III SAB/Gl 417/22

III SAB/Gl 417/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 860/23 - Wyrok NSA z 2024-03-01
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 11 września 2022r. skarżący J.P. wniósł skargę na bezczynność Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej.
W skardze tej zarzucił organowi naruszenie:
1) Art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie i nieudostępnienie informacji na wniosek;
2) Art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 udip poprzez niezrealizowanie wniosku strony.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że 23 kwietnia 2022r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł w nim o przekazanie:
1) Kopii wszystkich wniosków i uwag, które wpłynęły w związku z konsultacjami społecznymi projektu Planu urządzania lasu dla Nadleśnictwa B. na lata 2022-2031 zarówno w wyznaczonym terminie, jak i po jego upływie w formie zanonimizowanej w przypadku nadawców nie będących osobami publicznymi lub tymi, którzy zastrzegli to w swoim wniosku lub uwadze.
2) Informacji o sposobie rozpatrzenia każdego wniosku i uwagi – przy czym wniosek w tej części został następnie cofnięty.
Pismem z 5 maja 2022r. został poinformowany przez organ o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na 23 czerwca 2022r. 22 czerwca 2022r. otrzymał wezwanie do wskazania powodów przemawiających za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej.
W odpowiedzi z 24 czerwca 2022r. skarżący stwierdził, że konsultacje społeczne projektu Planu urządzania lasu Nadleśnictwa B. na lata 2022-2031 spotkały się z zainteresowaniem społecznym bezprecedensowym w skali kraju. W czasie konsultacji wpłynęło ok. 254 wystąpień. Planuje zatem przeprowadzenie badań nad tymi konsultacjami i ich wpływem na ostateczna wersję projektu Planu. Badania będą zawierały część socjologiczną (UŚ w K.) oraz część leśną. By takie badania przeprowadzić, niezbędny jest dostęp do wszystkich wniosków i uwag, jakie zostały przekazane do organu oraz udzielone odpowiedzi. Wyniki badań planuje opublikować. Zachęcał organ do współpracy w tym projekcie celem ukazania zaangażowanie leśników w proces konsultacji społecznych.
Nie zgodził się z opinią, że wytworzenie informacji zgodnie z jego wnioskiem wymaga działania organizacyjnego, które sparaliżuje pracę właściwej komórki organu na długi czas. Stwierdzi bowiem, że Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych jako sporządzający projekt Planu urządzania lasu jest zobowiązany – na podstawie art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ... - do rozpatrzenia uwag i wniosków oraz sporządzenia uzasadnienia zawierającego informacje o udziale społeczeństwa w postepowaniu oraz o tym, w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Zatem załatwienie jego wniosku nie wymaga dodatkowego działania organizacyjnego ponad to, do jakiego organ jest już zobowiązany na podstawie przepisów prawa. Stwierdził, że Minister Klimatu i Środowiska powiadomił go, że osoby, które wzięły udział konsultacjach zostaną poinformowane w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski w trybie określonym w ww. ustawie. Oświadczył też, że podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla projektu Planu urządzania lasu jest lakoniczne i nie posiada załączników, które zawierałyby odpowiedzi na złożone wnioski i uwagi, jest więc nieprzydatne dla celów badawczych.
W odpowiedzi, organ pismem z 6 lipca 2022r. zawiadomił go o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 22 sierpnia 2022r. Odnośnie tego skarżący podniósł, że termin do udostępnienia informacji upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku i pomimo jego upływu, organ nie udostępnił mu żądanych informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi.
Stwierdził, że jeżeli wnioskodawca żąda ujawnienia informacji, które nie są publiczne albo takich, do których odstęp odbywa się na innych zasadach organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji. Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej jest, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe - zdaniem organu – przesądza, że skarżący próbuje dokonać nadużycia prawa do informacji poprzez skorzystanie z niego do innych celów, niż deklarowane. Organ powołał się na wyrok WSA w Kielcach, z którego wynika, że próba skorzystania z udip dla celów innych niż troska o dobro publiczne stanowi nadużycie prawa. Celem ustawy nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, ale przeznaczonych do innych celów niż dobro publiczne.
Dalej oświadczył też, że już w trakcie analizy wniosku skarżącego na swojej stronie BIP zamieścił informację o rozstrzygnięciu uwag i wniosków złożonych do projektu w trybie określonym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku ... . Zawarte były tam także wyjaśnienia, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione uwagi i wnioski społeczeństwa. Wyjaśnił, że opóźnienie w procedurze było spowodowane koniecznością analizy ok. 250 innych wniosków, w tym także pochodzących od skarżącego, dlatego pracownicy nie byli w stanie na bieżąco realizować swych obowiązków. Konsekwencją ujawnienia w BIP żądanej przez skarżącego informacji jest brak możliwości skutecznego złożenia wniosku o ujawnienie informacji publicznej już udostępnionej. Nadto stwierdził, że w piśmie z 22 czerwca 2022r. poinformował stronę, że udostępnienie informacji w sposób i w zakresie wskazanym we wniosku będzie prowadziło do wytworzenia nowej, dotąd nieistniejącej informacji. Wymaga bowiem zebrania kilkuset stron dokumentacji i przetworzenia jej w oczekiwaną postać, niezawierającą danych personalnych, dodania komentarzy organu, nadania postaci elektronicznej, co prowadziłoby do paraliżu komórki na długi czas. Organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby udostępnienie mu żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego a przeciwnie – wskazuje na cel partykularny skarżącego. Jednocześnie ujawnienie informacji w BIP wskazuje, że wniosek strony pozostaje bezprzedmiotowy. Z ostrożności wskazał, że ewentualna bezczynność nie miała charakteru rażącego, bo nie doszło do lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – tekst jednolity, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Z akt sprawy wynika, że wniosek strony został złożony w związku z opracowywaniem przez organ projektu Planu urządzania lasu, który procedowany jest w trybie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1029).
Udział społeczeństwa w opracowaniu dokumentów, które tego udziału wymagają reguluje rozdział 3 ustawy. Określa on treść informacji, jakie zobowiązany jest podać do publicznej wiadomości organ prowadzący postepowanie, prawo udziału społeczeństwa w tym procesie poprzez wnoszenie uwag i wniosków i ich formę oraz następcze obowiązki organu: rozpatrzenie uwag i wniosków, sporządzenie uzasadnienia informującego o sposobie wzięcia ich pod uwagę i uwzględnienia, a także informację o przyjęciu dokumentu i możliwościach zapoznania się z nim, jego uzasadnieniem i podsumowaniem. Natomiast skarżący wnosił o ujawnienie ściśle określonych dokumentów: kopii wszystkich wniosków i uwag, jakie wpłynęły do organu w związku z konsultacjami społecznymi, których ewentualne ujawnienie nie zostało uregulowane w przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zasadnie zatem skarżący jako podstawę swego wniosku wskazał ustawę o dostępie do informacji publicznej; również organ będący adresatem tego wniosku nie stwierdził, aby był to tryb niewłaściwy. Sąd ocenę tę podziela.
Zatem przechodząc na grunt informacji publicznej przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip"), która w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Art. 2 ust. 1 udip określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.
Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).
Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną.
W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności.
Analizując kolejno przesłanki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie udip wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne (...) oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne (...). Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Jest to największa w Unii Europejskiej organizacja zarządzająca lasami należącymi do Skarbu Państwa (źródło: https://www.lasy.gov.pl/pl/nasza-praca/pgl-lasy-panstwowe/organizacja).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022r., poz. 672 t.j.) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.
Stosownie do ust. 3 i 4:
3. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość.
4. Nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska.
Wreszcie stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia.
Z powyższego wynika zatem wprost, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest państwową jednostką organizacyjną, która prowadzi gospodarkę leśną, zatem wykonuje zadania właściciela czyli Skarbu Państwa w tym obszarze oraz dysponuje (zarządza) majątkiem publicznym.
Odnośnie przesłanki przedmiotowej zauważyć przyjdzie, że treść wniosku dotyczyła treści dokumentów kierowanych do organu w związku z jego kompetencjami i nie dotyczyła tylko interesów autorów, lecz dobra wspólnego – lasów Nadleśnictwa B., ściślej projektu planu jego urządzenia. Zatem ze względu na materię, jakiej dotyczyły objęte wnioskiem dokumenty oraz fakt, że służyły realizacji ustawowych zadań podmiotu publicznego tj. RDLP, stanowiły informację publiczną.
Wskazuje to, że w sprawie została spełniona zarówno przesłanka przedmiotowa (żądana informacja ma charakter informacji publicznej), jak i podmiotowa (adresat wniosku należy do grupy podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia).
Z art. 13 udip wynika, że:
1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z powyższego wynika, że organ może przedłużyć termin do udzielenia żądanej informacji, ale w każdym przypadku zasadniczo jest zobligowany do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy.
Wniosek skarżącego o udzielenie informacji wpłynął do organu w formie elektronicznej 23 kwietnia 2022r., co oznacza, że termin do załatwienia sprawy upłynął 23 czerwca 2022r. Natomiast organ, który najpierw przedłużył termin załatwienia sprawy, a dopiero potem wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, wyznaczył datę załatwienia sprawy na 22 sierpnia 2022r., a więc dwa miesiące po upływie dopuszczalnego ustawą terminu, co świadczy o tym, że zarzut bezczynności jest uzasadniony.
Oceny tej nie zmienia fakt, że przed upływem terminu organ wystąpił do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Nie jest bowiem tak, że takie wystąpienie otwiera po raz kolejny dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. Gdyby przyjąć ten punkt widzenia zostałby zniweczony cel ustawy, którym jest uzyskiwanie informacji i sprawach publicznych, ale szybkie i sprawne. W takim przypadku, gdyby organ mógł w nieskończoność z różnych powodów przedłużać termin załatwienia sprawy uprawnienie do uzyskania informacji mogłoby się okazać zupełnie iluzoryczne. Natomiast zamiarem ustawodawcy było stworzenie szybkiej ścieżki dostępu do informacji publicznej. Świadczy o tym niesformalizowana procedura załatwiania wniosku, a także szereg przepisów ustawy, które przewidują krótsze niż przewidziane k.p.a. terminy do dokonania poszczególnych czynności. I tak załatwienie sprawy w trybie udip winno nastąpić zasadniczo w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 udip), a nie miesiąca, jak w k.p.a. (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś przekazanie sądowi akt ze skargą następuje w ciągu 15 dni od jej otrzymania (art. 21 pkt 1 udip), a nie 30 dni jak to jest w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Z drugiej strony nie można przyjąć, że dwumiesięczny termin pozostaje niezmienny, bo w skrajnych przypadkach strona mogłaby uzupełnić wniosek w ostatnim dniu terminu i organ obiektywnie nie miałby możliwości załatwienia sprawy bez popadnięcia w bezczynność, zatem i taka wykładnia nie może być zaakceptowana.
Tak więc jeśli do organu wpłynął wniosek wymagający współdziałania ze strony wnioskodawcy, np. wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, to nie oznacza to, że dla organu otwiera się kolejny dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. W takim przypadku – zdaniem Sądu - można mówić co najwyżej o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji o czas, jaki upłynął od wezwania wystosowanego przez organ do powzięcia przez ten organ wiedzy o stanowisku strony czy podjętych przez nią czynnościach.
Uzasadniając takie stanowisko Sąd wskazuje na analogię legis z art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających (tj. terminów załatwienia sprawy – przyp. Sądu) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Innymi słowy w przedmiotowej sprawie termin do jej załatwienia mógł został przedłużony o dwa dni, bo organ swoje zapytanie wysłał do strony 22 czerwca 2022r. a uzyskał odpowiedź 24 czerwca 2022r.
Wskazuje to, że zasadny jest zarzut skarżącego, że organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Dał bowiem wiarę organowi, że nieudzielenie informacji w terminie nie było wynikiem celowego unikania załatwienia sprawy, lecz dużej ilości dokumentów objętych wnioskiem (254 wnioski i uwagi) i wymagającej przekształcenia poprzez anonimizację, co zapewne wymagało czasu i znacznego zaangażowania pracowników organu.
W punkcie 2. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Odnośnie tej kwestii organ w odpowiedzi na skargę oświadczył, że w swym BIP zamieścił informację o rozstrzygnięciu uwag i wniosków złożonych do projektu.
Tym niemniej zauważyć należy, że ta informacja pojawiła się dopiero w odpowiedzi na skargę i z akt nie wynika, aby organ w toku procedowania wniosku powiadomił stronę, że określone dane może uzyskać na stronie BIP organu. Skoro zatem organ tego zaniechał, zarzut bezczynności jest uzasadniony, gdyż strona nie ma obowiązku się tego domyślać ani poszukiwać interesujących ją danych.
Po drugie, - znów jak wynika dopiero z odpowiedzi na skargę – organ w BIP zamieścił informację o rozstrzygnięciu uwag i wniosków złożonych do projektu Planu urządzania lasu, podczas gdy żądanie wniosku obejmowało udostępnienie kopii wniosków i uwag, jakie wpłynęły do organu, a zatem pochodzących od podmiotów zewnętrznych dokumentów źródłowych, a nie informacji o sposobie ich rozpatrzenia. Zatem umieszczenie pewnych informacji w BIP nie czyni zarzutu bezczynności nieuzasadnionym w odniesieniu do innych danych, skoro to one były przedmiotem wniosku strony.
O zasadności udostępnienia informacji publicznej Sąd się nie wypowiada, gdyż przedmiotem tej sprawy była jedynie bezczynność w załatwieniu wniosku strony, a nie sposób w jaki powinno to nastąpić. Jak już bowiem wskazano na wstępie części zważeniowej uzasadnienia, Sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania administracji publicznej, zatem zasadniczo nie może się wypowiadać w kwestiach, które nie stały się jeszcze przedmiotem rozstrzygnięcia organu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym składa się nie jedynie wpis od skargi, gdyż strony działały osobiście.