II SAB/GO 69/22

II SAB/Go 69/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4,art. 6
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego do rozpoznania wniosku strony skarżącej Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego z dnia [...] w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego na rzecz strony skarżącej Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Organizacja Międzyzakładowa nr [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego (dalej: wnioskodawca, skarżąca), powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: u.d.i.p.) – wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r. zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego (dalej: organ, WORD) o udostępnienie następujących informacji:
a) czy w okresie od [...] czerwca 2022 r. [...] lipca 2022 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego otrzymał korespondencję od nadawcy – Krajowego Stowarzyszenia Dyrektorów WORD?
b) czy w okresie od [...] czerwca 2022 r. [...] lipca 2022 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego otrzymał korespondencję od nadawcy – Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...]?
c) treści wszelkiej korespondencji otrzymanej z Krajowego Stowarzyszenia Dyrektorów WORD w przypadku jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w lit. a) jest twierdząca
d) treści wszelkiej korespondencji otrzymanej z WORD w przypadku jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w lit. b) jest twierdząca.
Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie ww. informacji w formie elektronicznej na adres: [...]
Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. organ wyjaśnił, iż w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wnioskowane przez stronę dokumenty (korespondencja) nie posiadają charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. WORD wskazał, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie spełniają kryteriów wymienionych w powyższych przepisach, bowiem osoby, które mogłyby je podpisać nie są funkcjonariuszami publicznymi.
Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Uzasadniając swoje stanowisko strona podniosła, że pojęcie informacji publicznej określono w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. i oznacza każdą informacja o sprawach publicznych. Jest to każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym, samorządowym lub mieniem Skarbu Państwa. Dotyczy to także korespondencji wychodzącej lub przychodzącej do organu administracji publicznej jakim jest WORD.
Następnie strona powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że informacja-pismo organu władzy publicznej wychodząca z organu i skierowana do innego podmiotu jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informację publiczną stanowi całość dokumentacji prowadzonej przez organ - w tym dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Ponadto przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ograniczają prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko co znajduje się w dokumentacji organu, niezależnie od tego czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy".
W ocenie strony organ błędnie uznał, iż wnioskowane informacje nie są objęte przepisami u.d.i.p. i dokonał błędnej interpretacji art. 6 ust. 2 tej ustawy. Skarżąca podkreśliła, że wnioskowane dokumenty dotyczą WORD, w imieniu którego działa Dyrektor, będący w rozumieniu art. 115 §13 pkt 4 i 6 kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym. Wyjaśniła także, że uzyskiwanie od organu dostępu do informacji publicznej jest związane z jej statutowym i ustrojowym działaniem jako organizacji związkowej działającej w obszarze bezpieczeństwa ruchu drogowego na terenie kilkunastu wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego w Polsce. Ponadto wnioskowana informacja może realnie przyczynić się do przestrzegania przez organ prawa, co stanowi główną przesłankę zobowiązującą organ do udostępnienia informacji publicznej. Odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji powinna być natomiast uzasadniona w sposób racjonalny, prawdziwy wytrzymujący rzeczową krytykę. Zdaniem skarżącej udzielona przez organ odpowiedź nie spełnia powyższych kryteriów, co pozwala sądzić, iż wnioskowane informacje są dla organu niewygodne, stąd ich próba ukrycia przez dostępem publicznym.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nie pozostawał on w bezczynności, ponieważ pismem z [...] lipca 2022 r. przedstawił skarżącej swoje stanowisko o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji. Zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, a skarżący żądał m.in. przesłania treści korespondencji, co miałoby się sprowadzać do przesłania tego dokumentu. Ponownie wskazał, że wnioskowane przez skarżącą informacje nie spełniają kryteriów u.d.i.p., ponieważ osoby które mogłyby je podpisać nie są funkcjonariuszami publicznymi. Organ wyjaśnił, że korespondencja kierowana przez Krajowe Stowarzyszenie Dyrektorów WORD nie jest adresowana do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, lecz jest adresowana do członka tego stowarzyszenia, czyli Dyrektora WORD. Kwestie poruszane w tej korespondencji są związane z działalnością stowarzyszenia, a nie Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, a tym samym nie odnoszą się do spraw publicznych. Członkowie tego stowarzyszenia nie działają w tym przypadku jako funkcjonariusze publiczni. Nadto strona nie podała czego miała dotyczyć wnioskowana korespondencja, co uniemożliwia jej weryfikację w kontekście informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).
W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazuje się, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21 CBOSA). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. informacje o majątku, jakim dysponują, podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p. (art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f) u.d.i.p.), oraz informacje o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p., pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. (a więc o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącego z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit a – c). Informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. i Konstytucji to informacja dotyczącą sfery spraw publicznych niezależnie od struktury prawnej i przedmiotu działalności podmiotu, którego owe sprawy dotyczą Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (vide: wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 2594/17, CBOSA).
Należy wskazać, że sposób załatwienia wniosku przez organ w niniejszej sprawie, przy założeniu, że dotyczy on informacji nie mających waloru publicznej, należałoby uznać za prawidłowy. Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądowej, opiera się bowiem na arbitralnym stwierdzeniu organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym, do której dostęp została zagwarantowany przez Konstytucję RP (art. 61) ma bardzo szeroki charakter. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Sąd nie przesądza o walorze żądanych informacji, stwierdza jedynie, że odpowiedź organu była niewystarczająca, bowiem trudno zapoznać się z motywami i stanowiskiem organu. Organ przytoczył jedynie definicję dokumentu urzędowego zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p,. i wskazał, że żądane informacje nie spełniają tych kryteriów, albowiem osoby, które mogły je podpisać nie są funkcjonariuszami publicznymi. W realiach sprawy nie sposób zweryfikować twierdzenia organu odnośnie charakteru dokumentu. Zważyć również trzeba, że dostęp bezpośrednio do dokumentów prywatnych jest ograniczony, gdyż nie stanowią one dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Z uwagi na ten charakter, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. organ nie jest zobowiązany do udostępnienia ich w postaci, w jakiej są ujęte. Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do udostępnienia określonej wynikającej z nich treści, jeżeli jest na niej oparta żądana informacja publiczna (wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13, z 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15, CBOSA).
Należy podkreślić, że organ w ogóle nie odniósł się do treści żądanych przez skarżącego informacji, okoliczności w których zostały wytworzone, tego czy i jakie środki zostały na to przeznaczone, ani też jaki był ich cel oraz przeznaczenie. Organ zobowiązany – Dyrektor WORD, w ogóle tych kwestii nie rozważył, arbitralnie uznając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 września 2022 r., II SAB/Bk 74/22, CBOSA). Co prawda, organ podejmuje próbę wyjaśnienia zajętego stanowiska w odpowiedzi na skargę, jednak nie może ów akt konwalidować nieprawidłowego rozstrzygnięcia organu na dzień jego wydania. Należy przypomnieć, że w świetle przepisów tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Za informację publiczną uważa się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
Zarówno udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21 CBOSA). O braku bezczynności w załatwieniu sprawy, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r., IV SAB/Wr 207/19). Stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania.
W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2022 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem.
Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W świetle okoliczności sprawy Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi z urzędu grzywny, czy przyznania na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzony od organu na rzecz skarżącej obejmuje uiszczony wpis w wysokości 100 zł.