III SAB/Po 126/26

III SAB/Po 126/26 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na bezczynność P. sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie przesłania zażalenia postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych).
Uzasadnienie
W dniu 17 grudnia 2025 r. skarżąca R. P. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o wydanie zaświadczenia, że: "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości [...].". Jako podstawę do wydania żądanego zaświadczenia został wskazany, m.in. art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a.").
P. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej również jako: "P. sp. z o.o.", "Spółka") pismem z dnia 12 stycznia 2026 r. odmówiło wydania żądanego zaświadczenia wskazując jednocześnie, że nie ma podstaw prawnych do wydania żądanego zaświadczenia. P. sp. z o.o. wyjaśnił, że nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które obligowałyby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do wydania takowego rozstrzygnięcia.
W dniu 19 stycznia 2026 r. skarżąca R. P. wniosła zażalenie na odmowę wydania żądanego zaświadczenia. Zażalenie kierowane było do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W dniu 28 stycznia 2026 r. R. P. wniosła ponaglenie strony na bezczynność P. sp. z o.o. Ponaglenie kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczyło niezałatwienia sprawy w terminie, tj. przesłania przez P. sp. z o.o. zażalenia z dnia 19 stycznia 2026 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
P. sp. z o.o. pismem z dnia 4 lutego 2026 r. poinformowała R. P., że wniesione pisma z dnia: 19 stycznia 2026 r. (Zażalenie) oraz 28 stycznia 2026 r. (Ponaglenie Strony) nie wywołują skutków prawnych. P. sp. z o.o. ponownie podkreśliła, że nie jest organem administracji publicznej i w stosunku do jej działań nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W dniu 9 lutego 2026 r. R. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem P. sp. z o.o. skargę na bezczynność P. sp. z o.o. w K. w przesłaniu zażalenia. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że P. sp. z o.o. nie przesłała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenia z dnia 19 stycznia 2026 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż "istniejące lub projektowanie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości [...].".
W odpowiedzi na skargę P. sp. z o.o. wniosła o odrzucenie w całości skargi na bezczynność z dnia 9 lutego 2026 r. jako niedopuszczalnej podtrzymując swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach kierowanych do R. P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w sprawie. Bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Nadto, zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ administracji publicznej był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.).
W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast według art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono bezczynność P. sp. z o.o. z siedzibą w K. , którą skarżąca upatruje w nieprzesłaniu jej zażalenia z dnia 19 stycznia 2026 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości [...].
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że stosownie do treści art. 1 pkt 2 k.p.a., postępowanie administracyjne reguluje postępowanie również przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu przed organami komunalnych jednostek organizacyjnych, gdy są one z mocy prawa powołane do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el). Do komunalnych jednostek organizacyjnych należy zaliczyć jednostki organizacyjne tworzone przez gminę w celu wykonywania zadań publicznych (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153). Nie jest przy tym istotne, czy dana jednostka organizacyjna jest komunalną osobą prawną, czy też komunalną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Podstawowe znaczenie, czy dany podmiot stanowi podmiot, o jakim mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. ma bowiem określenie, czy jest on uprawniony do wydania decyzji administracyjnej czy innego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu więc, wbrew twierdzeniom Spółki, nie można z góry stwierdzić, że podmiot taki jak P. sp. z o.o. w K. nie stanowi organu w sensie funkcjonalnym. Jeśli zaś dany podmiot jest organem w znaczeniu funkcjonalnym właściwym do orzekania w określonym przedmiocie, a zatem organem w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a., to jest on również zobowiązany do wydania zaświadczenia w tych sprawach, w granicach zakreślonych przez art. 217 § 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. lub też do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
P. w K. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością zarejestrowana została w Krajowym Rejestrze Sądowym pod Nr [...] w Sądzie Rejonowym [...]. Spółka jest własnością samorządową Gminy [...], która posiada 100% udziałów. Spółka działa w oparciu o przepisy Kodeksu Spółek Handlowych oraz Umowy Spółki. Działalnością Przedsiębiorstwa kieruje Zarząd Spółki. Podstawowym przedmiotem działania Spółki jest działalność w zakresie usług komunalnych i mieszkaniowych na rzecz ludności, a w szczególności: produkcja i dystrybucja wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, wywóz nieczystości stałych i płynnych. Rozważyć więc z niniejszej sprawie należało, czy w ramach przedmiotu działalności i posiadanych kompetencji Spółka była uprawiona do władczego orzekania w indywidualnej sprawie, tj. czy była organem w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a.
Zagadnienie zapewnienia dostaw wody i odbioru ścieków, a w związku z tym budowa urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych i następnie przyłączania do sieci nieruchomości oraz wydawania warunków przyłączenia do sieci uregulowana została w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2024 r. poz. 757, dalej: u.z.z.w.o.ś.). W myśl art. 6 ust. 2 ww. ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z kolei techniczne warunki określające możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej, od których uzależnione jest przyłączenie nieruchomości do sieci, należą do zakresu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie bowiem do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będący aktem prawa miejscowego, który powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.o.ś.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami.
Nadto, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) inwestor winien wykazać, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa ww. przepisie, uważa się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Wobec powyższego, wydanie lub odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej czy wodociągowej, a także uprzednie wydanie lub odmowa wydania zapewnienia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla danego zamierzenia budowanego, nie należą do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego do wydania określonego aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności administracyjnej w sprawie indywidualnej. Co więcej, kwestie te znajdują się we właściwości przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działającego w tym w oparciu o przepisy regulaminu. Tym samym warunki te i ich zapewnienie nie mogą być przedmiotem władczych, indywidualnych rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego, w przedmiotowym zakresie P. sp. z o.o. nie jest organem w sensie funkcjonalnym, tj. nie jest uprawniona do wydania decyzji czy postanowienia lub innego aktu w żądanym zakresie. Uznać więc należało, że w przypadku zapewnienia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla danego zamierzenia budowanego Przedsiębiorstwo nie działa w sposób władczy w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest tym samym spełniony warunek, o jakim mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiający zastosowanie przepisów art. 217-219 k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń przez organ administracji publicznej. Skoro kwestia przyłącza wodno-kanalizacyjnego (zawarcia umowy w tym przedmiocie, także zapewnienia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla danego zamierzenia budowanego) nie jest rozstrzygana we władczej formie administracyjnej to uznać należało, że Przedsiębiorstwo nie prowadzi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Tym samym skarga na bezczynność została wniesiona w sytuacji, w której brak jest organu właściwego do podjęcia czynności (wydania zaświadczenia, postanowienia o odmowie jego wydania, a następnie przyjęcia i przesłania zażalenia w tej sprawie). W tym stanie rzeczy, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność Spółki w zaskarżonym zakresie.
Analiza przepisów powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że zagadnienia w niej uregulowane odnoszą się do materii prawa cywilnego, a ustalenie warunków przyłączenia należy do sfery "dominium", a nie do sfery ,,imperium" gminy (zob. postanowienie WSA w Białymstoku, z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 16/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie spory w przedmiocie wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci nie mogą zostać rozstrzygnięte na drodze administracyjnej i w rezultacie mają one charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2037/20, publ. CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2136/21, publ. CBOSA). Tym samym brak jest możliwości skutecznego wniesienia skargi na bezczynność podmiotu w takiej sprawie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.).
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił, jak orzekł w pkt 1 postanowienia. Rozstrzygniecie zaś zawarte w pkt 2 postanowienia znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligującym Sąd z urzędu do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego.