Pełny tekst orzeczenia III SAB/Lu 3/23

III SAB/Lu 3/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Iwona Tchórzewska
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 103
art. 2 ust. 6, art. 38 ust. 1 i ust. 7
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 16 listopada 2022 r. K. K. (dalej jako ("skarżąca"), obywatelka Ukrainy, złożyła w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim w Lublinie wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.
Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem wniosku w terminie wskazanym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako "k.p.a.".
Decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], zawartą na ostatniej stronie formularza wniosku, organ pozostawił wniosek bez rozpoznania.
Pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. Wojewoda Lubelski poinformował skarżącą, że wniosek z dnia 16 listopada 2022 r. został pozostawiony bez rozpoznania, ponieważ został złożony przez skarżącą przed upływem 9 miesięcy od dnia wjazdu (21 września 2022 r.). Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy", przyznaje obywatelom Ukrainy, którzy wjechali legalnie na terytorium RP w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 2 ust. 4 ww. ustawy, prawo ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Zgodnie jednak z art. 38 ust. 7 ww. ustawy, wniosek w tej sprawie, cudzoziemiec składa nie wcześniej niż po upływie 9 miesięcy od dnia wjazdu na terytorium RP, a nie później niż w okresie 18 miesięcy od dnia 24 lutego 2022 r. Jeżeli wniosek zostanie złożony przez cudzoziemca przed upływem 9 miesięcy od dnia wjazdu, wojewoda ma obowiązek pozostawić go bez rozpoznania.
Pismem z tej samej daty organ poinformował również skarżącą, że ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Wyjaśnił, że ogólne terminy załatwiania spraw określa art. 35 k.p.a., z zastrzeżeniem, że przepisy szczególne mogą określać te terminy w inny sposób (art. 35 § 4 k.p.a.). W przypadku udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy, terminy te określa art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o cudzoziemcach" – 60 dni od dnia zaistnienia określonych w tym artykule zdarzeń. Zgodnie jednak z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie.
Pismem z dnia 1 stycznia 2023 r. skarżąca ponownie wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem wniosku w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Zdaniem strony podstawą prawną jej wniosku nie były przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz art. 158 ustawy o cudzoziemcach, wobec czego organ nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r., nr [...], Wojewoda Lubelski odmówił stwierdzenia, że Wojewoda Lubelski dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP i pozostawionego bez rozpoznania przez Wojewodę Lubelskiego w dniu 29 grudnia 2022 r.
Organ podniósł, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy określa szczególne zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklarują zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pobyt takich osób na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r., a więc do dnia 24 sierpnia 2023 r. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 6 ww. ustawy, osoby takie uznaje się za osoby korzystające w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca niewątpliwie jest beneficjentem ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, ponieważ wjechała na terytorium Polski z Ukrainy w dniu 21 września 2022 r. i nie zachodzi wobec niej żadna okoliczność określona w art. 2 ust. 3 tej ustawy.
Powołując się na treść art. 38 ust. 7 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy organ wyjaśnił, że skarżąca wjechała na terytorium Polski w dniu 21 września 2022 r., a wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski złożyła w dniu 16 września 2022 r., a więc w okresie krótszym niż 9 miesięcy od dnia jej wjazdu, wobec czego został on w dniu 29 grudnia 2022 r. pozostawiony przez Wojewodę Lubelskiego bez rozpoznania, co jest formą zakończenia postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do treści ponaglenia organ podniósł, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy są przepisami szczególnymi w odniesieniu do ustawy o cudzoziemcach, co oznacza, że stosuje się je więc w pierwszej kolejności. Przepisy ustawy o cudzoziemcach w odniesieniu do tego specjalnego zezwolenia na pobyt czasowy stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy (art. 38 ust. 2).
K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Lubelskiego w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postepowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o:
1) zobowiązanie Wojewody Lubelskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2) przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "p.p.s.a.", od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 134 § 6 p.p.s.a.;
3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ w niniejszej sprawie nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca powołała się na treść przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wskazując, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Skarżąca podniosła również, że nie jest objęta postanowieniami ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, ponieważ nie przyjechała do Polski w związku z konfliktem zbrojnym, lecz w celu pobytu z mężem – obywatelem Polski. We wniosku, jako podstawę prawną nie wskazała art. 38 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz "pobyt z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej", tj. art. 158 ustawy o cudzoziemcach.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Z powyższych przepisów wynika, że stan "bezczynności" zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. Bezczynność może dotyczyć także oceny, czy organ administracyjny obowiązany był podjąć określone działania i ewentualnie, jakie powinny to być działania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt NSA I OSK 2504/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn., akt III SAB/Lu 66/14).
W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r., II OSK 3732/18). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2018 r., II OSK 1659/18; z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 3092/19; z dnia 13 października 2020 r., II OSK 71/20).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej wniósł wymagane prawem ponaglenie, pismem datowanym na dzień 12 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu: 27 grudnia 2022 r.) oraz z dnia 1 stycznia 2023 r. (data nadania: 2 stycznia 2023 r.; data wpływu do organu: 4 stycznia 2023 r.).
Aktualnie w polskim porządku prawnym sytuację prawną obywateli Ukrainy regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, dyrektywa Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (tzw. dyrektywa o ochronie czasowej) (Dz.Urz. WE L 212, s. 1), jak również Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony. Oznacza to, że w Polsce funkcjonują równolegle trzy różne systemy prawne, z których osoba przybywająca z Ukrainy może skorzystać.
K. K. uważa, iż Wojewoda Lubelski pozostaje w bezczynności ponieważ nie rozpoznał w ustawowym terminie jej wniosku z dnia 16 listopada 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zdaniem skarżącej nie jest ona objęta postanowieniami ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, ponieważ nie przyjechała do Polski w związku z konfliktem zbrojnym, lecz w celu pobytu z mężem – obywatelem Polski i wobec niej zastosowana powinna być ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.
Według zaś Wojewody Lubelskiego skarżąca, która wjechała na terytorium Polski z Ukrainy w dniu 21 września 2022 r. jest osobą, wobec której znajduje zastosowanie ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy i pobyt takich osób na terytorium państwa uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r., a więc do dnia 24 sierpnia 2023 r. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy określa szczególne zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, iż w sprawie zastosowanie znajdują szczególne regulacje dotyczące obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Skarżąca, jak wynika z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przekroczyła granice Rzeczypospolitej Polskie dnia 21 września 2022 r. i nie legitymowała się wizą wjazdową Schengen typu C. Ponadto we wniosku z dnia 16 listopada 2022 r., nie wykazała by przed wejściem w życie powyższych przepisów przebywała wcześniej, legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. We wniosku, w rubryce III "o udzielenie informacji o poprzednim pobycie cudzoziemca na terytorium państwa" skarżąca udzieliła odpowiedzi "według paszportu". Datą wydania paszportu K. K. jest dzień 26 sierpnia 2022 r. czyli około miesiąca przed przekroczeniem granicy Ukrainy z Polską. Oznacza to, iż organ nie posiadał pełnych danych dotyczących pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ujawnionych przez stronę.
Według art. 2 ust. 6 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, osoby takie uznaje się za osoby korzystające w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca niewątpliwie jest beneficjentem ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, ponieważ wjechała na terytorium Polski z Ukrainy w dniu 21 września 2022 r. i nie zachodzi wobec niej żadna okoliczność określona w art. 2 ust. 3 tej ustawy. Według tej normy, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do obywateli Ukrainy:
1) posiadających:
a) zezwolenie na pobyt stały,
b) zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
c) zezwolenie na pobyt czasowy,
d) status uchodźcy,
e) ochronę uzupełniającą,
f) zgodę na pobyt tolerowany,
g) zgodę na pobyt ze względów humanitarnych;
2) którzy:
a) złożyli w Rzeczypospolitej Polskiej wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej lub w imieniu których takie wnioski zostały złożone,
b) zadeklarowali zamiar złożenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 28 ust. 1 lub art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1108 i 1918 oraz z 2022 r. poz. 583) lub których takie deklaracje zamiaru dotyczą.
Ponadto należy zważyć, iż przepisy szczególne, a takimi niewątpliwie są normy zawarte w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak również Dyrektywa Rady nr 2001/55/WE i Decyzja wykonawcza Rady ( UE) nr 2022/382 nie wyłączają stosowania postanowień zawartych w tych aktach prawnych do osób przybyłych z terytorium Ukrainy celem połączenia się z rodziną.
Dyrektywa o ochronie czasowej określa przyznanie blankietowej, choć czasowej (na okres do 2 lat) ochrony wszystkim osobom uciekającym z określonego terytorium, bez konieczności prowadzenia szczegółowych postępowań administracyjnych weryfikujących ich uprawnienia do otrzymania ochrony. Daje także określone uprawnienia osobom objętym jej przepisami, nakładając na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia im zakwaterowania, pomocy społecznej i opieki medycznej, prawa do pracy i edukacji (art. 12–14 dyrektywy). Uszczegółowieniem i rozwinięciem instytucji zawartych w tej Dyrektywie jest Decyzja wykonawcza Rady ( UE) 2022/382 oraz ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy.
Decyzja wykonawcza Rady ( UE) nr 2022/382 w punkcie 16 preambuły stanowi, iż ze względu na nadzwyczajną i wyjątkową sytuację, w tym inwazję wojskową Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz skalę masowego napływu wysiedleńców, tymczasowa ochrona powinna umożliwić im korzystanie w całej Unii ze zharmonizowanych praw, które zapewniają odpowiedni poziom ochrony. Oczekuje się, że wprowadzenie tymczasowej ochrony będzie również korzystne dla państw członkowskich, ponieważ prawa towarzyszące tymczasowej ochronie ograniczają konieczność natychmiastowego ubiegania się przez wysiedleńców o ochronę międzynarodową, a tym samym zmniejszają ryzyko przeciążenia systemów azylowych w tych państwach, ponieważ ograniczają one formalności do minimum ze względu na pilność sytuacji. Ponadto obywatele Ukrainy, jako podróżni zwolnieni z obowiązku wizowego, po wjeździe na terytorium Unii mają prawo przemieszczać się swobodnie w obrębie tego terytorium przez okres 90 dni. Dzięki temu mają oni możliwość wyboru państwa członkowskiego, w którym chcą korzystać z praw związanych z tymczasową ochroną, oraz dołączenia do rodziny i przyjaciół należących do sieci licznej diaspory istniejącej obecnie w całej Unii. W praktyce ułatwi to równy podział wysiłków między państwami członkowskimi, a tym samym zmniejszy presję wywieraną na krajowe systemy przyjmowania. Po wydaniu przez państwo członkowskie dokumentu pobytowego zgodnie z dyrektywą 2001/55/WE osoba korzystająca z tymczasowej ochrony, mając prawo do podróżowania w obrębie terytorium Unii przez 90 dni w okresie 180 dni, powinna mieć możliwość korzystania z praw wynikających z tymczasowej ochrony wyłącznie w państwie członkowskim, które wydało jej dokument pobytowy. Powinno to pozostawać bez uszczerbku dla możliwości, by państwo członkowskie podjęło w dowolnym momencie decyzję o wydaniu dokumentu pobytowego osobom korzystającym z tymczasowej ochrony na mocy niniejszej decyzji.
Uszczegółowienie zasady ochrony tymczasowej nastąpiło w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy. Zgodnie z art. 2 ust. 6 ww. ustawy, obywatele Ukrainy, którzy przybyli legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklarują zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polski uznaje się za osoby korzystające w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 i 7 ustawy, obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest lub był uznawany za legalny na postawie art. 2 ust. 1, udziela się, na jego wniosek, zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy obywatel Ukrainy składa nie wcześniej niż po upływie 9 miesięcy od dnia wjazdu, o którym mowa w art. 2 ust. 1, a nie później niż w okresie 18 miesięcy od dnia 24 lutego 2022 r. Wniosek złożony przed upływem 9 miesięcy od dnia wjazdu wojewoda pozostawia bez rozpoznania.
Ponieważ wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej skarżąca złożyła w dniu 16 listopada 2022 r., a więc w okresie krótszym niż 9 miesięcy od dnia jej wjazdu, prawidłowo Wojewoda Lubelski w dniu 29 grudnia 2022 r. na podstawie art. 38 ust. 7 ustawy pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Obywatele Ukrainy, którzy objęci są zakresem ustawy szczególnej po 9 miesiącach pobytu w Polsce będą mieli możliwość aplikowania o specjalne dla nich dedykowane zezwolenie na pobyt czasowy.
Za bezzasadny należy uznać zatem zarzut dotyczący bezczynności organu, ponieważ przed wniesieniem skargi organ administracji podjął określone prawem działania określone ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy.
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały jednak podstawy do zastosowania uchwały 7 sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21, w myśl której skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wymieniona uchwała dotyczy wprawdzie przewlekłości postępowania, ale odnosi się także do bezczynności organu w załatwieniu sprawy.
Zdaniem Sądu z uwagi na zarzuty skargi sprawę należało rozpoznać merytorycznie. W skardze bowiem K. K. zarzuciła Wojewodzie Lubelskiemu, że zakończył postępowanie poprzez pozostawienie wniesionego wniosku bez rozpoznania pomimo tego, że nie wezwał strony do usunięcia braków formalnych wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ "odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji".
Odnosząc się do tego zarzutu skargi, to w przede wszystkim zauważyć należy, że podstawą prawną pozostawienia wniosku K. K. bez rozpoznania, nie był art. 64 § 2 k.p.a., a przepis art. 38 ust. 7 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Organ pozostawia wniosek bez rozpoznania nie z powodu nieusunięcia braków formalnych, a zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie. Zgodzić się należy z Wojewodą Lubelskim, iż przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa są przepisami szczególnymi w odniesieniu do ustawy o cudzoziemcach i jej przepisy stosuje się w pierwszej kolejności. Natomiast przepisy ustawy o cudzoziemcach i Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy ustawa zawiera wyraźne do nich odesłanie. Rządzi tym zagadnieniem ogólna zasada dotycząca mocy prawnej przepisów szczególnych ustawy późniejszej, a taką jest ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, która przyznaje obywatelom Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest lub był uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, możliwość ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy, jednakże na zasadach w niej określonych. Przepisy ustawy o cudzoziemcach natomiast stosuje się w odniesieniu do tego "specjalnego" zezwolenia na pobyt czasowy jedynie w zakresie nieuregulowanym w Ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (art. 38 ust. 2).
W tej sytuacji brak podstaw do postawienia organowi zarzutu bezczynności w związku z wnioskiem K. K. z dnia 16 listopada 2023 r. Istotą i celem skargi na bezczynność jest bowiem mobilizacja organu do merytorycznego załatwienia sprawy, co na moment wpływu tego pisma do organu i wniesienia skargi nie było konieczne. W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził uzasadnionych podstaw do uznania zarzutu bezczynności prowadzenia postępowania.
Dlatego należy uznać, że Wojewoda Lubelski nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, która została rozpatrzona zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami prawa poprzez pozostawienie wniosku K. K. bez rozpoznania oraz nie naruszył przepisów dotyczących terminów postępowania administracyjnego, gdyż merytorycznie nie rozpoznawał sprawy w oparciu o przepisy ustawy o cudzoziemcach
Z tych wszystkich względów, stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.