III SAB/GL 288/24

III SAB/Gl 288/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 par. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 7 marca 2024 r. S.K. (dalej: skarżący), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył skargę na przwlekłość Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy domagając się:
1. zobowiązania Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
2. przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
3. wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4. zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 21 czerwca 2023 r. W dniu 23 października 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji. Do dnia wniesienia niniejsze skargi organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zaś podejmowane w toku prowadzonego postępowania czynności świadczą o przewlekłości organu w prowadzeniu tego postępowania.
Następnie powołując się na art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) podkreślił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W przypadku jego niedotrzymania organ zobowiązany jest zgodnie z art. 36 k.p.a. wskazać nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie tego nie uczynił, co oznacza, że pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż przyczyny tej bezczynności leżą wyłącznie po stronie organu, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne. Do dnia złożenia skargi organ nie wydał decyzji, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Pełnomocnik skarżącego uzasadnił przy tym pojęcia bezczynności i rażącego naruszenia prawa skarżący, podobnie jak żądanie zasądzenia stosownej kwoty pieniężnej powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe w analogicznych sprawach.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego podniósł, że norma art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Jej stosowanie stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej bowiem osoby te nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić jakie ratio legis miałoby w tym wypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków. Podobnie ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że 21 czerwca 2023 r. wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie 23 października 2023 r. wpłynęło jego ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponaglenie to nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w związku z regulacją zawartą w art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Dalej organ podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. I tak zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń.
Ponadto organ zauważył, że art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 4 marca 2024 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności, a ponadto termin ten został przedłużony do 30 czerwca 2024. Bezczynność w niniejszej sprawie nie miała zatem miejsca. Wskazana wyżej ustawa, wbrew twierdzeniom skarżącego ma bowiem zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. To oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez skarżącego wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Podobnie pandemia COVID-19 i spowodowany nią wzrost absencji chorobowej pracowników doprowadził do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw. Organ zwrócił również uwagę, że w związku z sytuacja spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te, dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.
Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach pobyt cudzoziemca na terytorium RP uznawany jest za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. To oznacza, że w związku z przedłużającym się procedowaniem strona nie odniosła żadnej szkody. Czas procedowania nie wpłynął bowiem na jej sytuację pobytową w Polsce.
Ponadto z odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych wynikało, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę Śląskiego decyzji administracyjnej w dniu 15 marca 2024 r.
Sąd z urzędu stwierdził, że przed złożeniem skargi na przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania, ten sam pełnomocnik skarżącego pismem z 11 stycznia wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ administracji, Wojewoda) w związku ze złożonym tym samym wnioskiem w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę. Podstawa prawna skargi, wnioski i ich uzasadnienie były tożsame. Wyrokiem z 15 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 30/24 Sąd uwzględnił skargę i stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Przystępując do oceny niniejszej sprawy Sąd miał na uwadze, że pełnomocnik skarżącego w odstępie kilku tygodni złożył dwie skargi najpierw na bezczynność organu, a następnie na jego przewlekłość dotyczące tego samego stanu faktycznego. Sąd stwierdził, że uwzględniono już nieprawomocnym wyrokiem skargę na bezczynność, a Sąd nie będąc związany wnioskami skargi nie dopatrzył się z urzędu w tym postępowaniu przewlekłości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15, dostępne: cbois.nsa.gov.pl). Podkreślić jednocześnie należy, że przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy są nieistotne dla stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Mogą one mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie, postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 21 czerwca 2023 r. zostało zakończone decyzją o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z 15 marca 2024 r. W tym czasie organ podjął szereg czynności zmierzających do załatwienia wniosku. W szczególności pismem z 3 lipca 2023 r. wezwał skarżącego do stawienia się 17 lipca 2023 r. celem pobrania linii papilarnych i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jednocześnie w związku z ich uzupełnieniem 17 lipca 2023 r. wszczął postępowanie w sprawie. Następnie 26 lipca 2023 r. wystąpił z pismem do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie w terminie 30 dni informacji czy pobyt cudzoziemca może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Następnie pismem z 8 sierpnia 2023 r. organ z podobnym zapytaniem zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, również zakreślając 30 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. Pismem z 3 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie w związku z bezczynnością organu, a już 11 stycznia 2024 r. złożył skargę na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W związku z tym organ przekazał skargę i odpowiedź na skargę do tut. Sądu. Dopiero w dniu 8 lutego 2024 r., pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o dopuszczenie dokumentów potwierdzających możliwość zatrudnienia cudzoziemca przez podmiot powierzający i wysokość wynagrodzenia. Przedłożone dokumenty były przedmiotem analizy, w efekcie której Wojewoda Śląski wydał skarżącemu decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 15 września 2025 r.
W prowadzonym postępowaniu organ podejmował zatem przewidziane prawem i konieczne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. W ocenie Sądu nie było w tym postępowaniu celowej opieszałości organu, jak również nie można stwierdzić, że sprawa pozostawała bez biegu. Gdyby pełnomocnik skarżącego od razu złożył komplet wymaganych dokumentów umożliwiających zakończenie sprawy, nie byłoby potrzeby uzupełniania materiału przed rozpatrzeniem wniosku, zwłaszcza, że ostatnie wymagane dokumenty zostały organowi przedłożone dopiero 8 lutego 2024 r..
Co do przekroczenia terminu załatwienia sprawy tut. Sąd zajął stanowisko w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność Wojewody Śląskiego w nieprawomocnym wyroku z 15 maja 2024 r., sygn. III SAB/Gl 30/24 uwzględniającym w części skargę. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie mnożenie skarg odnoszących się do tego samego stanu faktycznego nie służy skarżącemu, a w stanie faktycznym sprawy jest bezzasadne z uwagi na podejmowane przez organ czynności.
W skardze o stwierdzenie przewlekłości, pełnomocnik w całości powielił uzasadnienie ze skargi o bezczynność nie dodając nic nowego, żadnych dodatkowych argumentów. Można odnieść wrażenie, że skarga o przewlekłość jest wręcz następstwem przeoczenia pełnomocnika, który tego samego wzoru skargi użył kilka tygodni wcześniej do złożenia skargi na bezczynność organu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako niezasadną.