Pełny tekst orzeczenia III SAB/GL 443/23

III SAB/Gl 443/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Sygn. powiązane
II OSK 1815/24 - Wyrok NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A.I. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Pismem z 30 października 2023 r. A. I. (dalej: strona skarżąca, skarżący), obywatel Ukrainy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ administracji, organ, Wojewoda) w sprawie załatwienia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie:
1) art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżący nie usunął w wyznaczonym 7-dniowym terminie braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, podczas gdy zebrany materiał dowodowy w sprawie oraz potwierdzenia doręczenia odpowiedzi na wezwanie i zwrotne potwierdzenie odbioru wskazują, iż korespondencja została odebrana przez pracownika organu w zakreślonym do tej czynności terminie;
2) art. 7, 77, 80 i 78 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności w sprawie w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności i niedokonanie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego oceny czy w istocie Skarżący nie dochował terminów związanych z wezwaniem, w tym także nieuwzględnienie dowodu ze zwrotnego potwierdzenia odbioru i niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności;
3) art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (aktualny tekst jedn. z 27 stycznia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. przez niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę opieszale i z przekroczeniem terminów określonych w powyższych przepisach;
4) art. 36 k.p.a. przez niezastosowanie i niepoinformowanie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki i niewyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy.
Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wypłaty sumy pieniężnej do wysokości 3000 zł, oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Argumentując swoje stanowisko strona skarżąca wyjaśniła, że 29 grudnia 2021 r. (wpływ do organu) został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z kompletem wymaganych dokumentów. Pismem z 16 lutego 2023 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia braków formalnych złożonego wniosku. Wezwaniu nadano rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w przypadku nieusunięcia braków formalnych pisma. Skarżący 16 lutego 2023 r. odebrał wezwanie, a termin na uzupełnienie braków formalnych upłynął 2 marca 2023 r. Skarżący natomiast uzupełnił braki formalne złożonego wniosku 23 lutego 2023 r. i przesłał do organu. Pismem z 19 kwietnia 2023 r. organ zawiadomił skarżącego, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania. W uzasadnieniu zawiadomienia wskazano, że według organu skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniesionego podania.
Pismem z 8 maja 2023 r. skarżący przedłożył potwierdzenie doręczenia odpowiedzi na wezwanie oraz złożył wniosek o dalsze kontynuowanie sprawy, a z ostrożności procesowej — o wyznaczenie dodatkowego terminu do złożenia przedmiotowej dokumentacji po uznaniu przez organ, że doszło do ich zagubienia i nie jest możliwe odnalezienie tej dokumentacji. Pismo to pozostało jednak bez odpowiedzi organu.
Pismem z 29 maja 2023 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w Katowicach do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie ponaglenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie.
W ocenie skarżącego organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Organ nie dochował bowiem terminów wskazanych w obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jak również w przepisach prawa materialnego — tj. ustawy o cudzoziemcach. Przepisy te wskazują, iż organ winien rozpoznać sprawę niezwłocznie, najpóźniej w ciągu miesiąca, a w przypadku spraw skomplikowanych i wymagających postępowania wyjaśniającego — w terminie 2 miesięcy. Art. 119a u.o.c. wskazuje, iż decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Wniosek wraz z pełnym kompletem dokumentów został złożony przez skarżącego 29 grudnia 2021 r. Dalej wskazano, że organ 16 lutego 2023 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, a uzupełnienie tych braków nastąpiło 24 lutego 2023 r. Zatem termin 60 dni liczony od ostatniej czynności wskazuje na datę 25 kwietnia 2023 r. do wydania decyzji w sprawie, podczas gdy 19 kwietnia 2023 r. organ zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pomimo wniesienia pisma informacyjnego oraz ponaglenia organ nie podjął dalszych czynności w sprawie, pomimo że był zobowiązany do ustosunkowania się do ponaglenia i przekazania ponaglenia organowi wyższej instancji. Tymczasem w opinii skarżącego z bezczynnością organu mamy do czynienia także wtedy gdy pomimo podejmowania czynności w sprawie, organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie. Powyższy stan faktyczny sprawy oraz całość zebranego materiału dowodowego wskazują, że organ bez usprawiedliwienia nie wydał decyzji w sprawie. Kolejno, od momentu wpływu pisma informacyjnego oraz ponaglenia, brak podjęcia czynności, które są obowiązkowe dla organu wskazują na dalsze pozostawanie w bezczynności, a fakt braku informowania skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, przyczyn zwłoki - bezsprzecznie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej czynności dokonał po upływie blisko dwóch miesięcy, podczas gdy sprawa o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie stanowi sprawy szczególnie skomplikowanej.
W zakresie zawnioskowanego świadczenia pieniężnego na rzecz skarżącego wskazano w uzasadnieniu skargi, że kwota 3.000,00 zł jest kwotą rekompensującą czas oczekiwania, trudności w zakresie normalnego funkcjonowania, braku uzyskania informacji ze strony organu, braku podjęcia prób wyjaśnienia zaistniałych okoliczności w tym braku dokonania poszukiwań przesyłki, braku udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi skarżącemu oraz ogólnej skali tego rodzaju problemów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że żądanie skarżącego jest nieuzasadnione wyjaśniając przy tym, że 29 grudnia 2021 r. do Wojewody wpłynął (wysłany 28 grudnia 2021 r.) wniosek o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek obarczony był jednak brakami formalnymi, do uzupełnienia których skarżący został wezwany 16 lutego 2023 r. Przy czym strona otrzymała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych we wniosku. Wezwanie dotyczyło dostarczenia w ciągu 14 dni do organu załącznika nr 1 do wniosku, wypełnionego i podpisanego przez osobę reprezentującą firmę pracodawcy cudzoziemca. Wezwaniu nadano rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku nieusunięcia braków formalnych. 24 lutego 2023 r. do Wojewody Śląskiego wpłynął (wysłany 23 lutego 2023 r.) załącznik nr 1 do wniosku. Załącznik nr 1 nie został jednak kompletnie wypełniony przez pracodawcę cudzoziemca, w związku z czym cudzoziemiec nie uzupełnił braków formalnych złożonego wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy. Termin na uzupełnienie wspomnianych braków formalnych minął zatem 2 marca 2023 r., dlatego w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca pozostawiono bez rozpoznania z dniem 19 kwietnia 2023 r. W konsekwencji Wojewoda poinformował skarżącego o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania za pomocą operatora pocztowego 2 maja 2023 r. Przedmiotowe zawiadomienie zostało podjęte przez stronę 6 maja 2023 r.
1 czerwca 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Na podstawie art. 37 § 3 a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. i w zw. z art. 100 d ust. 3 i 4 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (aktualny tekst jedn. z 16 stycznia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: u.p.o.u.) ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Natomiast 7 listopada 2023 r. wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody, adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 112 u.p.o.u. regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1).
Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń. Już nawet co najmniej z uwagi na fakt, iż złożony wniosek obarczony jest brakami formalnymi, które do tej pory nie zostały uzupełnione, nie można twierdzić, że ww. termin rozpoczął swój bieg. Skoro zaś bieg terminu na załatwienie sprawy się nie rozpoczął, nie może być prawdziwe twierdzenie skarżącego, że termin ten został przekroczony. Ponadto organ wskazał, że w u.p.o.u. ustawodawca w art. 100 d ustanowił wyjątki od powyższego stanowiąc, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a ponadto nie stosuje się przepisów dotyczących bezczynności organu, obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy, nie wymierza grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych. Zgodnie z kolejnymi zapisami tego artykułu, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w wymienionych w nim sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Jednocześnie 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach. Organ wyjaśnił, że ta nadzwyczajna sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania.
W dalszej kolejności organ wskazał, że w związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. na obszarze Ukrainy jego pracownicy włączeni zostali w realizację czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno-doradczego na dworcu kolejowym Katowice, a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa oraz zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych, co miało istotny wpływ na procedowanie spraw, bowiem dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.
Wojewoda wyjaśnił dalej, że w związku z zaistniałą sytuacją 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.p.o.u. przepisy art. 100c zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 31 grudnia 2022 r. Następnie weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. u.p.o.u. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, na mocy której wprowadzono dodatkowy przepis art. 100 d do ustawy zmienianej, mocą której terminy te zostały wydłużone do 24 sierpnia 2023 r. a następnie 27 czerwca 2023 r. weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), mocą której (art. 1 pkt 32) dodano do u.p.o.u. przepisy art. 100 d zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 4 marca 2024 r., przytoczone powyżej.
Zawieszenie biegu terminów wprowadzono przede wszystkim w związku ze znacznym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Wskazał, że terminy uzupełnienia braków formalnych złożonych przez cudzoziemców wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu wyznaczane są przez pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców co do zasady wg kolejności wpływu wniosków, a także możliwości techniczno-organizacyjnych urzędu obsługującego Wojewodę Śląskiego (w szczególności dostępności stanowisk i pracowników obsługi), a złożony przez skarżącego wniosek oczekuje aktualnie w kolejce na wyznaczenie wyżej wskazanego terminu.
Wyjaśniając dalej organ wskazał, że od 15 lutego 2021 r. w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach funkcjonują ponadto - wprowadzone jako działania zaradcze - rekomendacje w zakresie usprawnienia prowadzenia postępowań dotyczących wydawania zezwoleń pobytowych, zgodnie z którymi w przypadku złożenia właściwie wypełnionego i podpisanego wniosku, wymaganych zdjęć, kserokopii paszportu, potwierdzenia opłaty skarbowej oraz kompletu wymaganych dokumentów niezbędnych do wydania decyzji pozytywnej, istnieje możliwość wyznaczenia terminu zgłoszenia się w celu uzupełnienia braków formalnych w przyspieszonym trybie. Każdy więc cudzoziemiec, w którego interesie jest szybkie i sprawne wszczęcie oraz zakończenie postępowania, ma możliwość złożenia wniosku w rekomendowany sposób, w szczególności wypełnionego rzetelnie, starannie i kompletnie wraz z dołączonymi do niego wszystkimi załącznikami. Natomiast złożony przez skarżącego wniosek nie został wypełniony rzetelnie i kompletnie, a także nie dołączono do niego określonych i wymaganych załączników, w szczególności mogących stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 28 października 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 7 lipca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Na wstępie należy również wskazać, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, Legalis nr 1454570). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, Legalis nr 367102; wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, Legalis nr 1393977). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezspornym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie został złożony przez skarżącego 29 grudnia 2021 r. (wpływ do organu), a do chwili wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w sprawie, a zatem żaden ze wskazanych tu terminów załatwienia sprawy nie został dotrzymany.
Wyjaśniając taki bieg sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. niezałatwienie sprawy w terminie oznacza niezałatwienie jej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych. W tym przypadku przepisem szczególnym jest przepis art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu, czyli od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych tam zdarzeń. W niniejszej sprawie termin 60 dni do wydania decyzji nie rozpoczął biegu, ponieważ cudzoziemiec złożył wniosek, którego braki formalne nie zostały uzupełnione.
Poglądu tego Sąd nie podziela. Przepis art. 112a u.o.c. został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od 29 stycznia 2022 r. Termin do wydania decyzji w sprawie, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń; 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c. składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku; dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.
W wyroku z 27 stycznia 2023 r., II SAB/GI 137/22 (Legalis nr 3018670), WSA w Gliwicach stwierdził, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.o.c. wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia uważa się dzień 29 grudnia 2021 r. jako dzień doręczenia żądania do organu.
W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do ich usunięcia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw), oraz art. 105 ust. 2 u.o.c. W przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.
Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy NSA w uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (Legalis nr 722211). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 29 grudnia 2021 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 stycznia 2024 r., III SAB/Gl 251/23, LEX nr 3671350; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 lipca 2021 r., III SAB/Łd 3/21, LEX nr 3212716; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1885/20, LEX nr 3129152). W ocenie Sądu złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym.
Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 u.o.c. wymogom organ nie sprostał, nie podjął bowiem żadnych czynności od dnia wpływu wniosku do organu tj. 29 grudnia 2021 r., termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony.
W rozpoznawanej sprawie, wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 2 u.o.c. Na skutek wadliwego działania organu strona nie miała możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku (nie zaistniało zdarzenie z art. 112a ust. 1 pkt 2 u.o.c.).
W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której w sprawie organ nie podjął żadnych działań.
Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a.
Sąd nie podzielił również tego argumentu organu, zgodnie z którym uwzględnienie skargi na bezczynność nie jest możliwe z uwagi na przepis art. 100d u.p.o.u., który zawiesza do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu. Wynika z niego, że przepisy te mają zastosowanie tylko w odniesieniu do tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa. Skarżący, co nie zostało zakwestionowane przez organ, nie należy do tej grupy. Jego ostatni wjazd na terytorium Polski nastąpił jednak przed 24 lutego 2022 r. Przepis art. 100d u.p.o.u. nie ma w tej sprawie zastosowania (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., II OSK 173/23, opublikowano: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych).
Odnosząc się dalej do argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r., VII SAB/Wa 41/21 (Legalis nr 2605680), zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.
Sąd podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.
NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., II OSK 1233/19 (Legalis nr 2195936), że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie".
Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony organ dopuścił się bezczynności, co dało podstawę do orzeczenia z pkt 1 sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Zważył w tym, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.
Skoro organ błędnie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania to mając na uwadze wyżej wskazane argumenty uzasadnionym stało się również zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 60 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych (pkt 2 sentencji wyroku). W tym zakresie organ rozważy również stanowisko przedstawione w piśmie z 8 maja 2023 r., w którym strona podnosiła między innymi, że uzupełniła już braki "formalne złożonego wniosku w dniu 23 lutego 2023 r. i przesłała do tut. Urzędu wymagane dokumenty za pomocą przesyłki poleconej (...)" (vide: karta nr 19 i 17 akt administracyjnych).
W odniesieniu natomiast do wniosku skargi dotyczącego przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, podkreślenia wymaga, że wymieniony środek ma charakter fakultatywny, a jego stosowanie pozostawiono uznaniu Sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej ma na celu zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21, Legalis nr 2595886). Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego żądania za zasadne i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580,00 zł (pkt 3 sentencji wyroku). Na koszty te składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. z 24 sierpnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Jednocześnie Sąd uznał, że nie ma podstaw do zasądzania zwrotu błędnie uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy pełnomocnictwa. Jak wynika z dołączonego do skargi dowodu wpłaty, dokonano jej na rachunek Urzędu Miasta Katowice, zaś organem właściwym miejscowo dla tej opłaty od dokumentów pełnomocnictw złożonych w sprawach prowadzonych przed WSA w Gliwicach, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. z 4 września 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 2111) jest Prezydent Miasta Gliwice. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy opłacie podlega złożenie dokumentu pełnomocnictwa, nie zaś samo jego udzielenie.