III SAB/Kr 19/13

III SAB/Kr 19/13 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2013-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Piotr Lechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
Art. 52 par. 3 i par. 4 w zw. z art. 53 par. 2, 58 par. 1 pkt 2 i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Lechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B na bezczynność Starosty B w przedmiocie organizacji ruchu na drodze powiatowej postanawia odrzucić skargę
Uzasadnienie
Stowarzyszenie "A" w B wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Starosty B, datowaną na 6 lutego 2013 r. skargę na bezczynność Starosty B "polegającą na braku reakcji na pismo Stowarzyszenia z dnia 5 grudnia 2012 r. wzywające do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie dowolnego wprowadzenia do ulicy miejskiej (u. L w B) wielokrotnie zwiększonego ruchu komunikacyjnego autostradowo-tranzytowego bez wydania stosownej decyzji administracyjnej. Powyższa skarga wpłynęła do Starostwa w dniu 8 lutego 2013 r.
W skardze podniesiono, że bezczynność Starosty uniemożliwiła stronom obronę naruszonych praw materialnych i interesu prawnego pozbawiając je prawnych środków odwoławczych. Wskazano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone Staroście w dniu 6 grudnia 2012 r. Starosta nie załatwił sprawy w ciągu dwóch miesięcy, mimo obowiązku wynikającego z art. 35 K.p.a.
Strona skarżąca zarzuciła, że Starosta nie podjął żadnych działań administracyjnych zmierzających do usunięcia z ulicy miejskiej nadmiernego ruchu komunikacyjnego, który został wprowadzony w listopadzie 2012 r. Podniosła, że Starosta sprowadził niebezpieczeństwo w ruchu komunikacyjnym, zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców i ryzyko zniszczenia budynków, w tym zabytkowych. Wskazała, że skomunikowanie autostrady [...] z drogami krajowymi było uzgodnione przez realizację drogi łącznikowej poza miastem. Odpowiedzialnością za niewykonanie powyższego zadania strona skarżąca obarczyła Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.
Wymienione wyżej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, datowane na 5 grudnia 2012 r., wpłynęło do Starostwa Powiatowego w B w dniu 6 grudnia 2012 r. Stowarzyszenie podniosło w nim, że Starosta naruszył prawo przez wprowadzenie do ul. L ruchu autostradowo-tranzytowego bez wymaganego prawem aktu administracyjnego. W wezwaniu zawarto wniosek o zamknięcie ruchu na autostradę po ul. L. Podniesiono, że ul. L nie spełnia podstawowych wymogów ustawowych i technicznych dla dróg publicznych, wynikających z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ustawy Prawo budowlane, ustawy o ochronie środowiska a także z uwagi na art. 186 Kodeksu karnego.
W odpowiedzi na skargę Starosta B wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
Starosta wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Starosta nie jest zatem organem powiatu i nie znajdą zastosowania w sprawie art. 87 w zw. z 88 ustawy o samorządzie powiatowym statuujące uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Starosta wskazał również, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego oraz tego, że owo naruszenie interesu prawnego wynika z braku wydania jakiegoś aktu.
Wnoszone przez stronę skarżącą pisma nie zawierają wskazania żadnego przepisu, z którego wywodzi się konieczność wydania przez Starostę jakiegoś aktu. Nie zawierają też jednoznacznej formy żądanego rozstrzygnięcia.
Starosta wskazał, że droga, o której mowa w skardze ma status drogi powiatowej a w konsekwencji status drogi ogólnodostępnej, charakteryzującej się powszechnością dostępu dla wszystkich podmiotów i wszystkich kategorii uczestników ruchu i co do zasady brakiem ograniczeń do poruszania się po nich. Połączenie dwóch dróg publicznych i włączenie się pojazdów zjeżdżających z nowo wybudowanej autostrady niewątpliwie zwiększyło ruch na przedmiotowej drodze, jednakże właśnie z tego powodu organ zarządzający ruchem wprowadził szereg ograniczeń mających na celu minimalizacje zagrożeń z tym związanych.
W celu złagodzenia negatywnego wpływu ruchu drogowego na sąsiadujące z drogą otoczenie podjęto działania polegającego m.in. na:
- wprowadzeniu na odcinku ul. L zakazu ruchu dla pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 10 ton,
- wykonaniu nowej nawierzchni bitumicznej w celu polepszenia warunków płynności ruchu,
- wprowadzeniu ograniczeń prędkości do 40 km/h,
- wykonaniu przejścia dla pieszych,
- likwidacji lewoskrętów od strony zachodniej na ulice krzyżujące się z drogą powiatową w celu umożliwienia stopniowego zmniejszania natężenia ruchu na odcinku drogi.
Starosta podniósł również, że skarga została złożona z uchybieniem terminów przewidzianych w art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. Przedmiotowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w dniu 6.12.2012 r., w związku z czym 60-dniowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 4.02.2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga ulega odrzuceniu.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a, tego przepisu.
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobligowany jest zbadać jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji tego sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, to znaczy gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie.
Stosownie jednak do przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służą one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zarazem przepis ten w § 2 określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumie się sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie.
Strona skarżąca upatruje bezczynności Starosty w braku reakcji, w postaci wydania aktu administracyjnego lub decyzji administracyjnej, na pismo datowane na 5 grudnia wzywające do usunięcia naruszenia prawa przez wprowadzenie do ul. L ruchu autostradowo-tranzytowego bez wymaganego prawem aktu administracyjnego.
Sprawy dotyczące organizacji ruchu na drogach powiatowych, poruszania się po drogach i korzystania z tych dróg regulowane są przez: ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260), ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U.z 2012 r., poz.1137 ze zm.), ustawę o samorządzie powiatowym, i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r., nr 111, poz. 1729).
Zgodnie § 2 ww. rozporządzenia:
1. Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez:
1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:
a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,
c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,
d) zatwierdzanie organizacji ruchu,
f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,
g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,
h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;
3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
2. Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe.
Stosownie do § 3 ww. rozporządzenia:
1. Organ zarządzający ruchem w szczególności:
1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu;
2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu;
3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów;
7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu;
Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o Prawo ruchu drogowym wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych, gminnych, publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie i wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania.
Z kolei stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. Art. 20 ww. ustawy zawiera katalog zadań należących do zarządcy drogi. Katalog ma charakter otwarty. W szczególności do zarządcy drogi należy obszar objęty częścią zarzutów bezczynności:
- art. 20 pkt 12: przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników;
- pkt 13: przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg;
- pkt 14: wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia.
Jednakże w przedmiotowej sprawie organem, którego bezczynności dopatruje się skarżący, nie jest zarządzający drogą powiatową Zarząd Powiatu, ale niebędący organem powiatu, zarządzający ruchem na tej drodze Starosta Powiatu.
Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym).
Art. 87 w zw. z art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym statuują uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego gdy organ powiatu niewykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Zgodnie z art. 87 ust. 4 w tych sprawach bezczynności organów powiatu w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.
Trafnie w odpowiedzi na skargę zauważono, że w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym starosta nie jest organem powiatu. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 201/11 zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 p.p.s.a., ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., lecz jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Podzielając powyższy pogląd, należy wskazać że odpowiednio dotyczy on także bezczynności starosty w sprawie organizacji ruchu na drodze powiatowej. Zatem nie znajdą zastosowania w sprawie przepisy art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym.
Wobec powyższego w sprawie, w kwestii dostępnych stronie środków zaskarżenia poprzedzających skargę do sądu administracyjnego na czynność lub bezczynność w przedmiocie zarządzania ruchem na drodze powiatowej, zastosowanie znajdą regulacje art. 52 § 3 i § 4 oraz art. 53 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3).
W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Regulacje te znajdą odpowiednie zastosowanie w sprawie zarzucanej bezczynności organu administracji.
Stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Nie jest sporna data wpływu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – 6 grudnia 2012 r. W związku z brakiem odpowiedzi Starosty na wezwanie, strona skarżąca miała 60 dni od dnia wezwania do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Termin ten upłynął dnia 4 lutego 2013 r., w związku z czym skarga datowana na 6 lutego 2013 r., która wpłynęła do Starostwa dnia 8 lutego 2013 r. została wniesiona z jego uchybieniem.
Z tej już przyczyny skarga ulega odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 oraz art. 52 § 3 i § 4 i art. 53 § 2 P.p.s.a.