III SAB/GL 307/23

III SAB/Gl 307/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Anna Apollo /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II OSK 2400/24 - Wyrok NSA z 2025-05-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1  art. 41 i 47 zd. 1 i 2
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 7 września 2023r. obywatel Ukrainy M. L. za pośrednictwem pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W skardze wniósł o:
1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy;
2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
3. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa;
4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 28 października 2022r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który był obarczony brakami formalnymi (nie pobrano odcisków palców, nie został też złożony osobiście). 21 sierpnia 2023r. wniósł ponaglenie, a mimo to organ nie rozpoznał jego wniosku.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt wydaje się terminie 60 dni, który w jego przypadku dawno już upłynął. Co prawda ust. 1 jest powiązany z ust. 2 i zgodnie z ustawą termin ten rozpoczyna swój bieg od wskazanych w nim zdarzeń, które jednak nie są w żaden sposób zależne od cudzoziemca. Natomiast wezwanie do uzupełnienia braków odbywa się w trybie art. 64 § 2 Kpa, co oznacza, że wszczęcie postepowania następuje już w dniu wpływu podania do organu i już wówczas jest on zobowiązany do działania bez zbędnej zwłoki. Zaistniała więc bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku. Powoduje to naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji. Narusza także Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych, który w art. 14 ust. 1 stanowi, że wszyscy ludzie są równi przed sądami i trybunałami a każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia swojej sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. Zwrócił uwagę, że brak karty pobytu rodzi dla cudzoziemców daleko idące konsekwencje, gdyż nie mogą oni zrobić prawa jazdy, zarejestrować samochodu lub uzyskać zgody na wykonywanie zawodu regulowanego np. lekarza lub pielęgniarki.
Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, na wstępie wniósł o jej oddalenie.
Potwierdził fakt złożenia wniosku i ponaglenia, które jednak nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia, gdyż możliwość taką przewiduje art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Powołał się na art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który stanowi lex specialis w stosunku do Kpa i wynika z niego, że decyzję ws. zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia jednego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń. Wniosek skarżącego obarczony jest brakami, które nie zostały usunięte do dnia wniesienia skargi, zatem termin do załatwienia sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu.
Wyraził też pogląd, że art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców.
Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwienie sprawy i wyłączone zostało stosownie przepisów o bezczynności, to zarzut sformułowany przez skarżącego jest nieuzasadniony.
Podniósł ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Również stan zagrożenia epidemicznego i epidemii przyczynił się do wydłużenia okresu załatwienia spraw z uwagi na absencję pracowników i pracę zdalną, podobnie jak ich zaangażowanie w obsługę punktów recepcyjnych dla obywateli Ukrainy tuż po wybuchu wojny.
Oświadczył, że wszystkie wpływające do urzędu wnioski rozpatrywane są według daty wpływu i wniosek strony aktualnie oczekuje na wyznaczenie terminu do uzupełnienia jego braków formalnych.
Wskazane okoliczności, zdaniem organu, dowodzą że brak jest podstaw do uznania, że doszło do bezczynności organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: ppsa), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ powołał się na art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519) i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023r., poz. 103).
Odnośnie tego zauważyć przyjdzie, że skarżący wjechał na terytorium RP 28 lipca 2021r., co wynika z kserokopii paszportu stanowiącej poz. 8 akt administracyjnych. 25 września 2021r. skarżący wynajął mieszkanie w Polsce. Oznacza to, że jego wjazd nie miał związku z wojną w Ukrainie i przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie mają do niego zastosowania.
Już z tytułu ustawy wynikają bowiem jej ramy podmiotowe i przedmiotowe. Mianowicie określa ona zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi).
Warunek ten nie został spełniony w przypadku skarżącego, skoro przybył on do Polski przed wybuchem wojny. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do niego znajduje zastosowanie jedynie ustawa z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519). Zgodnie z art. 112a tej ustawy:
1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Nietrudno zauważyć, że w przepisie tym doszło do zupełnego odwrócenia zasad postępowania administracyjnego w stosunku do przyjętych w Kpa.
O ile bowiem zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i z tym dniem rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy, o tyle w modelu przyjętym w ustawie o cudzoziemcach - jakkolwiek na zasadach ogólnych dochodzi do wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku – nie rozpoczynają biegu żadne terminy obligujące organ do załatwienia sprawy. Innymi słowy organ administracji wychodzi z roli służebnej w stosunku do obywatela i przechodzi na pozycję dysponenta całego postępowania, który przystąpi do załatwienia sprawy, kiedy zechce. Termin do załatwienia sprawy zaczyna bowiem bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego wstawiennictwa w organie.
Zdaniem Sądu narusza to art. 41 Karty Praw Podstawowych (Dz. U. UE. C. 2007. 303. 1), z którego wynika prawo do dobrej administracji. Stosownie do art. 41 ust.1 Karty, każdy ma prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii.
Stanowi też naruszenie art. 47 zd. 1. i 2. Karty Praw Podstawowych i przewidzianego w nim prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu.
Zgodnie z powołanym przepisem:
Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.
Trudno mówić o rzeczywistym, a nie iluzorycznym prawie do sądu, kiedy strona znajduje się w swoistym pacie, bo ani nie może uzyskać decyzji administracyjnej w swojej sprawie, która mogłaby być do sądu zaskarżona, ani wywieść skargi na bezczynność mimo niezałatwienia tej sprawy, bo wg wykładni art. 112a ustawy o cudzoziemcach przyjętej przez organ, termin do załatwienia sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu, zatem nie podejmując rozstrzygnięcia nie pozostaje on w bezczynności.
Zauważyć także należy, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r., poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022r. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1681) wynika, że nowa regulacja miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, m. in. z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1).
Art. 5 ust. 2 Dyrektywy określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku i stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".
Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku (bo wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który już się rozpoczął) i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Prowadzi to do wniosku, że art. 112a ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach stanowi wyraz błędnej implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE, a podstawę rozstrzygnięcia mogą stanowić przepisy tej Dyrektywy jako jasne, precyzyjne i bezwarunkowe. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z 11 maja 2023r. sygn. akt III SA/Łd 21/23.
Definicja bezczynności jest zawarta w prawie krajowym, tj. art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, stanowiącym, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Natomiast przepisy szczególne – ustawa o cudzoziemcach - określają termin załatwienia sprawy na 60 dni.
Odnosząc powyższe do stanu przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że zarzut bezczynności jest uzasadniony.
Z akt wynika bowiem, że wniosek skarżącego u dzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 28 października 2022r., co oznacza, że winien być załatwiony do 28 grudnia 2022r., a mimo to sprawa skarżącego nie tylko nie została rozpoznana do dnia wniesienia skargi, tj. 7 września 2023r. (data wpływu do organu), ale organ nie podjął nawet żadnych czynności, które zmierzałyby do jej załatwienia.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ma charakter rażący, o czym orzekł w punkcie 1. wyroku. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, skoro bez żadnej obiektywnej i racjonalnej przyczyny nic się w niej nie dzieje przez rok i 4 miesiące (licząc do dnia wydania wyroku).
Organ musi mieć świadomość, że nie może wciąż bronić się tym samym argumentem braków kadrowych, bo jego obowiązkiem jest takie zorganizowanie obsługi wniosków cudzoziemców, zarówno pod względem osobowym jak i zaplecza techniczno – organizacyjnego, aby było to możliwe we właściwym czasie. Tym bardziej, że od wybuchu wojny na Ukrainie do dnia wniesienia skargi minęło już ponad półtora roku i wydaje się, że był to wystarczający czas do podjęcia działań organizacyjnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie procedowania wniosków pobytowych, które w związku z wojną stały się bardziej liczne, co przełożyło się także na czas procedowania wniosków innych cudzoziemców, których przyjazd do naszego kraju pozostaje bez związku z wojną.
W pkt. 2 wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy, ale w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, a nie czternastu dni jak wnosił skarżący, gdyż uznał, że termin ten byłby zupełnie nierealny i niemożliwy do dotrzymania w celu prawidłowego procedowania wniosku.
W pkt. 3 wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, gdyż skarżący nie wykazał poniesienia szkody przez fakt oczekiwania na załatwienie wniosku.
Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480 zł a także 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.