzję nie naruszyło art. 7 KPA poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem i wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd administracyjny powinien również zbadać, czy zaskarżona decyzja spełnia ponadto wymogi zawarte w art. 11 KPA, to znaczy czy realizuje zasadę przekonywania. Dodatkowo sąd powinien zbadać czy przy wydawaniu decyzji zapewniono realizację normy z art. 107 §3 KPA, której zastosowanie w niniejszej sprawie powoduje, iż organ powinien wskazać na konieczność skorzystania z uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego, a ponadto uzasadnić liczbę nakazanych nasadzeń, wraz ze wskazaniem argumentacji przemawiającej za uwzględnieniem w konkretnym przypadku prymatu interesu ogólnego. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł, w świetle obowiązującego porządku prawnego, dokonać prawidłowej oceny przedmiotowej decyzji w zakresie prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego, a w szczególności czy nie nosi ona znamion arbitralności. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, iż uchybienia proceduralne popełnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mają bezpośredni związek przyczynowy z postępowaniem sądowym, które prowadzone było niezgodnie z bezwzględną normą proceduralną określoną w art. 134 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz doprowadziło do błędnego zastosowania art. 151 ustawy. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżony wyrok zapadł również z obrazą norm konstytucyjnych – art. 2 oraz art. 7 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 173 ust. 2. Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 – dalej "ustawa p.s.a") Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Rzecznik Praw Obywatelskich jest podmiotem uprawnionym, na podstawie art. 173 ust. 2 ustawy p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W rozpatrywanej sprawie podstawą materialną decyzji będącej przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest przepis art. 47 e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079, ze zmianami). Zgodnie z tym przepisem, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego, z tym że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Zezwolenie uprawnianego organu nie jest wymagane, w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 47 e ust. 4 ustawy. Brzmienie art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji wskazuje, iż jest to norma zawierająca elementy uznania administracyjnego. Działając w ramach uznania administracyjnego organ administracyjny ma możliwość podjęcia pewnego działania bądź też zaniechania w przyznanym na mocy przepisu prawa zakresie. W przypadku art. 47 e ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zakres luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji obejmuje możliwość nałożenia na podmiot dodatkowych obowiązków wymienionych w tym przepisie. Jak słusznie podnosi Rzecznik Praw Obywatelskich stosowanie w praktyce uznania administracyjnego nie uprawnia organu administracyjnego do dowolności w nakładaniu obowiązków na adresata decyzji. Twierdzenie to podkreśla utrwalone orzecznictwo NSA w zakresie decyzji z elementem uznania administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. (sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981/1/57) Sąd stwierdził, iż organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 KPA – załatwić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji przyznanych mu uprawnień i środków.
Korzystanie z uznania administracyjnego, a tym samym prawo wyboru rozstrzygnięcia nakłada na organy administracyjne dodatkowe obowiązki, wynikające z charakteru decyzji o uznaniowym charakterze. Wybór rozstrzygnięcia nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32). W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98).
Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt V SA 1611/00), braki w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarzają przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołane wyżej orzecznictwo NSA wyraźnie wskazuje, iż decyzja mająca charakter uznaniowy powinna być w wyczerpujący sposób uzasadniona, a dodatkowe obowiązki organu administracyjnego w tym zakresie wynikają ze szczególnej roli zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela.
W orzecznictwie NSA zostały również określone zasady kontroli sądowoadministracyjnej decyzji z elementem uznania administracyjnego. Sąd administracyjny badając legalność decyzji uznaniowej zobowiązany jest do oceny, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt V SA 1982/98). Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten poddany jest kontroli NSA, podobnie jak spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1766/01).
W rozpatrywanej sprawie zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak i decyzja organu odwoławczego wykazuje istotne braki w zakresie uzasadnienia. W praktyce uzasadnienie każdej z decyzji wskazuje jedynie na podstawę prawną rozstrzygnięcia i nie zawiera żadnej argumentacji wskazującej na powody skorzystania z uprawnienia organu do nałożenia na adresata decyzji dodatkowych obowiązków w ramach uznania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę na decyzję organu administracyjnego poprawnie zakwalifikował zaskarżone orzeczenie jako orzeczenie wydane w ramach uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również na uchybienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lecz, w jego ocenie nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Takie rozumowanie, jest w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie błędne. Wskazane powyżej orzecznictwo NSA w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność starannego i wnikliwego badania stanu faktycznego i przytoczenia odpowiedniej argumentacji w uzasadnieniu decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym, w celu uniknięcia zarzutu działania w sposób arbitralny.
Kontrola takiej decyzji przez sąd administracyjny powinna obejmować ocenę argumentacji organu administracji oraz prawidłowości skorzystania z przesłanek uznania administracyjnego.
W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł ocenić poprawności skorzystania przez organ administracyjny z uznania administracyjnego, ze względu na brak uzasadnienia decyzji, będącego podstawą takiej oceny. Dopiero bowiem ocena motywów jakimi kierował się organ administracyjny uzależniając przyznanie zezwolenia na wycięcie drzew od dokonania nowych nasadzeń pozwoliła by na określenie, czy takie skorzystanie z dodatkowych uprawnień przyznanych na mocy art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest uzasadnione, a w szczególności czy decyzja ta zgodna jest zarówno z interesem społecznym jak i słusznym interesem obywatela.
W świetle powyższego, za uzasadniony należy uznać zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjmując, iż braki w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mają istotnego wpływu na wynik postępowania, naruszył art. 134 §1 ustawy p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 134 §1 ustawy p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przyznane wojewódzkim sądom administracyjnym prawo, a także obowiązek kontroli wszelkich aspektów skargi, niezależnie od żądań i zarzutów przedstawionych w skardze, oznacza, iż w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracyjny uznania administracyjnego. Poprzez naruszenie przepisu procedury określonego w art. 134 §1 ustawy p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy p.s.a., błędnie przyjmując, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 173 w związku z art. 185 §1 ustawy p.s.a., orzekł jak w sentencji.